1. Innledning

Stortingets presidentskap legger i innstillingen frem forslag om lov om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter. Forslag om instruks for den nasjonale institusjonen fremlegges i en egen innstilling, Innst. 217 S (2014–2015), jf. Stortingets forretningsorden § 31 sjette ledd.

Lovforslaget bygger på rapport fra en arbeidsgruppe i Stortingets administrasjon som har utarbeidet forslag om lov og instruks om nasjonal institusjon for menneskerettigheter, avgitt til Stortingets presidentskap 21. november 2014. Rapporten er trykket som Dokument 16 (2014–2015).

2. Bakgrunn

Stortinget vedtok 19. juni 2014 å opprette «en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter fra 1. januar 2015, organisatorisk underlagt Stortinget, som forutsettes å oppfylle kriteriene i henhold til FNs prinsipper for nasjonale institusjoners status (Paris-prinsippene)». Stortinget ba samtidig presidentskapet om å utarbeide forslag til lov og instruks om nasjonal institusjon for menneskerettigheter. Stortingets vedtak ble truffet på bakgrunn av presidentskapets innstilling, Innst. 240 S (2013–2014) om Dokument 8:32 S (2013–2014) Representantforslag fra stortingsrepresentanten Olemic Thommessen om å etablere en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter organisatorisk underlagt Stortinget og knyttet til Stortingets ombudsmann for forvaltningen.

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR), som er et fler- og tverrfaglig senter ved Universitetet i Oslo (UiO), har siden 2001 hatt status som Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (SMR-NI). Styret i UiO vedtok 12. mars 2013 at SMR senest 30. juni 2014 skulle opphøre som nasjonal institusjon. Fristen er forlenget, senest frem til og med 30. juni 2015, i henhold til avtale mellom UiO og Stortingets administrasjon.

3. Sammendrag av Dokument 16 (2014–2015)

3.1 Innledning og bakgrunn

Det overordnede utgangspunktet for arbeidsgruppens rapport har vært presidentskapets innstilling, Innst. 240 S (2013–2014), jf. Dokument 8:32 S (2013–2014), og Paris-prinsippenes krav til nasjonale institusjoner. Arbeidsgruppen har for øvrig tatt utgangspunkt i lovutkastet som allerede var utarbeidet av en arbeidsgruppe under Utenriksdepartementet «Høringsdokument om vurdering av endring av nasjonal institusjon for menneskerettigheter», sendt på høring 24. juni 2013, og høringsinstansenes innspill til dette, så langt det har latt seg forene med Stortingets vedtak 19. juni 2014. Det er også sett hen til andre nordiske lands lovgivning om nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

I rapporten redegjøres det nærmere for etableringen av nasjonale institusjoner og det globale nettverket av nasjonale institusjoner (ICC), samt prinsippene for nasjonale institusjoners status, Paris-prinsippene, som fikk tilslutning av FNs generalforsamling i 1993 (resolusjon 48/134-1993).

Paris-prinsippene er ikke folkerettslig bindende, og de definerer heller ikke én spesifikk organisasjonsmodell, men de legger visse rammer (anbefalinger) for virksomheten som nasjonal menneskerettighetsinstitusjon, hvor det spesielt er lagt vekt på uavhengighet fra nasjonale myndigheter. Paris-prinsippene i originaltekst og oversatt versjon er vedlagt rapporten.

Nasjonale institusjoner for menneskerettigheter er i henhold til Paris-prinsippene offentlig oppnevnte, uavhengige organer som har som hovedformål å fremme og beskytte menneskerettighetene. De skal blant annet bistå myndighetene, frivillige organisasjoner og enkeltmennesker med rådgivning, utredning og informasjon knyttet til saksfelt eller enkeltsaker som har menneskerettslige aspekter.

Rapporten gjør også nærmere rede for ICCs akkrediteringsprosess som gir de nasjonale institusjonene anledning til å få anerkjennelse for i hvilken grad de oppfyller Paris-prinsippene. Akkrediteringen utføres av en egen underkomité, «The Sub-committee on Accreditation («SCA»), som har utarbeidet retningslinjer, såkalte «General Observations», som presiserer og utfyller SCAs tolkning av Paris-prinsippene. Arbeidsgruppen påpeker at praksis i forbindelse med akkrediteringen kan tyde på at SCA legger til grunn en dynamisk fortolkning av Paris-prinsippene, i retning av å styrke de nasjonale institusjonenes status. Prinsippene utvikles på denne måten gjennom akkrediteringsprosessen

Ved akkrediteringen benytter SCA tre klassifiseringer, hvor «A-status» er et internasjonalt anerkjent kvalitetsstempel som gis til nasjonale institusjoner som vurderes å oppfylle Paris-prinsippene fullt ut. A-status gir den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter en rekke viktige rettigheter, herunder stemmerett i ICC både på globalt og regional nivå, møte- og talerett i FNs menneskerettighetsråd, og normalt møte- og talerett i en rekke andre FN-mekanismer.

I 2006 ble den norske nasjonale institusjonen ved SMR tilkjent A-status. Etter en fornyet vurdering anbefalte imidlertid ICC i 2011 en nedgradering til B-status på grunn av manglende oppfyllelse av Paris-prinsippene. Ett av målene med en reetablering av Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter er at institusjonen igjen skal være i full overensstemmelse med Paris-prinsippene og tilfredsstille kravene til A-status.

3.2 Institusjonens mandat (lovforslaget §§ 1 og 2)

Arbeidsgruppen viser til at det er et grunnleggende krav ifølge Paris-prinsippene at den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter skal gis et så bredt mandat som mulig til å fremme og beskytte menneskerettighetene. Det legges til grunn at institusjonen skal ha et nasjonalt perspektiv på arbeidet sitt. Mandatet er derfor generelt formulert.

Det foreslås således lovfestet at den nasjonale institusjonen har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettighetsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig, jf. § 1.

Institusjonens uavhengighet og selvstendighet er foreslått lovfestet i § 2. Det er foreslått inntatt i instruksen § 1 at institusjonens arbeid for å styrke menneskerettighetene skal være i samsvar med Paris-prinsippene.

3.3 Institusjonens arbeidsoppgaver (lovforslaget § 3)

Lovfesting av arbeidsoppgavene skal sikre at den nasjonale institusjonen gjennom sitt arbeid ivaretar Paris-prinsippene fullt ut. Institusjonens selvstendige stilling innebærer stor grad av frihet til selv å bestemme hvordan de ulike arbeidsoppgavene skal prioriteres.

Den nasjonale institusjonens arbeidsmetoder må tilpasses oppgavene. Det er opp til institusjonen selv, basert på sitt mandat, å bestemme hvilke metoder den skal ta i bruk. Arbeidsgruppen har derfor ikke ansett det for nødvendig å lovfeste dette.

3.3.1 Overvåke og rapportere om menneskerettighetenes stilling i Norge, herunder å legge frem anbefalinger for å sikre at Norges menneskerettslige forpliktelser oppfylles (lovforslaget § 3 bokstav a)

Arbeidsgruppen anbefaler at det lovfestes at den nasjonale institusjonen skal overvåke menneskerettighetssituasjonen i Norge, jf. lovforslaget § 3 bokstav a. I samsvar med Paris-prinsippene bør institusjonen identifisere utfordringer og komme med forslag om hvordan menneskerettssituasjonen i Norge kan forbedres, jf. også kommentarene til § 3 bokstav b nedenfor.

Overvåkning skjer først og fremst gjennom høringsuttalelser. Etter Paris-prinsippene skal imidlertid en nasjonal institusjon også kunne forberede og offentligjøre rapporter om den nasjonale menneskerettighetssituasjonen. Institusjonen bør også kunne bidra til internasjonale overvåknings- og rapporteringsprosesser.

Det må være opp til institusjonen selv å avgjøre hvordan informasjon kan innhentes.

For at institusjonen skal få tilstrekkelig legitimitet, er det viktig at institusjonen kan komme i kontakt med utsatte og sårbare grupper. Institusjonen bør opprette kontakt med og legge til rette for samarbeid med aktuelle offentlige instanser så vel som private aktører.

3.3.2 Gi råd til Stortinget, regjeringen, Sametinget og andre offentlige organer og private aktører om gjennomføring av menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav b)

Arbeidsgruppen mener at det ikke bør være noen begrensning med hensyn til hvilke organer den nasjonale institusjon skal kunne gi faglige råd til. Rådgivning kan være rettet mot ulike offentlige organer, som for eksempel kommunene, politiet og påtalemyndigheten. Det kan også være behov for å gi råd til private aktører, for eksempel til frivillige organisasjoner.

Arbeidsgruppen har foreslått at det uttrykkelig tas inn i lovteksten at institusjonen også skal kunne gi råd til Sametinget. Dette for å understreke at Sametinget er et særskilt organ med en egen plassering i det norske styringssystemet.

Den nasjonale institusjonen bør kunne bidra med rådgivning på anmodning fra vedkommende organ, men også på eget initiativ. Dette gjelder særlig på områder som ikke fanges opp av eksisterende ombudsordninger.

Arbeidsgruppen mener videre at det av hensyn til institusjonens krav til uavhengighet ikke bør stilles noen formelle krav eller begrensninger angående rådgivningsfunksjonen. Menneskerettslige analyser av lovutkast anses imidlertid å være en av de viktigste oppgavene, og den nasjonale institusjonen bør derfor kunne komme med innspill på alle stadier i lovgivningsprosessen.

3.3.3 Informere om menneskerettighetene, herunder veilede enkeltpersoner om nasjonale og internasjonale klageordninger (lovforslaget § 3 bokstav c)

Institusjonen må kunne påpeke mangelfull kunnskap om menneskerettigheter i forvaltningen overfor ansvarlige myndigheter, og arbeide aktivt for å gi informasjon og øke kunnskapsnivået hos offentlig ansatte. Arbeidsgruppen foreslår å lovfeste at institusjonens informasjonsoppgaver også skal omfatte veiledning til enkeltpersoner om nasjonale og internasjonale klageordninger.

For å synliggjøre at institusjonen ikke skal behandle klager i enkeltsaker, foreslås det en egen bestemmelse om dette i § 3 andre ledd. Dette utelukker ikke at institusjonen kan motta informasjon fra enkeltpersoner i individuelle saker, men den skal ikke ha noen plikt til å følge opp henvendelser, da institusjonen må kunne stå fritt til å velge sine innsatsområder og metoder.

3.3.4 Fremme opplæring, utdanning og forskning på menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav d)

Arbeidsgruppen foreslår lovfestet at institusjonen skal bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene blant annet ved å «fremme opplæring, utdanning og forskning på menneskerettighetene», jf. lovforslaget § 3 bokstav d. I dette ligger at institusjonen også bør arrangere seminarer, kurs og holde foredrag om menneskerettslige spørsmål knyttet til norske forhold.

3.3.5 Legge til rette for samarbeid med relevante offentlige organer og andre aktører som arbeider med menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav e)

For å synliggjøre den nasjonale institusjonens rolle og ansvar for oversikt over menneskerettighetsarbeidet i Norge, mener arbeidsgruppen at det bør fremgå uttrykkelig av lovteksten at det skal være en særskilt oppgave for den nasjonale institusjonen å legge til rette for samarbeid med alle nasjonale menneskerettighetsaktører.

Selv om den nasjonale institusjonen på enkelte områder vil ha et overlappende mandat med andre menneskerettighetsaktører, har ikke arbeidsgruppen funnet det nødvendig eller hensiktsmessig å fastsette en avgrensning mellom den nasjonale institusjonens oppgave som konvensjonsovervåker og ombudenes rolle her. Arbeidsgruppen mener at behovet for en slik grensedragning kan løses ved at den nasjonale institusjonen utvikler et godt samarbeid med Sivilombudsmannen, Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Barneombudet.

Oppgaven med å tilrettelegge for samarbeid innebærer ikke at den nasjonale institusjonen skal legge noen føringer på de øvrige menneskerettighetsaktørenes arbeid.

Arbeidsgruppen påpeker behovet for at den nasjonale institusjonen utvikler et systematisk samarbeid med relevante aktører for å få legitimitet i det samiske samfunnet. Det er også naturlig at ny nasjonal institusjon bygger på det faglige miljøet som allerede er etablert innenfor urfolksspørsmål. For øvrig pekes det på at Paris-prinsippene ikke er til hinder for at den nasjonale institusjonen etablerer lokale kontorer eller regionale avdelinger for å skape nærhet til det sivile samfunn.

3.3.6 Delta i internasjonalt samarbeid for å fremme og beskytte menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav f)

Det foreslås presisert i loven at den nasjonale institusjonen skal ha som oppgave å delta i det internasjonale samarbeidet for å fremme og beskytte menneskerettighetene.

3.4 Organisasjonsmodell

3.4.1 Krav til mangfold og faglig kompetanse

Etter Paris-prinsippene er det et særskilt krav at sammensetningen og utnevningen av medlemmer til de nasjonale institusjonene skjer på en måte som avspeiler mangfoldet i samfunnet. Kravet til pluralisme skal først og fremst bidra til å sikre at institusjonene får oversikt over og har kapasitet til å engasjere seg i alle menneskerettighetsspørsmål som påvirker samfunnet de opererer i. Videre vil pluralisme i de nasjonale institusjonenes sammensetning fremme tilgjengelighet for alle borgere, og sikre at institusjonene får legitimitet innenfor ulike kulturer, livssyn og levesett. Dette anses som en viktig garanti for å sikre de nasjonale institusjonenes uavhengighet, troverdighet, effektivitet og tilgjengelighet.

Arbeidsgruppen mener at kravet til mangfold ivaretas ved at det foreslås lovfestet at det til den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter skal tilknyttes et rådgivende utvalg hvor ulike deler av det sivile samfunn skal være representert. Mangfoldkravet vil også bli ivaretatt ved lovutkastets forslag til en åpen prosess ved utnevnelse av institusjonens leder og forslaget om krav til tverrfaglig kompetanse blant institusjonens personale.

3.4.2 Særlig om urfolks- og minoritetsrettigheter

Arbeidsgruppen redegjør kort om ulike minoritetsgrupper. Det vises til at samene er anerkjent som urfolk i Norge, og dermed har en særskilt status bl.a. gjennom grunnlovfestede rettigheter. Arbeidsgruppen viser videre til uttalelser i innstillingen fra Stortingets presidentskap om ivaretakelse av urfolks- og minoritetsrettigheter som en naturlig del av ansvarsområdet til nasjonal institusjon for menneskerettigheter, noe som vil legge visse føringer på sammensetningen av institusjonens personale og utnevningen av rådgivende utvalg.

3.4.3 Institusjonens leder (lovforslaget § 4)

Arbeidsgruppen foreslår at institusjonens leder benevnes direktør. Med utgangspunkt i Paris-prinsippenes krav til lovfesting av krav til lederens kvalifikasjoner, foreslås det lovfestet at direktøren skal «tilfredsstille høye krav til faglige kvalifikasjoner og personlig egnethet, herunder inneha juridisk kompetanse eller annen kompetanse om menneskerettigheter».

Ved at lederen velges etter plenumsbeslutning i Norges folkevalgte forsamling, vil mangfoldet speiles i den representative sammensetningen som Stortinget ivaretar. I samsvar med dette foreslår arbeidsgruppen at direktøren oppnevnes av Stortinget i plenum etter innstilling fra Stortingets presidentskap.

For å ivareta hensynet til en transparent oppnevningsprosess foreslås det at det fremgår uttrykkelig av loven at stillingen skal kunngjøres eksternt, noe som betyr at også søkerlisten skal være offentlig tilgjengelig.

Arbeidsgruppen mener for øvrig at det må bli opp til presidentskapet å avgjøre hvordan kravet til mangfold ved valg av direktør kan tas hensyn til, og anser det ikke nødvendig å lovfeste dette.

Arbeidsgruppen foreslår at direktøren tilsettes på åremål med en funksjonstid på seks år uten adgang til gjenoppnevning, hvilket foreslås lovfestet. Videre foreslås det at direktøren bare kan sies opp fra sitt verv dersom han eller hun har utvist grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen som ikke er forenlig med den tillit stillingen innebærer. Bestemmelsen er ment å gi direktøren et sterkere stillingsvern enn det som følger av arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven.

Arbeidsgruppen foreslår at det fastsettes i instruksen § 2 at Stortingets presidentskap fastsetter direktørens lønn og øvrige arbeidsvilkår i samsvar med statens lederlønnssystem, samt at direktøren har det administrative, økonomiske og personalmessige ansvaret for institusjonens virksomhet.

3.4.4 Personalet (lovforslaget § 5)

Det foreslås lovfestet at personalet ved den nasjonale institusjonen tilsettes av direktøren, som har det faglige ansvaret for institusjonen.

Ved ansettelser skal direktøren i henhold til lovforslaget ta hensyn til at institusjonen skal ha bred faglig kompetanse, herunder kompetanse om urfolks- og minoritetsrettigheter.

Personalets lønn, pensjon og arbeidsvilkår foreslås fastsatt av direktøren på bakgrunn av bestemmelsene som gjelder for arbeidstakere i staten. Nærmere regler om fremgangsmåten ved tilsetting foreslås fastsatt i et personalreglement godkjent av Stortingets presidentskap.

3.4.5 Rådgivende utvalg (lovforslaget § 6)

Det foreslås lovfestet at Stortingets presidentskap skal oppnevne 10–15 medlemmer til et rådgivende utvalg etter forslag fra direktøren, samt at utvalget skal bidra med informasjon, råd og innspill til den nasjonale institusjonen.

Det rådgivende utvalget skal avspeile mangfold og synspunkter som gjør seg gjeldende blant menneskerettighetsaktørene. Dette er særlig viktig når ledelsesansvaret, slik som foreslått i lovutkastet, er tillagt en direktør og ikke et styre.

Det fremgår av forslag til instruks § 6 første ledd at utvalget bør bestå av medlemmer fra frivillige organisasjoner, det akademiske miljø eller andre særlig kvalifiserte profesjonsgrupper, Sivilombudsmannen, Barneombudet, LDO og andre særlig berørte offentlige institusjoner. For å styrke den nasjonale institusjonens legitimitet blant samene spesielt, bør minst ett av medlemmene ha særskilt kjennskap til samiske spørsmål.

Det bør legges til rette for at det sivile samfunn kan få komme med forslag til medlemmer. I forbindelse med utpeking av medlem(mer) med særskilt kjennskap til samiske spørsmål, bør direktøren rådføre seg med Sametinget.

Arbeidsgruppen antar at det vil være mest praktisk at det oppnevnes et nytt rådgivende utvalg etter hvert stortingsvalg. Det må imidlertid tas høyde for at det kan være behov for færre eller hyppigere utskiftninger av medlemmene, og det anses derfor ikke hensiktsmessig å lovfeste noe om dette. Den nærmere organiseringen av arbeidet i det rådgivende utvalget, og et eventuelt behov for å knytte til seg mindre grupper av aktuelle aktører på prioriterte områder, bør overlates til den nasjonale institusjonens direktør.

3.5 Rett til å få opplysninger og bistand (lovforslaget § 7)

Arbeidsgruppen har foreslått lovfestet at offentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, skal legge til rette for at nasjonal institusjon skal kunne utføre sine lovpålagte oppgaver. Arbeidsgruppen mener dette vil bidra til å sikre institusjonen tilstrekkelig informasjon.

På bakgrunn av at flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at dette ikke vil være tilfredsstillende, drøfter arbeidsgruppen om den nasjonale institusjonen bør ha fri adgang til lukkede institusjoner for å skaffe seg oversikt og kunnskap om hvordan menneskerettighetene blir ivaretatt på disse stedene. Arbeidsgruppen mener at det vil være uheldig dersom den nasjonale institusjonen skal drive tilsvarende virksomhet som de øvrige ombudene, og da spesielt den nyetablerte forebyggingsenheten hos Sivilombudsmannen, som har et konkret besøksmandat. Arbeidsgruppen viser videre til at den nasjonale institusjonen ikke skal behandle klager, og dermed ikke vil ha behov for de samme fullmakter som de institusjonene som bedriver tilsyn på individnivå.

3.6 Årlig melding (lovforslaget § 8)

Arbeidsgruppen foreslår at det lovfestes en plikt for institusjonen til å gi en årlig melding til Stortinget om institusjonens aktiviteter og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen i Norge.

3.7 Institusjonens forhold til lovgivningen i forvaltningen (lovforslaget §§ 9 og 10)

I enkelte lover i forvaltningen er det inntatt bestemmelser hvor det er gjort unntak for «organer for Stortinget» eller lignende. Unntakene er først og fremst begrunnet i konstitusjonelle hensyn, ettersom organene for Stortinget skal være uavhengig av forvaltningen og bare ansvarlig overfor Stortinget. Arbeidsgruppen mener at det på tilsvarende måte som for de øvrige organene for Stortinget, bør inntas egne unntaksbestemmelser i loven for den nasjonale institusjonen, og at institusjonen for øvrig følger reglene som er fastsatt i de aktuelle lovene så langt bestemmelsene passer.

Dette innebærer at det bør inntas en bestemmelse i loven som regulerer offentlighetens innsynsrett i institusjonens dokumenter, jf. lovforslaget § 9. Nærmere regler om adgangen til å unnta dokumenter fra offentlighet foreslås inntatt i instruksen.

Ettersom de generelle bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 flg. i utgangspunktet ikke vil gjelde for institusjonens virksomhet, foreslår arbeidsgruppen at det inntas en egen bestemmelse om taushetsplikt i loven, jf. lovforslaget § 10.

Når det gjelder tjenestemannssaker, har arbeidsgruppen foreslått at tjenestemannslovens §§ 2 til 5 skal gjelde så langt de passer for den nasjonale institusjonens personale. Bestemmelsene i lov om nasjonal institusjon for menneskerettigheter og tjenestemannsloven suppleres ellers av arbeidsmiljøloven.

Også forvaltningslovens regler for avgjørelser om tilsetting, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av tjenestemenn bør etter arbeidsgruppens syn gjelde for institusjonens personale.

3.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

3.8.1 Etablering av en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter og samlokalisering med Sivilombudsmannen

Ifølge innstillingen fra Stortingets presidentskap skal den nye nasjonale institusjonen samlokaliseres med, og ha en administrativ tilknytning til, Sivilombudsmannen. Formålet er å «utnytte synergieffekten som en samlokalisering og administrativ tilknytning vil innebære».

Arbeidsgruppen viser til at Paris-prinsippene må forstås slik at institusjonen ikke skal underlegges økonomisk styring som kan påvirke dens uavhengighet. For å sikre uavhengigheten mener arbeidsgruppen at det er en forutsetning at institusjonen er en egen juridisk enhet med eget organisasjonsnummer.

Arbeidsgruppen kan derimot ikke se at Paris-prinsippene er til hinder for at den nasjonale institusjonen får levert enkelte administrative tjenester fra Sivilombudsmannens kontor, for eksempel lønnsadministrasjon og resepsjonsbetjening.

Presidentskapet har forutsatt at den nasjonale institusjonen må tilføres nødvendige ressurser og kapasitet for å kunne gjennomføre sine lovpålagte oppgaver tilfredsstillende, og at den gis et eget kapittel i statsbudsjettet.

I statsbudsjettet for 2015 (Prop 1 S (2014–2015) er det under kap. 45 post 1 avsatt 9,3 mill. kroner til Nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

Arbeidsgruppen påpeker at det er vanskelig å ha noen klar formening om de økonomiske konsekvensene ved reetableringen av den nasjonale institusjonen på lengre sikt.

Det overlates til direktøren av den nye institusjonen i samarbeid med Sivilombudsmannen å vurdere hvordan samlokaliseringen best kan gjennomføres i praksis.

Den nasjonale institusjonen bør ikke kunne drive med oppdragsforskning eller yte konsulentbistand. Slikt inntektsbringende arbeid fra et organ som er organisatorisk underlagt Stortinget, står i et motsetningsforhold til hva som ellers er Stortingets rolle.

3.8.2 Avviklingen av dagens nasjonale institusjon for menneskerettigheter ved Senteret for menneskerettigheter

Arbeidsgruppen viser til at Stortingets administrasjon og ledelsen ved Universitetet i Oslo har inngått en avtale om overføring av Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og dets ansatte til Stortinget. I den forbindelse er det forutsatt at ny institusjon i praksis vil kunne etableres fra 1. juli 2015.

4. Presidentskapets merknader

4.1 Generelt

Presidentskapet viser til Stortingets vedtak om opprettelse av en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter og til presidentskapets innstilling, Innst. 240 S (2013–2014), som trakk opp rammer for institusjonen, basert på Paris-prinsippene. I arbeidsgruppens rapport i Dokument 16 (2014–2015) er det redegjort for Paris-prinsippene, herunder de krav som stilles til en nasjonal institusjon for at den skal kunne oppfylle de krav som er satt for å oppnå A-status i det internasjonale nettverket av nasjonale institusjoners koordinerende råd (ICC). Presidentskapet konstaterer at arbeidsgruppen har fulgt opp retningslinjene som presidentskapet trakk opp for den nasjonale institusjonen i innstillingen, og legger til grunn at Paris-prinsippene er ivaretatt i forslag til lov og instruks i rapporten.

Presidentskapet slutter seg i hovedsak til arbeidsgruppens vurderinger og forslag i rapporten, men går inn for en annen organisasjonsstruktur ved at den nasjonale institusjonen foreslås ledet av et styre i tillegg til en direktør med daglig ansvar, jf. punkt 4.3 om organisasjonsmodell og lovforslaget §§ 4 til 7.

Presidentskapet avholdt 6. januar 2015 en åpen høring i Stortinget om arbeidsgruppens forslag til lov og instruks for nasjonal institusjon for menneskerettigheter. Følgende høringsinstanser deltok:

• Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg

• Amnesty International i Norge

• Barneombudet

• Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen

• Familiestiftelsen

• Den norske helsingforskomité

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Menneskerettighetsutvalget Norsk Psykologforening

• Nasjonal institusjon ved Norsk senter for menneskerettigheter

• Norsk organisasjon for asylsøkere – NOAS

• Sivilombudsmannen

I tillegg har presidentskapet hatt møter med Sametinget og Gáldu om forslagene i rapporten.

Presidentskapet har merket seg at høringsinstansene ikke synes å være uenige i at rapportens forslag til lov og instruks oppfyller Paris-prinsippenes krav.

Presidentskapet legger vekt på å være lydhør overfor sivilsamfunnet og andre menneskerettighetsaktører i forbindelse med etableringen av ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter. På denne bakgrunn ser presidentskapet behov for å foreta enkelte presiseringer i innstillingen.

4.2 Mandat og arbeidsoppgaver

Presidentskapet ga i Innst. 240 S (2013–2014) uttrykk for at Paris-prinsippene må gjenspeiles i mandatet. Presidentskapet mener at dette er vel ivaretatt i lovforslaget § 1 ved at den nasjonale institusjonen gis et bredt mandat til å fremme og styrke menneskerettighetene i samsvar med Grunnloven, menneskerettighetsloven, internasjonale traktater og øvrig lovgivning.

Presidentskapet viser til at Sametinget og Gáldu har foreslått at det med fordel kan fremgå spesifikt av mandatet at urfolksrettigheter inngår i de menneskerettighetene som den nasjonale institusjonen skal fremme og beskytte. Presidentskapet viser til arbeidsgruppens begrunnelse i Dokument 16 (2014–2015) for en generell formulering av mandatet, og at institusjonen skal ha et nasjonalt perspektiv på arbeidet, hvilket tilsier at oppgaver og formål bør defineres på et overordnet nivå i lovteksten, uten fremheving av noen særskilte rettigheter. Presidentskapet vil samtidig understreke at det er selvsagt at styrking av urfolksrettigheter både inngår i og vil være en viktig del av institusjonens brede mandat.

Presidentskapet vil fremheve den nasjonale institusjonens frie og uavhengige stilling. Dette var en viktig premiss i presidentskapets begrunnelse for reetableringen av institusjonen som et organ under Stortinget. I lovforslaget § 2, som hjemler instruksen for institusjonen, gis det eksplisitt uttrykk for at den nasjonale institusjonen utfører sine oppgaver selvstendig og uavhengig, og selv bestemmer hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres.

Presidentskapet viser til at Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg i sin høringsuttalelse uttaler at det bør lovfestes at den nasjonale institusjonen «ikke kan instrueres i sitt arbeid for så vidt angår den faglige aktiviteten.» Presidentskapet forutsetter at slik instruksjon ikke kan finne sted, og mener at dette må tolkes inn under ordlyden i § 2. Det fremgår for øvrig tydelig av rapporten at det legges til grunn at institusjonens ledelse hverken kan eller bør overstyres faglig sett.

Amnesty International i Norge er i sin høringsuttalelse opptatt av bedrifters samfunnsansvar og anbefaler at det nedfelles i lovteksten at nasjonal institusjon skal vurdere om menneskerettighetene ivaretas ved norske aktiviteter også utenfor Norges grenser. Presidentskapet viser til at institusjonens mandat, slik det er formulert, ikke er til hinder for at institusjonen kan gjøre slike vurderinger som Amnesty refererer til, men den må selv vurdere om dette er arbeidsoppgaver som den vil prioritere. Dette vil uansett bare være et supplement til norske myndigheters arbeid med å tilrettelegge for informasjon og veiledning til norske bedrifter, spesielt de som opererer i krevende markeder, om internasjonale retningslinjer og den lokale menneskerettighetssituasjonen.

Presidentskapet viser til at institusjonens arbeidsoppgaver er definert i lovforslaget § 3 første ledd bokstav a-f. Presidentskapet legger til grunn at de foreslåtte arbeidsoppgavene er i overensstemmelse med de oppgavene som Paris-prinsippene gir anvisning på. Som nevnt i rapporten, kan ikke § 3 anses som en uttømmende katalog over oppgaver. Institusjonens selvstendige stilling tilsier at den må stå fritt til selv å avgjøre hvilke arbeidsoppgaver som skal prioriteres. Presidentskapet vil likevel peke på at institusjonen bør ha særlig oppmerksomhet på områder som ikke er ivaretatt av de øvrige offentlige menneskerettighetsaktørene.

Presidentskapet er enig med arbeidsgruppen i at det skal fremgå uttrykkelig av lovteksten at den nasjonale institusjonen også skal kunne gi råd til Sametinget, jf. lovforslaget § 3 første ledd bokstav b. Presidentskapet understreker at ivaretakelse av urfolksrettigheter er en viktig del av institusjonens mandat, og Sametinget, samenes folkevalgte organ, bør derfor nevnes i denne bestemmelsen.

Samarbeid med relevante offentlige organer og andre menneskerettsaktører vil ikke bare være en lovfestet arbeidsoppgave, jf. lovforslaget § 3 første ledd bokstav e,men også en viktig arbeidsmetode i institusjonens virksomhet. Presidentskapet legger til grunn at dette vil kunne bidra til bedre og mer effektiv samordning av innsats og oppgaver i menneskerettighetsarbeidet. Presidentskapet forventer også at den nasjonale institusjonen bidrar til et konstruktivt samarbeid med ombudene i forbindelse med regionale og internasjonale kontrollmekanismers overvåking av Norges menneskerettighetsforpliktelser.

Presidentskapet vil understreke at det først og fremst vil være opp til den nasjonale institusjonen og dens ledelse å utvikle virksomheten i tråd med mandatet og de lovpålagte oppgavene, samtidig som institusjonens legitimitet og relevans i samfunnet ivaretas.

En av de oppgavene rapporten forutsetter at ledelsen tar tak i, er utvikling av konstruktive samarbeidsformer med det etablerte faglige miljøet innen urfolksspørsmål. Presidentskapet mener det ikke vil være formålstjenlig å ha lovpålagte føringer for dette samarbeidet, men at det vil være klokt å overlate organiseringen av dette samarbeidet til institusjonen selv, og viser til at virkemidler som f.eks. etablering av lokale kontorer kan være aktuelt å vurdere i denne sammenheng.

Presidentskapet viser til at Sametinget i et notat til presidentskapet av 28. januar 2015 gir sin tilslutning til dette, fordi Sametinget mener at det kan gi grunnlag for at funksjonene til Gáldu – Kompetansesenter for urfolksrettigheter kan innlemmes i den nasjonale institusjonen etter en egen prosess. Presidentskapet viser videre til at Gáldu har gitt uttrykk for at de ser positivt på arbeidsgruppens vurderinger, og også på mulighetene til å inngå et mer formalisert samarbeid mellom den nasjonale institusjonen og Gáldu, da disse har overlappende oppgaver. Gáldu foreslår på denne bakgrunn at den nasjonale institusjonens samarbeid med «organer med særskilt kompetanse i urfolks og minoritetsrettigheter» bør fremgå eksplisitt av § 3 første ledd bokstav e. Presidentskapet viser til sine merknader ovenfor, der det fremgår at presidentskapet ikke ser en slik presisering som formålstjenlig.

Presidentskapet viser i denne forbindelse til at Gáldu er underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, hvilket innebærer at departementet må involveres når spørsmålet om et nærmere formalisert samarbeid mellom den nasjonale institusjonen og Gálduskal vurderes. Presidentskapet har på denne bakgrunn bedt om departementets syn på den fremtidige organisatoriske plasseringen av Gáldu. Kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner svarer bl.a. følgende i brev av 10. februar 2015 (vedlagt innstillingen):

«Jeg mener derfor at Stortingets presidentskap ved behandling av saken bør vurdere å gi en klar bestilling til ny leder for nasjonal institusjon om å se på tilknytning til eller samarbeid med Gáldu. Etter min vurdering bør bestillingen utformes slik at konklusjonen kan bli at Gáldu i sin helhet blir en del av nasjonal institusjon for menneskerettigheter.»

Presidentskapetforventer at den nasjonale institusjonen vil legge til rette for en god prosess om spørsmålet.

Presidentskapet viser til at bl.a. Amnesty International Norge har påpekt at den nasjonale institusjonens proaktive rolle bør lovfestes. Presidentskapet er enig i at en velfungerende nasjonal institusjon må delta aktivt i den offentlige debatten og stå frem som en tydelig aktør på menneskerettighetsfeltet. I dagens mediebilde er det ingen enkel oppgave å være en synlig menneskerettighetsaktør. Det er derfor nødvendig at institusjonen vektlegger og gjennomfører et godt og offensivt kommunikasjonsarbeid. Presidentskapet mener at dette er en viktig forutsetning for institusjonens oppgave med å informere om menneskerettighetene, og at dette dekkes opp av lovforslaget § 3 første ledd bokstav c.

I Innst. 240 S (2013–2014) argumenterte presidentskapet for at den nasjonale institusjonen ikke skal behandle enkeltklager om brudd på menneskerettighetene, blant annet fordi dette ville føre til overlapping med øvrige klageordninger i tillegg til å være svært ressurskrevende. Presidentskapet viser til at dette prinsippet er slått fast i forslaget til § 3 annet ledd. Samtidig vil presidentskapet fremheve institusjonens plikt til å veilede, hvilket er foreslått lovfestet i § 3 første ledd bokstav c. Det omfatter også å veilede enkeltpersoner om foreliggende klageordninger, Presidentskapet er videre enig med arbeidsgruppen i at institusjonen ikke skal ha plikt til å følge opp henvendelser fra enkeltpersoner.

Presidentskapet viser til at selv om hovedfokuset for institusjonen skal være norske forhold, vil det være en viktig oppgave å delta i det internasjonale samarbeidet for å fremme og beskytte menneskerettighetene, jf. lovforslaget § 3 første ledd bokstav f, herunder å informere internasjonale overvåkingsmekanismer om menneskerettighetssituasjonen her til lands. Presidentskapet er videre enig i at institusjonen også ellers bør kunne ha selvstendig kontakt med internasjonale organisasjoner. Presidentskapet viser i denne forbindelse til beskrivelsen i rapporten om relevante organisasjoner og fora for kunnskaps- og erfaringsutveksling. Presidentskapet vil understreke at institusjonen også må legge stor vekt på å orientere seg mot de europeiske menneskerettighetsinstitusjonene og den rettsutvikling som foregår her. Presidentskapet vil særlig peke på Europarådet med Den europeiske menneskerettighetsdomstolen og EU med EU-domstolen som sentrale institusjoner for å ivareta utviklingen av demokrati og respekt for menneskerettighetene.

Presidentskapet peker på at oppnådd A-status i det internasjonale nettverket av nasjonale institusjoner vil være en viktig forutsetning for den nasjonaleinstitusjonens rolle på den internasjonale arena.

4.3 Organisasjonsmodell

4.3.1 Innledning

Presidentskapet viser til at Stortinget ved behandlingen av Innst. 240 S (2013–2014) la til grunn som elementer i organisasjonsmodellen for den nye nasjonale institusjonen for menneskerettigheter at den skal ha en leder valgt av Stortinget, og at det bør oppnevnes et rådgivende utvalg. Som det er redegjort for i rapporten i Dokument 16 (2014–2015), forutsetter Paris-prinsippene at sammensetningen og utnevningen av medlemmer til den nasjonale institusjonen skjer på en måte som avspeiler mangfoldet i samfunnet. Krav om involvering av alle relevante miljøer er blitt forsterket gjennom praksis knyttet til akkrediteringen av de nasjonale institusjonene. Presidentskapet viser også til at Paris-prinsippene tilsier at institusjonens uavhengighet overfor andre myndigheter kommer til uttrykk gjennom organiseringen av den nasjonale institusjonens virksomhet.

4.3.2 Styret

Presidentskapet har etter nærmere vurdering kommet til at den nasjonale institusjonens ledelse bør bestå av et styre og en direktør, og foreslår å gjøre endringer i forslag til lov og instruks i Dokument 16 (2014–2015) i tråd med dette. Styret skal ha det overordnete ansvaret for institusjonens virksomhet, mens det daglige ansvaret skal ligge hos direktøren.

Presidentskapet legger til grunn at et styre med bred kompetanse i menneskerettighetsspørsmål og virksomhetsstyring må antas i større grad å kunne sikre at vi får en godt drevet institusjon, faglig og ressursmessig, enn om alle fullmakter tillegges én leder. Presidentskapet viser til at det ved oppnevning av styret må tas hensyn til anbefalingene fra ICC om at medlemmene til den nasjonale institusjonens styrende organer bør utnevnes på grunnlag av en åpen og konsultativ prosess. Presidentskapet antar også at et styre, valgt på dette grunnlag, vil kunne bidra til å styrke organisasjonens forankring i det sivile samfunnet, og til å styrke tilliten til institusjonens selvstendige og uavhengige rolle.

Presidentskapet viser i denne forbindelse til at det i Utenriksdepartementets høringsnotat ble foreslått at den nasjonale institusjonen skulle organiseres som et forvaltningsorgan ledet av en direktør og et styre på sju medlemmer med varamedlemmer, hvor oppnevningsmyndigheten var delt mellom Stortinget, Kongen i Statsråd, Sametinget og institusjonens rådgivende utvalg. Presidentskapet mener at en slik delt oppnevningsmyndighet ikke er egnet for et organ under Stortinget.

På bakgrunn av at den den nasjonale institusjonen skal være direkte underlagt Stortinget, foreslår presidentskapet at det lovfestes i § 5 at oppnevningsmyndigheten for styret skal tilligge Stortinget, samt at Stortinget skal oppnevne leder og nestleder. Innstilling om oppnevning av styret fremmes av presidentskapet overfor Stortinget. Det legges til grunn at presidentskapet skal gå aktivt ut før oppnevningen, slik at et bredt utvalg institusjoner og organisasjoner vil ha oppfordring til å foreslå kandidater til styret, og at listen over foreslåtte kandidater skal offentliggjøres. Presidentskapet viser til at siktemålet er en åpen og konsultativ oppnevningsprosess i tråd med norske tradisjoner og i samsvar med ICCs prinsipper for oppnevnelse av medlemmer til nasjonale institusjoners styrende organer. Det vises i denne forbindelse til forslag til instruks § 2 første ledd.

Presidentskapet legger stor vekt på at det skal oppnevnes et velkvalifisert styre, og foreslår å lovfeste krav til styrets kompetanse, jf. lovforslaget § 5 annet ledd. Presidentskapet mener at styret samlet må ha god oversikt over menneskerettsfeltet og også juridisk kompetanse om menneskerettigheter. Dette vil være en forutsetning for å kunne ha det øverste ansvaret for den faglige virksomheten ved institusjonen. I tillegg må styret inneha kunnskap om virksomhetsstyring for å kunne sikre en god og effektiv drift. Ett av styremedlemmene bør ha særskilt kjennskap til samiske spørsmål, jf. omtalen av urfolksrettigheter i punkt 2.4.2 i arbeidsgruppens rapport. I forbindelse med oppnevnelsen av dette medlemmet vil det være naturlig at presidentskapet rådfører seg med Sametinget.

Presidentskapet foreslår at institusjonens styre skal bestå av fem medlemmer inkludert leder og nestleder, uten varamedlemmer. Styremedlemmene foreslås valgt for en periode på fire år, med mulighet for gjenoppnevning for én periode.

Det foreslås presisert i loven at hvert kjønn skal være representert med minst to styremedlemmer, jf. lov 21. juni 2013 nr. 59 om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven) § 13 første ledd bokstav b.

Presidentskapet viser til at institusjonens uavhengighet og selvstendige stilling, som er fastslått i § 2 i lovforslaget, også uttrykkes ved at det foreslås lovfestet at styrets primære oppgave skal være å ivareta det overordnete ansvaret for den nasjonale institusjonens faglige virksomhet, økonomi og drift. Styret skal herunder påse at institusjonen holder høy faglig kvalitet og drives i samsvar med lov og instruks. Det vil være en styreoppgave å legge opp en overordnet strategi for virksomheten ved institusjonen, og styret skal ha ansvar for å prioritere institusjonens arbeidsoppgaver. Styret skal også godkjenne direktørens forslag til virksomhetsplan, avgi årsrapport og årlig melding til Stortinget og legge frem forslag til budsjett for presidentskapet. Videre foreslår presidentskapet at det rådgivende utvalget skal oppnevnes av styret.

Presidentskapet vil i instruksen fastsette nærmere bestemmelser om styret, herunder om organisering, oppgaver og møter, jf. Innst. 217 S (2014–2015).

4.3.3 Direktøren

Presidentskapet vil bemerke at den nasjonale institusjonens direktør vil få et mindre omfattende ansvar på grunnlag av den foreslåtte organisasjonsmodellen med et styre i ledelsen av institusjonen, enn det som var lagt til grunn i arbeidsgruppens rapport i Dokument 16 (2014–2015). Presidentskapet har vurdert om det bør være en oppgave for styret å ansette institusjonens direktør, men har kommet til at den administrative lederen for et organ under Stortinget bør oppnevnes av Stortinget. Presidentskapet peker på at dette også vil understreke direktørstillingens viktige posisjon. Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn en videreføring i lovforslaget § 7 første ledd av arbeidsgruppens forslag om at den nasjonale institusjonens direktør skal oppnevnes av Stortinget etter ekstern kunngjøring og innstilling fra presidentskapet.

Presidentskapet vil gå bredt ut ved kunngjøring av stillingen. Søkerlisten vil i utgangspunktet være offentlig tilgjengelig, jf. prinsippet i offentlighetsloven § 25.

Presidentskapet foreslår at det lovfestes at direktøren skal lede den daglige virksomheten ved institusjonen, og at det fastsettes i instruksen at direktøren har ansvaret for den daglige administrative, personalmessige og faglige ledelse av institusjonens virksomhet. Den overordnede strategien for virksomheten ved institusjonen fastsettes som nevnt av styret, og det vil være direktørens ansvar å organisere virksomheten i samsvar med dette. I forslag til instruks § 3 foreslås det fastsatt nærmere regler om direktørens oppgaver, jf. Innst. 217 S (2014–2015).

I lovforslaget § 7 tredje ledd foreslås det lovfestet spesifikke krav til direktørens faglige kvalifikasjoner, og det stilles også krav til personlig egnethet. Presidentskapet viser til arbeidsgruppens rapport som redegjør nærmere for dette. Selv om det overordnede faglige ansvaret for organisasjonen i henhold til presidentskapets lovforslag skal ligge hos styret, mener presidentskapet at det ikke er grunn til å stille andre krav til direktørens kompetanse enn forutsatt av arbeidsgruppen. Presidentskapetmener det er vesentlig at direktøren gjennom faglige kvalifikasjoner, herunder bred menneskerettskompetanse, kan bidra til institusjonens kvalitet og autoritet. Direktøren må også ha de egenskaper som kreves for å kunne skape den nødvendige tillit til institusjonen i alle leirer. Høy integritet, faglig tyngde, gode lederegenskaper og evne til samarbeid og kommunikasjon vil være forutsetninger for å bekle direktørstillingen.

Presidentskapet viser til drøftelsen i arbeidsgruppens rapport om åremål mv. I likhet med rapporten mener presidentskapet at en åremålsperiode på 6 år uten adgang til gjenoppnevning, jf. lovforslaget § 7 annet ledd, vil ivareta både hensynet til institusjonens uavhengighet og behovet for kontinuitet i institusjonen på en god måte. Det er også nødvendig at en eventuell oppsigelse av direktøren baserer seg på lovfestede vilkår, slik som foreslått i § 7 femte ledd, jf. begrunnelsen for dette i rapporten punkt 2.4.3. Presidentskapet er av den oppfatning at myndigheten til å kunne si opp direktøren etter de retningslinjene som bestemmelsen gis anvisning på, må ligge hos oppnevningsmyndigheten, Stortinget, men at presidentskapet gis fullmakt til å håndtere dette, slik som foreslått i § 7 femte ledd. Presidentskapet gis også myndighet til å konstituere en midlertidig direktør dersom direktøren dør, blir ute av stand til å utføre sine arbeidsoppgaver eller sier fra seg stillingen før åremålsfristens utløp, jf. lovforslaget § 7 fjerde ledd.

4.3.4 Personalet

Presidentskapet foreslår å presisere i lovforslaget § 8 første ledd at direktøren har det daglige arbeidsgiveransvaret for personalet ved den nasjonale institusjonen. Presidentskapet viser til prinsippet i tjenestemannsloven § 5 om at tilsetting av personale skal foretas av et kollegialt organ i virksomheten. Dette tilsier at styret bør tilsette personalet etter innstilling fra direktøren. Presidentskapet mener imidlertid at dersom det fremtidige antall ansatte i institusjonen skulle gjør det mer hensiktsmessig å legge tilsettingsmyndigheten til et tilsettingsråd, bør styrets tilsettingsmyndighet kunne delegeres. Presidentskapet viser til forslaget om at den nærmere fremgangsmåten ved tilsetting og adgang til delegering av styrets myndighet skal fastsettes i et personalreglement som godkjennes av Stortingets presidentskap.

På bakgrunn av at det overordnede ansvaret for institusjonen ligger hos styret, mener presidentskapet at det bør være styrets oppgave å opprette og nedlegge stillinger ved institusjonen innenfor de ordinære budsjettrammer, jf. forslag til instruks § 4 første ledd.

Presidentskapet vil understreke at det vil være en svært viktig oppgave å sette sammen et personale som har de kvalifikasjonene og egenskapene som er nødvendige for å bidra til at institusjonen oppfyller sitt mandat og oppnår den tyngde og legitimitet som Stortinget, så vel som det sivile samfunn, forutsetter. Presidentskapetviser til at det følger av lovforslaget § 8 annet ledd at det ved ansettelse av personalet skal tas hensyn til at institusjonen skal ha bred faglig kompetanse, herunder kompetanse om urfolks- og minoritetsrettigheter.

4.3.5 Rådgivende utvalg

Presidentskapet understreker at mangfoldperspektivet også må gjenspeiles i det rådgivende utvalget og legges til grunn for sammensetningen av dette. Det rådgivende utvalget skal ha en reell rådgivingsfunksjon hva gjelder den nasjonale institusjonens virksomhet. Tilrettelegging for et godt samarbeid på menneskerettsfeltet vil være en viktig oppgave. Det er avgjørende at utvalget organiseres slik at det kan arbeide og fungere på en hensiktsmessig måte. I likhet med arbeidsgruppen, mener også presidentskapet at utvalget ikke bør være for stort, og at 10–15 medlemmer, slik det foreslås lovfestet i § 9, kan være passende.

Presidentskapet viser til at det i forslaget til instruks § 6 fremgår hvilke hovedgrupper som skal være representert i utvalget. For nærmere omtale vises det til Innst. 217 S (2014–2015)

I arbeidsgruppens rapport, jf. Dokument 16 (2014–2015), var det foreslått at presidentskapet skulle oppnevne det rådgivende utvalget etter forslag fra direktøren. På bakgrunn av forslaget om endret organisasjonsstruktur, foreslår presidentskapet at styret gis fullmakt til å oppnevne det rådgivende utvalget. Styret vil ha inngående kjennskap til menneskerettsfeltet og bør derfor være meget kompetent til å foreta oppnevnelsen av utvalget. Det foreslås at direktøren fremlegger forslag til medlemmer for styret. Presidentskapet forutsetter at direktøren informerer styret om de forslag som har kommet inn fra eksternt hold, men som ikke er foreslått fulgt opp.

Presidentskapet viser til at under den åpne høringen i Stortinget tok noen av høringsinstansene til orde for at flere aktører bør ha mulighet for å fremsette forslag om medlemmer til det rådgivende utvalget, og at dette må presiseres i loven. Presidentskapet viser til at arbeidsgruppens rapport understreket at det bør legges til rette for at det sivile samfunn kan få komme med forslag til medlemmer, f.eks. ved at det på institusjonens hjemmeside oppfordres til å komme med forslag til kandidater innen en fastsatt frist. Presidentskapet forutsetter at det legges til rette for en slik adgang til innspill hva gjelder medlemmer til utvalget, også når styret oppnevner, og anser det ikke nødvendig å lovfeste dette spesielt. Det forutsettes at institusjonen selv legger til rette for en hensiktsmessig oppnevningsprosess i tråd med presidentskapets intensjoner.

Presidentskapet vil peke på at mangfoldet også kan søkes ivaretatt gjennom at institusjonen legger opp til samarbeid og kontakt med ulike samfunnsgrupper og organisasjoner gjennom f.eks. mer uformelle fora og nettverk enn det rådgivende utvalget. For øvrig vises det til rapporten hvor det pekes på at institusjonen f.eks. kan ha behov for å knytte til seg mindre, rådgivende grupper på særlig prioriterte områder.

4.3.6 Urfolks- og minoritetsrettigheter

I rapporten, jf. Dokument 16 (2014–2015), er det redegjort for det samiske folkets særlige rettslige status som urfolk. Det er presidentskapets hensikt at den nye nasjonale institusjonen skal ha mulighet for å ivareta oppfølgingen av samiske rettigheter i større grad enn hva som har vært tilfelle med dagens nasjonale institusjon. Ivaretakelse av samiske rettigheter er, som tidligere nevnt i innstillingen, en viktig del av institusjonens virksomhet. Rent organisatorisk legges det til rette for dette ved at det foreslås lovfestet at ett medlem av styret skal ha særskilt kjennskap til samiske spørsmål (lovforslaget § 5), dessuten stilles detkrav om kompetanse om urfolksrettigheter hos institusjonens personale (lovforslaget § 8), og ved at minst ett medlem av det rådgivende utvalget skal ha særskilt kjennskap til samiske spørsmål (instruksen § 9). Ovenfor i punkt 4.2 har presidentskapet pekt på viktigheten av å utvikle et konstruktivt samarbeid med det etablerte faglige miljøet innenfor urfolksspørsmål.

Presidentskapet mener at forslagene til lov og instruks, som fremlegges i de respektive innstillingene, legger til rette for at den nasjonale institusjonen kan ivareta urfolksrettighetene på en god måte i tråd med Paris-prinsippene.

Minoritetsrettigheter er et annet sentralt felt som skal ivaretas av den nasjonale institusjonen. Også her stilles det krav om særskilt kompetanse hos institusjonens ansatte, jf. lovforslaget § 8 annet ledd. Presidentskapet har ikke funnet det påkrevet å fastsette i instruksen at minst én representant i det rådgivende utvalget skal ha særskilt kjennskap til minoritetsspørsmål, herunder situasjonen for de nasjonale minoritetene, religiøse, språklige, seksuelle og andre minoriteter, slik Den norske Helsingforskomité ber om. Men presidentskapet vil likevel understreke at det kan være ønskelig med slik representasjon.

4.4 Rett til å få opplysninger og bistand

Presidentskapet viser til at Paris-prinsippenes punkt C.1.b har blitt forstått slik at det ikke er et krav om at den nasjonale institusjonen skal ha uinnskrenket tilgang til opplysninger og dokumenter, men at den skal ha tilgang til opplysninger som er nødvendige for å vurdere saker som omfattes av institusjonens myndighet. Rapporten i Dokument 16 (2014–2015) peker på at Utenriksdepartementets høringsnotat vurderte det slik at institusjonens behov for og tilgang til dokumenter og opplysninger ville være tilstrekkelig dekket gjennom annen lovgivning, i første rekke offentleglova. Men det ble foreslått presisert i lovteksten at offentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, skal yte den bistand som er nødvendig for at den nasjonale institusjonen skal kunne utføre sine oppgaver. Presidentskapet mener at en slik bestemmelse i loven vil synliggjøre myndighetenes plikt til å legge til rette for at institusjonen skal kunne utføre sine arbeidsoppgaver. Presidentskapet fremmer forslag i tråd med dette i § 10.

Presidentskapet har merket seg at flere høringsinstanser argumenterer for en ytterligere forsterkning av institusjonens adgang til opplysninger, noe som også omfatter tilgang til lukkede institusjoner. Presidentskapet viser til at dette er en problemstilling som drøftes i arbeidsgruppens rapport, og som innebærer vanskelige avveininger.

For presidentskapet er det i denne forbindelse viktig å få frem at den nasjonale institusjonen må ha mulighet for å kunne gjøre et seriøst og grundig arbeid på menneskerettsfeltet innenfor de formelt opptrukne rammene for dens virksomhet. Men spørsmålet er om den nasjonale institusjonen selv har behov for ubegrenset innsyn/fysisk tilgang til lukkete institusjoner når det allerede er etablert kontrollmekanismer som har et slikt mandat. Presidentskapet har i sitt engasjement for nasjonal institusjon vært opptatt av at det bør unngås at institusjonens virksomhet overlapper ombudenes virksomhet. I denne forbindelse vil presidentskapet spesielt peke på Sivilombudsmannens særlige mandat til å foreta besøk i lukkede institusjoner gjennom etableringen av forebyggingsenheten som ble opprettet for å gjennomføre Norges forpliktelser etter tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon. Forebyggingsenheten har en særlig kompetanse innrettet mot besøksvirksomhet. Presidentskapet legger til grunn at den nasjonale institusjonen vil bli orientert om arbeidet i forebyggingsenheten gjennom gjensidig deltakelse i rådgivende utvalg og gjennom forebyggingsenhetens offentlige rapporter. Presidentskapet antar at dette kan bidra til at institusjonen får et tilstrekkelig tilfang av informasjon på det aktuelle området for å oppfylle sin overvåkingsfunksjon. For øvrig går presidentskapet ut fra at den nasjonale institusjonen gjennom samarbeid med lukkete institusjoner vil kunne ha mulighet for å få tilgang til de opplysningene den har behov for.

4.5 Årlig melding til Stortinget

Presidentskapet viser til forslaget i § 11 om at den nasjonale institusjonen skal avgi en årlig melding til Stortinget om institusjonens virksomhet og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen i Norge. Presidentskapet imøteser meldingen med stor interesse og har en forventning om at den vil kunne bidra til å vitalisere menneskerettsinteressen og debatten, ikke bare i Stortinget, men også i samfunnet for øvrig.

Presidentskapet er enig i at det kan være hensiktsmessig at meldingen fremmes samtidig med Sivilombudsmannens årsmelding, slik at Stortinget gis en god mulighet for å se disse i sammenheng.

Presidentskapet vil presisere at den nasjonale institusjonen ikke vil ha en formell forslagsrett overfor Stortinget. Det er det bare regjeringen og stortingsrepresentantene som har, jf. Grunnloven § 76. Men både regjeringen og stortingsrepresentantene kan fremme lovforslag og eventuelle andre forslag som er initiert av institusjonen. Som en sentral høringsinstans på menneskerettsområdet vil den nasjonale institusjonen ha anledning til å komme med viktig innspill i lovsaker.

4.6 Forholdet til lovgivningen i forvaltningen

Presidentskapet viser til at det i rapporten i Dokument 16 (2014–2015) drøftes hvordan den nasjonale institusjonen skal forholde seg til lovgivning hvor det er gjort unntak for Stortingets organer. Som det er redegjort for i rapporten, er institusjonen å anse som et slikt organ. De aktuelle lovene er særlig forvaltningsloven, offentleglova, lov om målbruk i offentleg teneste og arkivlova, som alle har saksbehandlingsregler som gjelder for offentlig forvaltning. For organer tilknyttet Stortinget er det gjort unntak fra disse lovene, samtidig som det er tatt inn tilsvarende eller lignende bestemmelser i lovene som regulerer det enkelte stortingsorgan. Unntakene er hovedsakelig begrunnet ut fra konstitusjonelle hensyn, som tilsier at organer for Stortinget skal være uavhengige av regjeringen og bare være ansvarlig overfor Stortinget. I rapporten pekes det også på at det vil være naturlig at institusjonen, som har som oppgave å overvåke regjeringens menneskerettighetspolitikk, unntas fra de aktuelle lovene på lik linje med andre organer for Stortinget.

Presidentskapet viser til at selv om den nasjonale institusjonen ikke formelt vil være omfattet av den nevnte lovgivningen, må det inntas egne bestemmelser som pålegger institusjonen å følge reglene som er fatstatt i disse lovene så langt bestemmelsene passer. Presidentskapet vil understreke at sentrale prinsipper for forsvarlig saksbehandling også skal gjelde for den nasjonale institusjonen. Presidentskapet foreslår derfor egne lovbestemmelser angående saksbehandlingen i lov og instruks om den nasjonale institusjonen for å ivareta dette.

Presidentskapet viser til lovforslaget § 12 som regulerer offentlighetens innsynsrett i institusjonens dokumenter. Presidentskapet forutsetter at det skal være åpenhet og innsyn for publikum i institusjonens saksdokumenter, journaler mv., og at meroffentlighet skal praktiseres. Bestemmelsene i offentleglova foreslås derfor gitt anvendelse for institusjonen så langt de passer, med enkelte unntak og presiseringer som foreslås nærmere regulert i instruksen § 8 om dokumentoffentlighet ved den nasjonale institusjonen, se Innst. 217 S (2014–2015).

Det foreslås lovfestet i § 12 annet ledd at direktøren skal ha myndighet til å avgjøre om et dokument helt eller delvis skal unntas fra offentlighet. Av praktiske årsaker foreslås det en hjemmel for direktøren til å delegere denne myndigheten til nærmere bestemte stillinger i personalet.

Som det er redegjort for i arbeidsgruppens rapport, vil det ikke være naturlig at den nasjonale institusjonen er omfattet av Sivilombudsmannens arbeidsområde, siden begge er uavhengige og selvstendige organer under Stortinget. Avslag på innsyn kan derfor ikke påklages til Sivilombudsmannen. I rapporten vises det til at slikt avslagvil kunne bringes inn for tingretten til avgjørelse. På bakgrunn av at presidentskapet foreslår at den nasjonale institusjonen skal ledes av et styre, har presidentskapet kommet til at direktørens avslag på helt eller delvis innsyn i institusjons dokumenter, bør kunne påklages til styret, jf. lovforslaget § 12 annet ledd annet punktum. Presidentskapet vil for øvrig senere vurdere om det bør gjøres en endring i sivilombudsmannsloven § 4 annet ledd om unntak fra Sivilombudsmannens arbeidsområde.

Presidentskapet viser til lovforslaget § 13 hvor det foreslås bestemmelser som regulerer taushetsplikt i forbindelse med institusjonens virksomhet. Det fremgår her at bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f gjelder så langt de passer. Lovforslaget ivaretar etter presidentskapets oppfatning behovet for å hindre spredning av følsomme opplysninger av privat karakter, så vel som opplysninger om forretningshemmeligheter.

Det fremgår av forslag til instruks § 8 tredje ledd at arkivloven og arkivforskriften skal gjelde tilsvarende for institusjonens virksomhet så langt de passer.

4.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Presidentskapet viser til at det nå ikke er mulig å ha en klar oppfatning av de økonomiske konsekvensene av reetableringen av den nasjonale institusjonen på noe lengre sikt. Presidentskapet understreker at den vedtatte bevilgningen for 2015 er en oppstartsbevilgning. Presidentskapet har merket seg at mange av høringsinstansene er opptatt av at den nasjonale institusjonen får tilstrekkelige ressurser til disposisjon.

Presidentskapet har i sitt engasjement for å legge den nasjonale institusjonen under Stortinget, forutsatt at institusjonen må tilføres de nødvendige ressurser og ha den nødvendige kapasitet for å kunne gjennomføre sine lovpålagte oppgaver tilfredsstillende. Presidentskapet understreker forutsetningen om at institusjonen skal oppfylle de krav som stilles til A-status for nasjonale institusjoner.

Presidentskapet viser til at den nasjonale institusjonens administrative samlokalisering med Sivilombudsmannen, i tillegg til å være kostnadsbesparende, også antas å kunne dra nytte av et felles faglig miljø. Presidentskapet forutsetter at det innenfor institusjonens budsjett settes av ressurser til å kjøpe inn administrative tjenester fra Sivilombudsmannen. Presidentskapet har merket seg at Sivilombudsmannen har vist stor imøtekommenhet i forbindelse med tilretteleggingen av samlokaliseringen med nasjonal institusjon, og forutsetter at også den nasjonale institusjonens direktør vil bidra til et godt samarbeid med Sivilombudsmannen angående den praktiske håndteringen av samlokaliseringen.

Presidentskapet slutter seg til rapportens vurdering og konklusjon om at den nasjonale institusjonen ikke skal utøve inntektsgivende virksomhet.

4.8 Evaluering

Presidentskapet mener at forslagene til lov og instruks vil gi et godt grunnlag for en kunnskapsbasert, effektiv og tillitskapende virksomhet ved den nye nasjonale institusjonen. Presidentskapet forutsetter at institusjonen skal utføre sine lovpålagte oppgaver og øvrige virksomhet på en måte som tilfredsstiller de krav som ligger til grunn for opprettelsen av institusjonen. Presidentskapet peker på at institusjonen både organisatorisk og til dels også faglig vil være en nydannelse, og at institusjonens første virkeår vil gi erfaringer som kan ha betydning både med hensyn til institusjonens formelle plattform og øvrige rammebetingelser. Derfor forutsetter presidentskapet at den nasjonale institusjonens virksomhet skal evalueres etter fire års drift.

4.9 Ikrafttredelse

Presidentskapet legger til grunn at den nye nasjonale institusjonen for menneskerettigheter skal starte sin virksomhet fra 1. juli 2015, og foreslår dette som ikrafttredelsestidspunkt.

5. Presidentskapets tilråding

Presidentskapet har ellers ingen merknader, viser til dokumentet, og rår Stortinget til å fremme slikt

vedtak til lov

§ 1 Formål og virkeområde

Formålet med loven er å etablere Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig.

§ 2 Instruks

Stortinget fastsetter alminnelig instruks for virksomheten til den nasjonale institusjonen. For øvrig utfører den nasjonale institusjonen sine oppgaver selvstendig og uavhengig, og bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres.

§ 3 Den nasjonale institusjonens oppgaver

Den nasjonale institusjonen skal bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene, særlig ved å:

a) overvåke og rapportere om menneskerettighetenes stilling i Norge, herunder legge frem anbefalinger for å sikre at Norges menneskerettslige forpliktelser oppfylles,

b) rådgi Stortinget, regjeringen, Sametinget og andre offentlige organer og private aktører om gjennomføringen av menneskerettighetene,

c) informere om menneskerettighetene, herunder veilede enkeltpersoner om nasjonale og internasjonale klageordninger,

d) fremme opplæring, utdanning og forskning på menneskerettighetene,

e) legge til rette for samarbeid med relevante offentlige organer og andre aktører som arbeider med menneskerettighetene,

f) delta i internasjonalt samarbeid for å fremme og beskytte menneskerettighetene.

Den nasjonale institusjonen skal ikke prøve enkeltsaker om krenkelse av menneskerettigheter.

§ 4 Den nasjonale institusjonens ledelse

Den nasjonale institusjonen ledes av et styre og en direktør.

§ 5 Styrets sammensetning og oppnevning

Den nasjonale institusjonens styre skal bestå av fem medlemmer.

Styremedlemmene skal representere ulike fagfelt, herunder juridisk kompetanse om menneskerettigheter, og styret skal ha kompetanse om virksomhetsstyring. Ett av medlemmene skal ha særskilt kjennskap til samiske spørsmål. I styret skal hvert kjønn være representert med minst to medlemmer.

Stortinget velger styret, herunder leder og nestleder. Styremedlemmene velges for en periode på fire år. Medlemmene kan gjenvelges, men ingen kan sitte sammenhengende i styret i mer enn to perioder.

§ 6 Styrets oppgaver

Styret har det overordnete ansvaret for den nasjonale institusjonens faglige virksomhet, økonomi og drift. Styret skal vedta en overordnet strategi for virksomheten,godkjenne den nasjonale institusjonens virksomhetsplan, legge frem årlig melding til Stortinget, avgiårsregnskap og fremme forslag til budsjett for Stortingets presidentskap.

§ 7 Direktøren

Den nasjonale institusjonens daglige virksomhet ledes av en direktør som oppnevnes av Stortinget etter ekstern kunngjøring og innstilling fra Stortingets presidentskap.

Direktøren oppnevnes for en periode på seks år uten adgang til gjenoppnevning.

Direktøren skal tilfredsstille høye krav til faglige kvalifikasjoner og personlig egnethet, herunder inneha juridisk kompetanse eller annen kompetanse om menneskerettigheter, og bør ha erfaring fra menneskerettighetsarbeid.

Dersom direktøren dør eller blir ute av stand til å utføre sine arbeidsoppgaver, kan Stortingets presidentskap konstituere en midlertidig direktør frem til direktøren kan gjeninntre i stillingen eller ny direktør er oppnevnt i samsvar med første ledd. Det samme gjelder dersom direktøren sier fra seg stillingen før åremålsperiodens utløp.

Stortingets presidentskap kan bare si opp direktøren som følge av at denne har gjort seg skyldig i grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen som ikke er forenlig med den tillit stillingen som direktør for den nasjonale institusjonen krever. Fjerde ledd første punktum gjelder tilsvarende.

§ 8 Personalet

Direktøren har det daglige arbeidsgiveransvaret for personalet ved den nasjonale institusjonen. Personalet tilsettes av styret etter innstilling fra direktøren. Nærmere regler om fremgangsmåten ved tilsetting og adgang til delegering av styrets myndighet fastsettes i et personalreglement som skal godkjennes av Stortingets presidentskap.

Ved ansettelser skal det tas hensyn til at institusjonen skal ha bred faglig kompetanse, herunder kompetanse om urfolks- og minoritetsrettigheter.

Tjenestemennenes lønn, pensjon og arbeidsvilkår fastsettes av direktøren i henhold til de bestemmelser som gjelder for arbeidstakere i staten.

§ 9 Rådgivende utvalg

Styret oppnevner et rådgivende utvalg tilknyttet den nasjonale institusjonen bestående av minst 10 og høyst 15 medlemmer. Direktøren skal fremsette forslag til medlemmer.

Det rådgivende utvalget skal bidra med informasjon, råd og innspill til arbeidet som nasjonal institusjon.

§ 10 Offentlige myndigheters bistand til den nasjonale institusjonen

Offentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, skal yte den bistand som er nødvendig for at den nasjonale institusjonen kan utføre sine oppgaver etter denne lov.

§ 11 Årlig melding

Den nasjonale institusjonen skal årlig avgi en melding til Stortinget om institusjonens virksomhet og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen i Norge.

Meldingen trykkes og offentliggjøres av institusjonen.

§ 12 Dokumentoffentlighet

Alle kan hos den nasjonale institusjonen kreve innsyn i institusjonens saksdokumenter, journaler og lignende registre, dersom ikke annet følger av institusjonens instruks. Bestemmelsene i offentleglova gjelder tilsvarende, så langt de passer, med de presiseringer og unntak som følger av instruksen. Det samme gjelder forskrift gitt med hjemmel i offentleglova, hvis ikke Stortingets presidentskap beslutter noe annet.

Direktøren, eller den direktøren bemyndiger, avgjør om et dokument helt eller delvis skal unntas fra offentlighet. Slike avgjørelser kan påklages til styret.

§ 13 Taushetsplikt

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for den nasjonale institusjonen, plikter å unngå at andre får adgang eller kjennskap til det han eller hun i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om forhold av personlig karakter. Taushetsplikten gjelder også opplysninger om drifts- og forretningshemmeligheter og informasjon som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.

Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet. Han eller hun kan heller ikke utnytte opplysninger som nevnt i første ledd i egen virksomhet eller i tjeneste eller arbeid for andre.

For øvrig gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f så langt de passer.

§ 14 Ikrafttredelse

Loven trer i kraft 1. juli 2015.

Vedlegg finnes kun i PDF