1. Sammendrag
- 1.1 Innleiing og hovudinnhaldet i proposisjonen
- 1.2 Innbyggjarinitiativ
- 1.3 Teieplikta til revisor
- 1.4 Utsett innsyn etter offentleglova § 5
- 1.5 Økonomiske og administrative konsekvensar
I proposisjonen legg Kommunal- og moderniseringsdepartementet fram forslag til endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommunelova) og lov 19. mai 2006 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova).
Departementet føreslår for det første endringar i kommunelova § 39 a, som regulerer ordninga med innbyggjarinitiativ.
Departementet føreslår for det andre endringar i kommunelova § 78 nr. 7. Denne føresegna regulerer teieplikta til revisorar.
For det tredje føreslår departementet endringar i offentleglova § 5 andre ledd, slik at det kjem inn ein heimel for utsett innsyn i førebelse revisjonsrapportar.
Forslaget blei sendt på alminneleg høyring 26. november 2012.
Kommunelova § 39 a nr. 1 seier:
Ǥ 39 a Innbyggerinitiativ
Innbyggerne i kommunen eller fylket kan fremme forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunenes virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslaget dersom minst 2 prosent av innbyggerne står bak forslaget. Likevel er 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylket alltid tilstrekkelig.»
Eit innbyggjarinitiativ må gjelde verksemda til kommunen.
Kommunestyret har ikkje plikt til å ta stilling til eit innbyggjarinitiativ som ikkje gjeld verksemda til kommunen. Lovteksten tek ikkje direkte stilling til spørsmålet om kven i kommunen som kan eller skal avgjere om eit forslag gjeld verksemda til kommunen. Likevel ser lovteksten ut til å byggje på ein føresetnad om at kommunestyret ikkje har plikt til å ta stilling til dette spørsmålet, slik at det kan leggjast til administrasjonen.
Vidare er det eit vilkår for å få behandla eit innbyggjarinitiativ at forslaget ikkje har same innhald som eit tidlegare innbyggjarinitiativ eller ei sak som er behandla av kommunestyret på vanleg måte i løpet av valperioden. Dette blir ofte omtalt som «omkampføresegna». Føresegna står i kommunelova § 39 a nr. 3.
Lova inneheld likevel ikkje eit forbod mot at kommunestyret realitetsbehandlar slike initiativ.
Lovteksten tek heller ikkje her direkte stilling til kven i kommunen som kan eller skal avgjere om eit forslag er i strid med omkampføresegna. Likevel seier føresegna innleiingsvis at «det ikke [kan] fremmes forslag». Det kan derfor verke som at eit forslag som er i strid med omkampføresegna, ikkje er eit «forslag» som kommunestyret pliktar å ta stilling til etter § 39 a nr. 1 andre punktum.
I høyringsnotatet føreslo departementet enkelte endringar i kommunelova § 39 a som regulerer ordninga med innbyggjarinitiativ. Bakgrunnen for forslaga var rapporten Evaluering av innbyggerinitiativordningen frå NIBR/Rokkansenteret oktober 2010.
Departementet føreslo at det skal vere kommunestyret/fylkesstyret sjølv som må avgjere om eit innbyggjarinitiativ skal avvisast fordi det ikkje gjeld verksemda til kommunen eller fordi det er omkamp om eit spørsmål som allereie er behandla.
Bakgrunnen for forslaga var at departementet meinte at spørsmålet om kven i kommunen som skal ha høve til å avvise eit innbyggjarinitiativ av dei nemnde årsaka, er av prinsipiell betyding, spesielt i tvilstilfelle.
Vidare var departementet oppteke av at innbyggjarinitiativordninga skal vere ein arena for reell medverknad. For å få til det er det viktig at initiativtakarane og dei som skriv under på eit initiativ, opplever at forslaget hamnar på bordet til politikarane. Departementet meinte at dette kunne gjerast ved at kommunestyret får plikt til å vurdere om eit initiativ gjeld verksemda til kommunen eller ikkje. I tillegg er vurderingstemaet – verksemda til kommunen – av ein slik karakter at det verkar mest rimeleg at det er kommunestyret sjølv som tek den endelege avgjerda. Departementet meiner at dei same forholda gjer seg gjeldande i spørsmålet om avvising fordi det er omkamp.
Departementet vurderte om forslag som openbert ikkje fyller vilkåret, likevel kan avvisast av administrasjonen, men meinte at det ikkje er behov for å gjere eit slikt unntak, sidan det berre vil vere eit fåtal saker.
Departementet peikte på at det i rettleiinga H-2149 Innbyggerinitiativ/Innbyggjarinitiativ har uttalt at kommunestyret sjølv bør vurdere om forslaget skal avvisast når det er tvil om omkampføresegna er oppfylt. Departementet viste også til evalueringsrapporten, som viser at det i liten grad er administrasjonssjefen som tek slike avgjerder. Slik som det er gitt uttrykk for i rettleiinga, meinte departementet at det er rimeleg at kommunestyret sjølv vurderer om eit forslag har same innhald som ei sak som kommunestyret tidlegare har behandla.
Departementet peikte vidare på at det er grunn til å tru at initiativtakarar og underskrivarar vil meine at initiativet får ei meir demokratisk behandling dersom det er kommunestyret, og ikkje administrasjonssjefen, som vurderer avvisingsspørsmålet. Det gjeld sjølv om kommunestyret avviser initiativet.
Det vert i proposisjonen vist til at departementet meiner at lovteksten bør ta meir direkte stilling til kven som skal kunne avvise innbyggjarforslag som ikkje fyller dei formelle vilkåra. Departementet har derfor føreslått at kommunestyra skal kunne gjere dette utan høve til å delegere til andre. Det er berre nokre få høyringsinstansar som ikkje ønskjer å innføre ei delegeringssperre.
Det går fram av proposisjonen at departementet ikkje kan sjå at det er relevant å leggje avgjerande vekt på argumenta som blir haldne fram mot delegeringssperre, slik som at ei slik sperre kan føre til lite føremålstenleg bruk av tid og ressursar for kommunestyret. Dersom det er openbert at dei formelle vilkåra ikkje er oppfylte, vil kommunestyret kunne behandle saka svært raskt. I ei sak der det er tvil om dei formelle vilkåra er oppfylte eller ikkje, meiner departementet det er viktig at det øvste organet i kommunen behandlar saka. Departementet kan derfor ikkje sjå at det er behov for å gi høve til å delegere behandlinga av desse sakene til eit anna folkevald organ. Vidare har det i høyringssvara komme innvendingar om at ei delegeringssperre utgjer ei innskrenking av handlingsrommet til kommunestyret og ei innskrenking av organisasjonsfridommen til kommunane. Departementet er einig i dette, men meiner at andre lokaldemokratiske omsyn må vege tyngre i dette spørsmålet – nemleg innbyggjarane sine interesser i å få initiativa sine behandla av dei øvste folkevalde.
Overskrifta i § 39 a er «Innbyggerinitiativ». Føresegna elles nyttar uttrykket «forslag». Dei som står bak forslaget, blir kalla «initiativtakerne». Terminologien i føresegna er altså ikkje einsarta.
Departementet meiner med støtte frå høyringsinstansane at «innbyggerforslag» gir ei meir presis beskriving av ordninga enn «innbyggerinitiativ» gjer. Vidare vil endringa gi føresegna ei einsarta språkutforming og gjere føresegna meir tilgjengeleg for innbyggjarane. For å sikre konsistens i språkutforminga av føresegna føreslår departementet også å erstatte uttrykket «initiativtakerne» i § 39 a nr. 2 med uttrykket «forslagsstillerne».
I kap. 4 i proposisjonen vert det gitt ei omtale av gjeldande rett, irekna om kommunelova § 78 nr. 7 og forvaltningslova § 13.
Det er frå høyringsinstansane brei støtte for forslaget frå departementet.
Det går fram av proposisjonen at utgangspunktet til departementet er at det er grunn til å vurdere om føresegna i kommunelova § 78 nr. 7 pålegg ei for vidtgåande teieplikt. Grunnlaget for vurderinga er at teieplikta skal omfatte opplysningar som har krav på vern, men at plikta ikkje bør vere meir vidtgåande enn det er eit sakleg og reelt behov for.
Som det er peikt på i Ot.prp. nr. 70 (2002–2003), vil revisoren kunne få tilgang til svært sensitive opplysningar i arbeidet sitt. Dette heng saman med at revisoren etter kommunelova § 78 nr. 6 utan å bli hindra av teieplikt kan krevje å få alle opplysningar, utgreiingar og anna som revisoren meiner er nødvendig for å gjennomføre oppgåvene.
Forvaltningslova § 13 inneheld ei balansert avveging av kva typar opplysningar som bør vere underlagde teieplikt. Slik departementet vurderer det, bør den teieplikta som generelt gjeld for offentleg tilsette, også liggje til grunn for arbeidet til revisorar, med mindre det er særlege forhold ved verksemda til ein revisor som tilseier at teieplikta bør vere meir omfattande.
Departementet legg i proposisjonen til grunn at personleg informasjon av sensitiv karakter skal vere omfatta av teieplikta til revisoren. Etter forvaltningslova § 13 første ledd nr. 1 er opplysningar om «personlige forhold» verna av teieplikt. Departementet legg til grunn at forvaltningslova gir tilstrekkeleg vern på dette området. Det er heller ingen høyringsfråsegner som trekkjer i retning av at det bør vere ei meir omfattande teieplikt for personlege opplysningar enn den som følgjer av forvaltningslova § 13 første ledd nr. 1.
Det vert i proposisjonen vist til at svært mange av dei som har uttalt seg, støttar forslaget frå departementet, og mange seier seg også einige i grunngivinga til departementet. I høyringsnotatet bad departementet særskilt om høyringsinstansane sitt syn på om det av omsyn til kommunen er visse opplysningar som bør vere omfatta av teieplikta til revisoren; det vil seie opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt etter forvaltningslova. Det er svært få som har peikt på dette, noko som trekkjer i retning av at forslaget gir ei balansert avveging av kva opplysningar som bør vere omfatta av teieplikt.
Oslo kommune er i utgangspunktet for endringa, men er bekymra for at kunnskapen som revisoren har om eventuelle manglar i internkontrollen til kommunen, kan utnyttast til ulovlege føremål dersom manglane blir offentleg kjende.
Departementet viser til at det vil vere mogleg å gjere unntak frå innsyn i slike opplysningar etter offentleglova § 24 tredje ledd første punktum når det er nødvendig fordi innsyn vil kunne lette gjennomføringa av straffbare handlingar. Dersom opplysningar realistisk sett kan utnyttast til ulovlege føremål, vil dette vere oppfylt.
Akershus fylkeskommune går imot den føreslåtte lovendringa fordi dei meiner at det kan finnast opplysningar i fylkeskommunen som revisoren bør ha teieplikt om av omsyn til offentlege interesser. Dei peiker på at dette for det første kan gjelde opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt etter forvaltningslova § 13, men som fylkeskommunen har heimel til å halde utanfor innsyn etter offentleglova §§ 14 flg. Vidare skriv dei at det kan gjelde opplysningar som er omfatta av profesjonsbestemt teieplikt for tilsette i fylkeskommunen. Buskerud fylkeskommune og Skien kommune reiser dei same innvendingane.
Departementet viser til at det som utgangspunkt må leggjast til grunn at unntaksføresegnene i offentleglova vil vere tilstrekkeleg til å sikre behova for å skjerme slike offentlege interesser når det gjeld innsyn i dokument som er komne inn til revisoren, eller som er utarbeidde av revisoren.
Slik departementet ser det, er det neppe noko avgjerande moment for å oppretthalde ei streng teieplikt for revisorar som utfører kommunal revisjon, at det i fylkeskommunen kan liggje føre informasjon som er omfatta av profesjonsbasert teieplikt for enkelte tilsette der. Den klare hovudregelen er at eventuell profesjonsbasert teieplikt ikkje følgjer med når informasjonen blir sendt over til nokon som ikkje tilhøyrar den aktuelle profesjonen. Personopplysningar som er omfatta av ei profesjonsbasert teieplikt, vil i mange tilfelle òg vere omfatta av teieplikta etter forvaltningslova.
Nokre av høyringsinstansane, blant andre Norges Kommunerevisorforbund, har føreslått at ein bør bruke formuleringa om teieplikt i lov om riksrevisjonen (riksrevisjonslova). Teieplikt er i denne lova regulert i § 15.
Departementet kan ikkje sjå at det er haldepunkt verken i ordlyden eller andre rettskjelder for at denne føresegna vernar om offentlege interesser slik høyringsinstansane legg til grunn, og heller ikkje at føresegna i nemneverdig grad opnar for meir omfattande teieplikt enn føresegnene i forvaltningslova §§ 13 flg. Departementet ser derfor ingen gode grunnar til å bruke denne ordlyden framfor å vise til ordlyden i forvaltningslova.
KS reiser følgjande problemstilling:
«Vi vil likevel ta opp spørsmålet om private revisorers strenge taushetsplikt etter revisorloven, som er om lag den samme som etter dagens kommunelov, også vil gjelde der en privat revisor/revisorfirma tar oppdrag for en kommune. Dersom revisorlovens regler skal gjelde, vil det være ulik taushetsplikt alt etter om man velger kommunal eller privat revisjon. Dette reiser særlige problemstillinger som bør vurderes nærmere.»
Revisoren og medarbeidarane til revisoren har etter revisorlova § 6-1 første ledd første punktum teieplikt om alt som dei i verksemda si får kjennskap til, «med mindre annet følger av lov». Det følgjer direkte av ordlyden i revisorlova § 6-1 at føresegnene i revisorlova vik for anna lov, også der anna lov heimlar ei mindre omfattande teieplikt enn revisorlova. Føresegna om teieplikt i kommunelova vil såleis gå framfor teieplikt etter revisorlova i tilfelle der eit revisjonsselskap utfører revisjon for ein kommune eller ein fylkeskommune.
Enkelte har nemnt at kjeldevernet må sikrast gjennom teieplikta. Departementet legg til grunn at revisorar utøver nødvendig kjeldevern i dei tilfella der det er nødvendig i tråd med ei profesjonell utøving av revisjonsverksemda og «best practise».
Det går fram av proposisjonen at ei innvending mot lovforslaget har vore at det vil svekkje tillitsforholdet mellom kommunen og revisoren, fordi revisoren blir pålagd ei mindre omfattande teieplikt. Departementet kan ikkje sjå at dette vil vere ei nødvendig følgje av endringsforslaget. Både kommunen og revisoren er i denne samanhengen profesjonelle aktørar som vil utføre oppgåvene sine på best mogleg måte. Vidare følgjer det av kommunelova § 78 nr. 6 at revisoren utan å bli hindra av teieplikt kan krevje å få alle opplysningar, utgreiingar og anna som revisoren meiner er nødvendig for å gjennomføre oppgåvene.
Revisorforeningen tek opp spørsmålet om kommunane ved instruks eller avtale kan binde revisoren til tausheit ut over den lovfesta teieplikta til revisoren. Departementet legg til grunn at kommunane ikkje kan inngå lovstridige avtalar eller påleggje lovstridige instruksar. Dersom ein avtale eller instruks fritek frå visse tilfelle av teieplikt som følgjer av lova, ville avtalen eller instruksen vere lovstridig. Departementet meiner likevel at dersom ein kommune inngår ein avtale med eit revisjonsfirma som utvidar teieplikta til revisoren, vil dette ikkje vere i strid med lova.
Det vert i proposisjonen vist til at for å vere gyldige må instruksar om teieplikt for kommunalt tilsette liggje innanfor rammene av lova. Det vil seie at dei ikkje kan stride mot det som er bestemt i forvaltningslova §§ 13 til 13 f. Instruksane kan heller ikkje forhindre retten partane har til innsyn etter forvaltningslova § 18 flg., eller innskrenke det alminnelege innsynet etter offentleglova. Departementet kan ikkje sjå at det vil vere lovstridig dersom ein kommune eller fylkeskommune pålegg ein kommunalt eller fylkeskommunalt tilsett revisor ei meir omfattande teieplikt enn det som følgjer av forvaltningslova.
Det vert i proposisjonen peikt på at reglane i forvaltningslova er velkjende og innarbeidde i forvaltninga. Å gjere reglane om teieplikt i forvaltningslova gjeldande for revisorar vil innebere å forenkle og rydde opp i reglane om teieplikta til revisorar. Ein revisjonsprosess vil gjennomgåande innehalde opplysningar om den kommunale drifta, inkludert organisering, økonomi, delegeringar og så vidare, og dette er opplysningar som allmenta bør kunne få tilgang til. Heimlane i offentleglova for å frita frå innsyn i dokument vil vere tilstrekkeleg til å verne interessene til kommunane.
Departementet meiner det er rettspedagogisk viktig at det er ei føresegn i kommunelova som regulerer teieplikta til revisorar. Departementet føreslår derfor at kommunelova § 78 nr. 7 blir endra til at ein revisor har teieplikt etter forvaltningslova § 13 til § 13 e.
Offentleglova § 5 inneheld reglar om kva tid eit organ kan eller skal utsetje å gi innsyn i eit dokument som det er innsynsrett i. Etter § 5 første ledd kan organet bestemme at innsynsretten i ei bestemd sak skal utsetjast dersom det er grunn til å tru at dokumenta gir eit direkte misvisande bilete av saka, og at innsyn derfor kan skade klare samfunnsmessige interesser.
Etter § 5 andre ledd blir dokument som er utarbeidde av eller til Riksrevisjonen i saker som revisjonen vurderer å leggje fram for Stortinget, først offentlege hos forvaltninga når saka er motteken i Stortinget. Desse dokumenta blir heller ikkje offentlege hos Riksrevisjonen før saka er motteken i Stortinget, jf. riksrevisjonslova § 18 andre ledd.
Det finst i dag ikkje heimlar for utsett offentlegheit av førebelse kommunale revisjonsrapportar. Dersom dokumentet ikkje skal eller kan haldast utanfor innsyn i medhald av offentleglova kapittel 3, kan innsynstidspunktet berre utsetjast dersom dei strenge vilkåra i offentleglova § 5 første eller tredje ledd er oppfylte. Dersom dokumenta handlar om eit mogleg lovbrot, kan dei haldast utanfor offentlegheit med heimel i offentleglova § 24 andre ledd.
I høyringsnotatet føreslo departementet endringar i offentleglova § 5 andre ledd slik at det blir utsett innsyn for kommunale revisjonsdokument og dokument i statlege tilsynssaker.
Bakgrunnen for forslaget er arbeidsgrupperapporten som departementet fekk i desember 2009: 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane.
Eit fleirtal av dei som uttalar seg i høyringa, støttar forslaget.
Presseorganisasjonane er klare motstandarar av forslaget.
Justisdepartementet peiker blant anna på at vurderinga om utsett innsyn bør skje konkret og ta utgangspunkt i det aktuelle dokumentet.
Det blir i proposisjonen vist til at eit grunnleggjande omsyn bak offentleglova er at det skal vere mogleg for allmenta å påverke avgjerdsprosessar i forvaltninga. Innsyn vil gi borgarane høve til å komme med ytringar og innspel.
Statlege tilsynsmyndigheiter utfører kvart år ei rekkje tilsyn med kommunane for å kontrollere at kommunane oppfyller lovpålagde plikter. Statleg tilsyn med kommunane er ein kontroll av om kommunane oppfyller lovpålagde oppgåver. Dersom det statlege tilsynet avdekkjer lovbrot, vil det vere mogleg å førebels gjere unntak for rapportane med heimel i offentleglova § 24 andre ledd andre punktum. Departementet presiserer i proposisjonen at når kommunen har fått den endelege rapporten, vil også dei førebelse rapportane i utgangspunktet vere offentlege. Departementet ser derfor ikkje behov for å fremje forslag om ytterlegare unntaksheimlar for førebelse rapportar i samband med statlig tilsyn.
I høyringsnotatet føreslo departementet at førebelse revisjonsrapportar skulle ha utsett offentlegheit på bakgrunn av forslag i arbeidsgrupperapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane frå desember 2009. Arbeidsgruppa peikte på enkelte konsekvensar som kan oppstå ved for tidleg offentleggjering av korrespondanse som blir utveksla før ein revisjonsrapport er ferdigstilt.
Departementet legg i proposisjonen til grunn at innsyn i uferdige revisjonsrapportar tidvis blir opplevd som eit problem i kommunane. Ikkje-dokumenterte påstandar og opplysningar som offentlegheita får kjennskap til, vil kunne skape offentlege diskusjonar som byggjer på uriktige føresetnader.
Det blir i proposisjonen vist til at eit viktig mål i eigenkontrollen til kommunane er å leggje til rette for læring. Eventuelle feil og manglar som blir påpeikte i revisjonsrapportar, bidreg nettopp til det. Dersom ikkje-dokumenterte påstandar og opplysningar får mest merksemd i debatten, vil det kunne svekkje læringsverdien av det faktagrunnlaget som blir lagt til grunn i den endelege rapporten.
Presseorganisasjonane har i høyringsfråsegna si framheva at media bør undersøkje ei sak samtidig som kontrollorgana, og at det vil gi allmenta høve til å komme med innspel. Departementet er einig i at media også bør undersøkje saker, men meiner at ein kan sikre dette ved at dei førebelse revisjonsrapportane blir offentlege når den endelege rapporten blir levert til kontrollutvalet.
Hovudregelen om innsyn i den løpande revisjonsdialogen mellom revisoren og kommunen vil kunne føre til at avklaringar blir gjorde munnleg i staden for skriftleg. Departementet meiner at ein regel om utsett innsyn for desse dokumenta vil gjere det meir aktuelt å gjere den løpande revisjonsdialogen skriftleg, noko som vil sikre etterprøvbarheita for ettertida.
Det vert i proposisjonen vist til at når ein skal vurdere reglane om dokumentinnsyn, må ein avvege behovet som forvaltninga har for å skjerme visse opplysningar, mot interessa allmenta har i å få innsyn. I tilfellet med løpande revisjonsdialog har forvaltninga ei interesse i å verne opplysningane for å få ro til å fullføre saksførebuinga si.
Departementet føreslår i proposisjonen eit tillegg i offentleglova § 5 andre ledd som gir høve til å gjere unntak frå reglane om dokumentinnsyn for dokument som er utarbeidde av eller til revisoren i samband med revisjonsarbeidet, fram til kontrollutvalet har fått den endelege revisjonsrapporten. Dei føreslåtte endringane i offentleglova § 5 gir høve til, men ikkje plikt til, utsett innsyn i dokument frå revisor til kontrollutval.
NKRF peikte i høyringa på at også andre enn revisoren kan få i oppdrag å gjere selskapskontroll på vegner av kontrollutvalet, og at slik korrespondanse også må vere omfatta av høvet til å gjere unntak frå reglane om offentlegheit. Departementet ser at det er behov for å inkludere også slik korrespondanse, og har utforma lovforslaget slik at dette er inkludert.
Departementet går ut frå at lovforslaga samla sett ikkje har økonomiske og administrative konsekvensar av betyding.
Departementet vurderer det slik at lovforslaga som pålegg kommunestyret å ta stilling til om eit innbyggjarinitiativ skal avvisast eller ikkje, ikkje fører til noko vesentleg administrativt meirarbeid for kommunane.
Lovforslaga som gjeld utsett innsyn og teieplikta til revisorar, vil etter departementet si meining ikkje ha økonomiske og administrative konsekvensar. Samla sett meiner departementet at forslaga ikkje fører til behov for auka overføringar til kommunane.