Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Over hundre tusen norske kvinner og menn har deltatt i internasjonale operasjoner fra etterkrigstiden og fram til i dag. Blant annet har 22 000 deltatt i UNIFIL-styrken i Libanon, og 8 000 i ISAF-styrken i Afghanistan.

Forsvarskomiteen har understreket det norske samfunns og myndighetenes klare ansvar for å sikre en god oppfølging av kvinner og menn som deltar for Norge i internasjonale operasjoner, jf. Innst. S. nr. 318 (2007–2008) og St.prp. nr. 48 (2007–2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier. Tiltak for å forbedre oppfølgingen av veteraner ble behandlet gjennom framleggelsen av St.meld. nr. 34 (2008–2009) Fra vernepliktig til veteran. Om ivaretakelse av personell før, under og etter deltakelse i utenlandsoperasjoner, jf. Innst. S. nr. 298 (2008–2009). For å følge opp meldingen ble den interdepartementale handlingsplanen «I tjeneste for Norge» iverksatt.

Ivaretakelsen av personell fra internasjonale operasjoner er et sektorovergripende samfunnsansvar. Et godt tilbud til den enkelte forutsetter høy kvalitet på tilbudet innen hver sektor, men også samordnet virkemiddelbruk på tvers av sektorer og departementsområder.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om veteraner fra internasjonale operasjoner får god hjelp og oppfølging, slik det er lagt til grunn i Stortingets vedtak og forutsetninger. Målet har også vært å belyse årsaker til eventuelle svakheter i oppfølgingen. Undersøkelsen omfatter perioden 2001−2014, med hovedvekt på årene 2010−2014.

Det framheves i St.meld. nr. 34 (2008–2009) at «De aller fleste soldater føler at de kommer hjem med positive erfaringer, styrket kompetanse og gode minner. Samtidig vet man at deltakelse i operasjonene medfører risiko for at noen kan få både psykiske og fysiske skader.» I denne revisjonen er hovedvekten lagt på Forsvarets og sivile etaters oppfølging av den delen av personellet som får behov for oppfølging etter endt tjeneste.

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

  • Innst. S. nr. 318 (2007–2008), jf. St.prp. nr. 48 (2007–2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier

  • Innst. S. nr. 298 (2008–2009), jf. St.meld. nr. 34 (2008–2009) Fra vernepliktig til veteran. Om ivaretakelse av personell før, under og etter deltakelse i utenlandsoperasjoner

  • Innst. 388 S (2011−2012), jf. Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid

  • Forsvarsdepartementets budsjettproposisjoner (Prop. 1 S) med tilhørende innstillinger for årene 2013 og 2014

Rapporten ble forelagt Arbeids- og sosialdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Forsvarsdepartementet, ved brev 31. mars 2014. Departementene har i brev til Riksrevisjonen av 29. og 30. april 2014 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens rapport.

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 20. mai 2014 og statsrådens svar 28. mai 2014 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

  • Belastningen på Forsvarets personell i forbindelse med utenlandstjeneste er høy

    • Personellet får for kort tid hjemme mellom deployeringer

    • Forsvaret har fått bedre oversikt over enkeltpersoners tjenestegjøring, men styringsinformasjonen er mangelfull

  • Veteraner med psykiske helseplager får i mange tilfeller ikke den hjelpen de trenger

    • Forsvarets oppfølging har blitt bedre, men ikke alle har hatt like god tilgang på hjelp

    • Varierende tilbud innen psykisk helse i spesialisthelsetjenesten og til dels lange ventetider

  • Tilretteleggingen for deltakelse i arbeidslivet er mangelfull

  • Behandling av erstatningssaker på grunn av psykiske belastningsskader tar til dels lang tid

  • Kompetanse om veteraner er ikke i tilstrekkelig grad gjort tilgjengelig for alle deler av det sivile hjelpeapparatet

For å unngå slitasje på personellet bør soldatene ikke være for lenge eller for hyppig ute, jf. St.meld. nr. 34 (2008–2009) og Innst. S. nr. 298 (2008–2009). I henhold til forskrift om tjenestegjøring i internasjonale operasjoner skal det ved tjenesteperioder på over tre måneder normalt gå en tidsperiode på minimum det dobbelte av den siste disponeringsperioden før ny disponering kan finne sted.

Undersøkelsen viser at det blant personell som deployerer mer enn én gang, er vesentlige avvik fra fastsatte bestemmelser om hjemmetid. Blant personell som i perioden 2001–2013 har deployert mer enn én gang, var det 44 prosent av deployeringene med en varighet på over tre måneder, som ble etterfulgt av en hjemmetid som var kortere enn hva bestemmelsene tilsier. Undersøkelsen viser videre at intensjonen om fire til fem ganger så lang hjemmetid som deployeringstid ikke var innfridd for 65 prosent av personellet som deployerte mer enn én gang, og der deployeringslengden var over tre måneder. En viktig årsak til høy belastning på personellet er det antall oppdrag Norge forplikter seg til å delta i, sett opp mot den forsvarsstrukturen det er grunnlag for å hente personell fra. Innen noen fagmiljøer er det få personer som har den kompetansen Forsvaret trenger for å kunne stille med et styrkebidrag.

Riksrevisjonen vurderer det som uheldig at omfanget av brudd på bestemmelsene om hjemmetid er så stort. For kort hjemmetid mellom deployeringer øker belastningen på personellet, og skaper dermed risiko for at tjenestegjøringen i internasjonale operasjoner får uheldige konsekvenser i ettertid for den enkelte.

Vernepliktsverket har i perioden 2011−2013 utarbeidet en oversikt over hvor og når den enkelte har tjenestegjort. Riksrevisjonen anser det som et klart framskritt at Vernepliktsverket har gjennomført et oppryddingsarbeid. Som en følge av dette er det opprettet oversikter som gjør det lettere for enkeltpersoner å få dokumentert sin tjeneste.

Undersøkelsen viser samtidig at verken Forsvarsdepartementet eller Forsvarets ledelse har sikret seg styringsinformasjon som kan belyse hvorvidt Forsvaret følger opp målet om at personellet skal ha tilstrekkelig hjemmetid mellom deployeringer. For å sikre at Stortingets vedtak og forutsetninger etterleves, burde etter Riksrevisjonens vurdering både Forsvarsdepartementet og Forsvarets ledelse ha sikret seg nødvendig styringsinformasjon om belastning på personellet. For å sikre etterlevelse av bestemmelsene om hjemmetid er det også sentralt at Forsvaret utarbeider skriftlige prosedyrer for tilfellene der prinsippene for hjemmetid må fravikes, og at det blir tydelig kommunisert til alle berørte ledere i Forsvaret at prosedyrene må etterleves.

Forsvarskomiteen har lagt til grunn at i den grad det er mulig, bør tiden mellom to tjenesteperioder i utlandet minst tilsvare fire til fem ganger lengden av siste tjenesteperiode. Normen er nedfelt i handlingsplanen «I tjeneste for Norge», men er ikke videreformidlet i styrende dokumenter fra verken Forsvarsdepartementet eller Forsvarsstaben. Riksrevisjonen vurderer det som uheldig at normen ikke er fulgt opp i styringen.

Forsvaret har de senere årene iverksatt flere tiltak for å sikre tettere oppfølging av personell som har tjenestegjort i internasjonale operasjoner. Blant annet tilbys mellomlandinger før hjemkomst til Norge, der personellet samles og tilbys samtaler med helsepersonell. Riksrevisjonen ser dette som positivt.

Forsvaret tilbyr også psykiatrisk og psykologisk oppfølging gjennom Kontor for psykiatri og stressmestring (KPS), med fem tilhørende regionale stressmestringsteam. Riksrevisjonen anser dette tilbudet til veteraner som et godt supplement til det sivile helsevesenet. At det finnes et tilbud som de fleste veteraner er godt kjent med, og som har kort ventetid, innebærer at terskelen for å søke kontakt for psykiske problemer senkes.

Selv om stressmestringsteamene kan gi tilbud om hjelp og oppfølging, er det ikke alle veteraner som har hatt reell tilgang på dette tilbudet. Årsaken er at utredning eller behandling ved et stressmestringsteam ikke gir rett til refusjon av reiseutgifter fra Helseøkonomiforvaltningen (HELFO). Riksrevisjonen vurderer det som uheldig at ikke alle veteraner har hatt reell tilgang på tilbudet Forsvaret gir, men ser positivt på at Forsvaret nå skal iverksette en midlertidig ordning som dekker reiseutgiftene til veteraner. For de veteranene som har behov for oppfølging fra Forsvaret, vil det ha stor betydning at det etableres en varig ordning med reiserefusjon. Riksrevisjonen merker seg derfor at Forsvarsdepartementet vil jobbe videre med å få inkludert refusjon av reiseutgiftene via HELFO.

Det er etablert et overordnet prinsipp om at veteraner som har behov for oppfølging skal følges opp av samfunnets ordinære helse- og omsorgstjenester, jf. Innst. 388 S (2011–2012). I handlingsplanen «I tjeneste for Norge» er det slått fast at målet er at alle skal oppleve et imøtekommende, kompetent og helhetlig helsetjenestetilbud.

I perioden 2010–2013 var det fristbrudd for ti prosent av veteranene med rett til nødvendig helsehjelp innen psykisk helsevern. Dette er omtrent på samme nivå som for befolkningen for øvrig, og andelen fristbrudd generelt er dessuten synkende. Den gjennomsnittlige ventetiden for alle henviste veteraner var på 65 dager. Det er imidlertid store variasjoner. For den tiendedelen av veteranene som ventet lengst, var det en ventetid på mellom 138 og 681 dager. Det er generelt store variasjoner mellom ulike distriktspsykiatriske sentre (DPS) både når det gjelder ventetid og når det gjelder hvor stor andel som gis rett til prioritert helsehjelp. I og med at veteraner er forutsatt å benytte det ordinære tilbudet ved DPS-ene, vil disse forskjellene føre til at veteraner blir møtt med ulik tilgang på behandling i det sivile helsevesenet.

I St.meld. nr. 34 (2008–2009) ble det påpekt at tilgangen på psykiske helsetjenester ikke ble opplevd som tilstrekkelig av skadde veteraner, og det ble varslet at Forsvaret og det sivile helsevesenet sammen skulle sikre et godt og tilrettelagt tilbud for veteranene. Tilgangen på hjelp fra Forsvaret har ikke vært en reell mulighet for alle. I tillegg kommer funnene om fristbrudd, til dels lange ventetider og betydelige variasjoner mellom DPS-er. Riksrevisjonen mener dette viser at det ikke er etablert et behandlingstilbud som sikrer at veteraner med psykiske helseplager får god nok hjelp og oppfølging.

Ivaretakelsen av personell fra internasjonale operasjoner er et sektorovergripende samfunnsansvar, og Nav har en sentral rolle i den helhetlige oppfølgingen. Undersøkelsen viser at det i 2012 var 6 060 veteraner som hadde tjenestegjort i Libanon, Kosovo, Irak eller Afghanistan, som mottok enten sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller dagpenger. Andelen er høy (15−20 prosent) for personell som har tjenestegjort i Irak, Kosovo eller Libanon.

Undersøkelsen viser at det blant veteraner som trenger bistand fra Nav, er svakheter i oppfølgingen innenfor alle de tre ordningene som er gjennomgått:

  • Blant sykmeldte veteraner er dialogmøte 2 avholdt i kun 14 av de 42 sakene som er gjennomgått. Navs oppfølging av veteraner uten arbeidsgiver er dessuten mangelfull. Blant veteranene uten arbeidsgiver som inngår i utvalget, forelå det for tre av fire ikke gyldig aktivitetsplan før det var gått ett år.

  • Når det gjelder arbeidsavklaringspenger, hadde halvparten av veteranene i utvalget kortere eller lengre perioder uten gyldig aktivitetsplan. En sjettedel gikk i mer enn seks måneder uten plan. Dette innebærer at enkelte veteraner går i lange perioder uten at det foreligger noen formell plan verken for deres egne aktiviteter eller for hva slags oppfølging Nav skal gi. Også kvaliteten på aktivitetsplanene varierer, i den forstand at det mangler en god beskrivelse av løpet fram mot målet som er satt for den enkelte, og at oppfølging og ansvar ikke framkommer tydelig.

  • Mange veteraner som mottar dagpenger får ikke jevnlig oppfølging fra Nav. Undersøkelsen viser videre at enkelte veteraner aldri har fått noen oppfølging fra Nav, selv om de er langtidsledige, og mange er også relativt unge.

De nevnte svakhetene ved Navs oppfølging viser etter Riksrevisjonens vurdering at det er behov for en tettere oppfølging med bedre kvalitet. Dette vil være avgjørende for å hjelpe de veteranene det gjelder med å komme tilbake til arbeidslivet.

For militært personell som har tjenestegjort i en internasjonal operasjon i perioden 1. januar 1978 og fram til og med 31. desember 2009, er det etablert en særskilt kompensasjonsordning for psykiske belastningsskader. Sakene behandles av Statens pensjonskasse (SPK).

Av de 29 sakene som er undersøkt, er den totale saksbehandlingstiden i flere av sakene 2–3 år, og i enkelte tilfeller også mer enn 3 år. Kompleksiteten i sakene tilsier at behandling av sakene normalt vil ta noe tid. Gjennom undersøkelsen har det imidlertid blitt avdekket flere eksempler på at saker blir liggende unødvendig lenge. Blant annet skyldes det at SPKs purrerutiner ikke er tilfredsstillende. Det er blant de 29 sakene som er gjennomgått, registrert totalt 19 tilfeller der purring ikke er sendt, selv om det hadde gått to måneder uten at etterspurt dokumentasjon var mottatt i SPK. I noen saker er det dessuten kortere eller lengre opphold underveis i saksforløpet, uten at det er dokumentert noen årsak til dette i SPKs systemer. På den annen side har saksmappegjennomgangen vist eksempler på at purring og god oppfølging fra SPKs side bidrar til raskere behandling av saken. Etter Riksrevisjonens syn har derfor SPK – gjennom å etablere et system for tettere oppfølging av saksflyten – et potensial for raskere behandling av søknader om kompensasjon for psykiske belastningsskader.

Undersøkelsen viser at det − i tillegg til de påviste svakhetene ved SPKs systemer og rutiner − også er andre sentrale årsaker til at saksbehandlingstiden i en del tilfeller blir lang. Saksmappegjennomgangen viser blant annet at innhenting av spesialisterklæring er tidkrevende. Det tar i flere tilfeller lang tid å oppnå enighet om valg av spesialist, og spesialister bruker dessuten i mange tilfeller lang tid på å utarbeide erklæring. Det er få spesialister som har nødvendig kompetanse på feltet, og det blir lange ventelister hos disse. En annen årsak til forsinkelser i saksbehandlingen er endringer i regelverket sommeren 2012. Det ble da innført en ny ordning som ga mulighet for erstatning på 65 G, mens det tidligere hadde vært et maksimalbeløp på 35 G. Mange saker som allerede var behandlet i SPK, måtte dermed vurderes på nytt. Også et stort omfang klagesaker har gitt merarbeid for SPK. Blant de 52 klagesakene som er gjennomgått i undersøkelsen, har halvparten blitt omgjort i skadelidtes favør, og ytterligere tolv saker har blitt hjemvist SPK for ny behandling.

Arbeids- og sosialdepartementet uttaler i brev av 29. april 2014 at revisjonens funn gir et godt grunnlag for forbedringer av saksbehandlingen i SPK. På bakgrunn av revisjonens analyser skal SPK gjennomgå sine arbeidsprosesser, interne retningslinjer for saksbehandlingen og vurdere forbedringer i systemløsningen. Videre skal Forsvarsdepartementet, i dialog med Arbeids- og sosialdepartementet og SPK, utarbeide retningslinjer tilknyttet den særskilte kompensasjonsordningen. SPK skal dessuten utarbeide en handlingsplan med oversikt over samlede tiltak på saksområdet. Denne skal oversendes departementet.

Utenriks- og forsvarskomiteen har påpekt at ansvaret for å ivareta veteranene forutsetter felles forpliktelser og samarbeid på tvers av departementer og sektorer. At veteraner skal følges opp av samfunnets ordinære helse- og omsorgstjenester og sosialfunksjoner, stiller ifølge komiteen svært høye krav til disse tjenestenes fleksibilitet, rådgivning og veiledning og ikke minst kompetanseoppbygging, jf. Innst. 388 S (2011–2012).

Undersøkelsen viser at det er iverksatt tiltak for å overføre kompetanse om veteraner mellom ulike sektorer, men at tiltakene hittil har hatt begrenset effekt. Blant de femten distriktspsykiatriske sentrene (DPS-ene) som inngår i undersøkelsen, har kun et mindretall kjennskap til de regionale ressursnettverkene som har blitt etablert for å koordinere ulike etaters arbeid. Det samme gjelder en opplæringspakke i militærpsykiatri for leger og psykologer, der kun to av femten DPS-er har kjennskap til denne. Flere DPS-er ser dessuten behov for mer kunnskap. Blant annet sier fem av tolv DPS-er at de har et behov for å styrke ett eller flere kompetanseområder som er aktuelle i behandlingen av veteraner.

Også i Nav har det blitt igangsatt kompetansehevende tiltak, både gjennom kurs for rådgivende leger og psykologer, og gjennom etablering av et kompetansemiljø om veteraner på Elverum. Riksrevisjonen ser positivt på disse tiltakene, men vil samtidig påpeke at det i praksis kan være vanskelig for saksbehandlere ved Nav-kontorer lokalt å nyttiggjøre seg den kompetansen om veteraner som er etablert noen steder i Nav-systemet. Det skyldes blant annet at saksbehandler ikke nødvendigvis klarer å fange opp at brukeren er veteran, eller ikke er godt nok kjent med at det finnes spesiell kompetanse om veteraner i Navs andrelinje.

Veteraner utgjør en liten del av det totale antallet brukere i det sivile hjelpeapparatet. Som det framgår av det ovennevnte, har det vært vanskelig å overføre kompetanse om denne gruppen til alle deler av det sivile hjelpeapparatet. Riksrevisjonen vil påpeke at konsekvensen kan være at veteraner – i møtet med sitt lokale Nav-kontor eller DPS – ikke får bistand som sikrer at deres særskilte utfordringer blir forstått og ivaretatt. Forsvarsdepartementet viser i brev av 30. april 2014 til at tiltak for samarbeid og kompetanseheving vil bli fulgt opp i arbeidet med Oppfølgingsplan «I tjeneste for Norge».

Riksrevisjonen anbefaler at Forsvarsdepartementet

  • i samarbeid med Forsvaret vurderer på hvilken måte målene om tilstrekkelig hjemmetid mellom utenlandsoppdrag kan nås. For å følge opp fastsatte mål vil det være behov for bedre styringsinformasjon.

  • i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet vurderer tiltak for å sikre at flere veteraner får hjelp for psykiske helseplager innen rimelig tid.

  • i samarbeid med Arbeids- og sosialdepartementet vurderer hvordan Nav kan sikre en tett og god oppfølging av veteraner som står utenfor arbeidslivet.

  • i samarbeid med Arbeids- og sosialdepartementet følger opp at Statens pensjonskasse etablerer et system som sikrer en bedre oppfølging ved behandling av erstatningssaker for veteraner som har psykiske belastningsskader.

  • i samarbeid med berørte departementer og etater viderefører og eventuelt forsterker informasjons- og opplæringstiltak som gjør det mulig for saksbehandlere og helsepersonell i større grad å nyttiggjøre seg kompetansemiljøer som har særlig kjennskap til veteraners behov og utfordringer.

Statsråden viser til rapportens funn om avvik fra fastsatte bestemmelser om hjemmetid, og uttaler at hun er opptatt av at belastningen på den enkelte ikke er uforsvarlig høy. For tidligere å identifisere den totale belastningen er det ifølge statsråden nødvendig å gjennomgå normen for hjemmetid, hvilke retningslinjer som skal gjelde, og hvordan dette skal tilpasses oppdraget. Statsråden viser også til behovet for å utvikle bedre styringssystemer for en oversikt over den enkeltes belastning. Forsvarsdepartementet vil følge opp rapportens funn om belastning, blant annet med tiltak i Oppfølgingsplan «I tjeneste for Norge» (2014−2017).

Statsråden påpeker at det i handlingsplanen «I tjeneste for Norge» legges til grunn at målet er at alle skal oppleve et imøtekommende, kompetent og helhetlig helsetilbud. Forsvaret som arbeidsgiver har et ansvar for forebygging og oppfølging av personellet som tjenestegjør internasjonalt, og deres pårørende. Statsråden påpeker at det i de senere årene er iverksatt flere tiltak, der personellet blant annet gis tilbud om samtaler med helsepersonell. Når det gjelder rapportens funn om tilgang til psykologisk/psykiatrisk oppfølging, viser statsråden til at Forsvarsdepartementet, i dialog med Helse- og omsorgsdepartementet, vil arbeide for at det etableres en fast ordning for refusjon av reiseutgiftene via HELFO.

Statsråden viser til rapportens funn om mangelfull tilrettelegging for deltakelse i arbeidslivet. Statsråden vil be arbeids- og sosialministeren avklare hvor stort omfanget er i forhold til Forsvarets arbeidsgiveransvar, med henblikk på å følge opp overfor Forsvaret. Statsråden viser videre til at utfordringer relatert til gjeninntreden i arbeidsmarkedet vies oppmerksomhet gjennom tiltak i Oppfølgingsplan «I tjeneste for Norge» (2014−2017).

Statsråden viser til at Forsvarsdepartementet − på bakgrunn av en evaluering av erfaringen med den særskilte kompensasjonsordningen for veteraner med psykiske belastningsskader − vil gå i dialog med Arbeids- og sosialdepartementet og Statens pensjonskasse (SPK), med sikte på å utarbeide retningslinjer knyttet til kompensasjonsordningen. Retningslinjene vil blant annet inkludere rutiner for statistikk- og prognosearbeid i SPK, samt innhenting av spesialisterklæringer. Statsråden viser i tillegg til at det skal gjennomføres en oppdatering av erfaringsarkiv over vedtak som er fattet i SPK.

Når det gjelder tilgjengeliggjøring av kompetanse om veteraner, vil Oppfølgingsplan «I tjeneste for Norge» (2014−2017) legge vekt på å styrke samhandling og kompetanseoverføring mellom de ulike sektorene. Statsråden viser til at Forsvaret bidrar aktivt i samarbeidet med andre departementer med sin spisskompetanse innenfor traumefeltet, relatert til både forebygging og behandling.

Statsråden gir på generelt grunnlag uttrykk for at Riksrevisjonens vurderinger i stor grad samsvarer med hennes erfaringer. Forsvarsdepartementet og Forsvaret vil følge opp Riksrevisjonens merknader blant annet gjennom tiltak i Oppfølgingsplan «I tjeneste for Norge» (2014−2017). Statsråden vil også ta initiativ til å gå i dialog med Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet for et samarbeid om oppfølgingen av Riksrevisjonens øvrige anbefalinger, for å sikre at veteranene får best mulig oppfølging videre.

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

Neste kapittel