På bakgrunn av brev av 4. november 2014 til presidentskapet fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, er utkast til innstilling forelagt komiteen til uttalelse, jf. FO § 22 annet ledd siste punktum.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har avgitt følgende uttalelse i brev til presidentskapet av 20. februar 2015:

«Merknader fra kontroll- og konstitusjonskomiteen

I vedlegg til brev datert 18. desember 2014 til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har Presidentskapet oversendt sin foreløpige innstilling i nevnte sak til uttalelse, jf. Stortingets forretningsorden § 22, annet ledd siste punktum.

Bakgrunn for saken

I Dokument 8:88 S (2013-2014) er det fremsatt følgende representantforslag fra stortingsrepresentant Per Olaf Lundteigen:

«Stortinget ber presidentskapet, i henhold til Grunnloven § 75 h, åpne for at nytiltrådte statsråder etter ny bestemmelse i Stortingets forretningsorden kan innkalles skriftlig gjennom Stortingets president til å møte i Stortinget for å redegjøre for eventuelle uheldige interessebånd knyttet til tidligere yrke.»

Det vises for øvrig til den foreløpige innstillingens gjengivelse av forslagsstillers begrunnelse for at forslaget reises.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, viser til at når det gjelder den konkrete forståelsen av hvordan forslaget er ment å virke, er det formelt ikke tale om forhåndsgodkjennelse, men en mulighet for å pålegge møteplikt for allerede tiltrådte statsråder for å forklare seg på nærmere angitte kriterier.

Generelt om Grunnloven § 75 h

Innkallingshjemmelen etter Grunnloven § 75 h omtales gjerne i forfatningsretten i sammenheng med Stortingets kontrollmidler.

Flertallet viser til at bestemmelsen opprinnelig var utformet med særlig sikte på å kunne innkalle medlemmer av regjeringen til å svare for Stortinget. Regelen må ses ut fra sin historiske bakgrunn, fra før parlamentarismens innføring som forfatningsprinsipp. Dens praktiske rolle som virkemiddel i Stortingets kontroll med regjeringen har nesten bortfalt; siste gang Stortinget benyttet innkallingsretten var i 1933 da minister Wedel Jarlsberg, Norges sendemann i Paris, ble innkalt for å forklare seg om de hemmelige forhandlingene med Danmark i Grønlandssaken.

Det vil rent praktisk være et stort apparat som ville måtte igangsettes for å belyse forhold som kan belyse inhabilitetsspørsmål eller andre forhold som bør være offentlig kjent eller tilgjengelig og som den enkelte statsråd etter forvaltningsloven § 6, selv må problematisere og håndtere under eget ansvar. At en prosedyre er tungrodd er forfatningsmessig ikke avgjørende, men påvirker vurderingen av bestemmelsens fordeler.

Et annet flertall, komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at i juridisk litteratur er det alminnelig antatt at adgangen til å innkalle må utøves av Stortinget selv, retten kan altså ikke delegeres til f.eks. en stortingskomité (se f.eks. Andenæs Fliflet Statsforfatningen i Norge 10. utg. s. 496). Også selve forklaringen må avgis under et plenumsmøte i Stortinget, da det ikke er hjemmel for å innkalle angjeldende person til andre, underliggende stortingsorganer. Det er intet behov for å «omtolke» grunnlovsbestemmelsen slik at innkallingsretten kan delegeres til en stortingskomité. I praksis har man da også funnet langt enklere former for å ivareta det vesentligste av det behov som vil kunne tenkes ivaretatt etter Grunnloven § 75 h.

Da det ikke er omtalt annet enn plikt til å forklare seg for Stortinget, er det formodentlig heller ikke forslagsstillerens intensjon at Stortinget som en av våre tre statsmakter skal trekke operative konklusjoner av de opplysningene det mener å ha bragt frem. Noe annet ville forskyve den nåværende funksjonsfordeling mellom statsmaktene og gjøre Stortinget til medvirkende instans post facto etter at statsrådene og statssekretærene er utnevnt av Kongen i statsråd. En slik prinsipiell nyskapning vil ikke kunne vedtas uten hjemmel i nye grunnlovsbestemmelser.

Dette flertallet viser til at dersom Stortinget utelukkende skal tjene som arena for en utspørring utløst av en håndfull representanter, vil en lett kunne forestille seg at et slikt institutt i mindre grad vil preges av et genuint og saklig begrunnet kontrollbehov, men i desto større grad være ledd i en mer ordinær politisk egenmarkering for å så tvil om enkeltpersoners integritet. Dermed ville resultatet være annerledes enn forslagsstillernes uttalte ønske om å styrke tilliten til politikk.

Nærmere om forslagets antatte virkninger

Innkallingsgrunnlaget er uklart, «eventuelle uheldige interessebånd», er et svært uklart kriterium, særlig når det skal overlates til et lite mindretall – seks representanter er antydet av forslagsstilleren - å definere som preliminært grunnlag for en fremtvunget forklaring. En slik praktisering ville samtidig senke terskelen for bruken av Stortingets adgang. Det er grunn til å anta at et så løst angitt høringstema om hva som kan være «uheldige interessebånd», i praksis vil gi et slikt mindretall en noe nær ubegrenset adgang til å bruke en grunnlovsbestemmelse etter eget forgodtbefinnende.

Avgjørende for dette flertallet i denne sammenheng er likevel at forslaget også, om det ble virkelighet, ville endre det materielle innholdet i Grunnlovens angitte kompetanseregler for å anvende Grunnloven § 75 h. Etter någjeldende forfatningsrett er det utelukkende Stortinget selv som kan beslutte å bruke hjemmelen i Grunnloven § 75 h. Det er i motstrid til Grunnlovens generelle prinsipp om at plenumsbeslutninger treffes med alminnelig flertall. Forslaget er også uforenlig med delegeringssperren i Grunnloven som skal hindre Stortinget i å gi sin beslutningskompetanse videre til andre. En delegering av Stortingets anvendelse av Grunnloven § 75 h, til et hvilket som helst mindretall vil være enda større avvik fra de nåværende kompetansereglene Grunnloven.

Under enhver omstendighet er innholdet i forslaget etter dette flertallets syn en utvidelse av rekkevidden for anvendelsen av Grunnloven § 75 h, som virker sammen med lov av 3. august 1897 nr. 2. Innvendingene mot forslaget forsterkes av at det etter forslaget ikke er Stortinget, men noen få enkeltpersoner – antydningsvis seks representanter - som skal kunne gi et bindende pålegg til noen om å møte og å avgi forsikring under straffetrussel. Selv om man så bort fra Grunnlovens kompetanseregler, ville et så vidtgående inngrep overfor enkeltpersoner ikke kunne hjemles i Stortingets forretningsorden, men i ordinær lov.

Dette flertallet viser til at det dessuten er elementær forfatningsrett at en regel på grunnlovsnivå ikke kan endres ved å endre Stortingets forretningsorden. Grunnlovsbestemmelser kan utelukkende endres etter de særskilte prosedyrer og det generelle krav til to tredjedels flertall – jf. Grunnloven § 121.

Av grunner det er redegjort for i det foregående, er Grunnloven selv til hinder for at forslaget kan vedtas med det foreliggende innhold. Dette flertallet vil anbefale at dette markeres ved utformingen av vedtaksforslaget til Stortinget og anbefaler Presidentskapet å invitere Stortinget til å treffe vedtak om at forslaget ikke bifalles.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, har kommet til samme resultat som Presidentskapet om å gå mot forslaget.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil bemerke at Presidentskapet konsekvent betegner forslaget til å gjelde både statsråder og statssekretærer. Det følger av forslaget at det kun gjelder statsråder. Dette medlem er for øvrig enig i at statssekretærer opererer i en konstitusjonell gråsone, men dette er ikke temaet for representantforslaget.

Dette medlem vil fremheve at det her er tale om en endring av Stortingets forretningsorden, ikke endring av Grunnloven. Hensikten med forslaget er at Stortinget skal få dekket sitt informasjonsbehov, i de sakene hvor det sås tvil om en statsråds habilitet sett i lys av tidligere kunderelasjoner i rådgivningsbransjen.

Tilfeller der en statsråd ikke ønsker å oppgi tidligere oppdragsgivere som kan ha betydning for å belyse tidligere bindinger, er å regne som en «statssak», i henhold til Grunnloven § 75 h. Det må videre regnes som en sak av «særlig karakter» dersom en statsråd ikke vil oppgi kundelister, som kan være egnet til å kaste lys over hans habilitet. Det formelle grunnlaget for at representantforslaget kan vedtas er således tilstede.

Hensynet til konfidensialitet er allerede hjemlet i Stortingets forretningsorden, dersom det skulle være forhold som skulle tilsi at høringen ikke bør gjennomføres for åpne dører. Dette vil derfor kunne ivaretas på en god måte.

Presidentskapet peker i sine merknader på at forslaget kan tolkes som om Stortinget får adgang til forhåndsgodkjenning av nyutnevnte statsråder. Dette medlem vil påpeke at en slik slutning er uriktig. Ordningen skal omfatte utnevnte statsråder, og kun gjelde i de tilfeller hvor et tilstrekkelig antall stortingsrepresentanter finner det nødvendig å få informasjon om tidligere kunderelasjoner. Forslaget gir Stortinget kun mulighet, ingen plikt til å benytte muligheten.

Presidentskapet påpeker videre at «sakens alvorlighet og behovet for kontroll på den ene side og hensynet til en arbeidskrevende, formell prosedyre på den annen side vil være vesentlig vurderingstemaer». Dette medlem vil peke på at hvor arbeidskrevende noe er, må være underordnet i denne sammenheng, dersom Stortinget har et udekket informasjonsbehov.

Dette medlem vil bemerke at en de siste årene har hatt en rekke tilfeller hvor personer har gått fra stillinger i rådgivningsfirmaer til politiske toppstillinger i regjeringsapparatet. Antallet er økende, derfor må noe gjøres raskt for å sikre tilstrekkelig åpenhet. For enhver politiker som bekler en ledende politisk stilling i et departement vil det raskt stilles spørsmålstegn ved tidligere oppdragsgivere og eventuelle bindinger som en følge av dette. Personer som kommer fra bransjer hvor ens tidligere virke har vært å fremme ulike aktørers syn mot godtgjøring, uten at disse kundeforholdene er kjent er problematisk. Det kan lett oppstå situasjoner som strider med grunnleggende verdier som åpenhet og tillit.

Dette medlem bemerker at forslaget, slik det er fremført, også vil gi statsråder selv anledning til å fjerne eventuell tvil om bindinger, ved å redegjøre for disse for Stortinget. Samtidig vil Stortinget få dekket sitt informasjonsbehov. Når en statsråd holder kundelister skjult, er dette i konflikt med den grunnlovfestede opplysningsplikten.

Dette medlem vil også peke på at en slik høringsmulighet vil kunne vise hvordan statsråder i sin funksjonsperiode foretar habilitetsvurderinger.

Dette medlem vil bemerke at det eksakte antallet stortingsrepresentanter som må stå bak et vedtak for å kunne kalle inn en statsråd kan diskuteres, men terskelen må hverken være for høy eller lav. Det å kreve flertallsvedtak vil prinsipielt være galt, - i og med at et hvert krav risikerer å bli avvist under en flertallsregjering.

Dette medlem vil videre bemerke at Grunnloven § 75h må praktiseres i tråd med den tiden vi lever i, og at representantforslaget er i tråd med dette. Dette medlem understreker at forslaget ikke innebærer en endring av Grunnloven § 75 h.

Dette medlem anbefaler etter dette at presidentskapet fatter følgende vedtak:

'Dokument 8:88 S (2013-2014) representantforslag fra stortingsrepresentant Per Olaf Lundteigen om å legge til rette for at nytiltrådte statsråder etter § 75 h i Grunnloven kan innkalles til høring i Stortinget om yrkesbakgrunn - bifalles.'»