1. Sammendrag
- 1.1 Hovedfunn
- 1.2 Riksrevisjonens merknader
- 1.3 Riksrevisjonens anbefalinger
- 1.4 Departementets oppfølging
- 1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad
Siden 1990-tallet er det bygget ut betydelig forskningsinfrastruktur i form av forskningsstasjoner og laboratorier, satellittnedlastingsstasjoner, observatorier, måleinstrumenter osv. på Svalbard. I tillegg opererer flere norske forskningsfartøy i arktiske farvann. De norske investeringene i forskningsinfrastruktur på Svalbard etter 1990 er anslått til noe over 1 mrd. kroner (St.meld. nr. 22 (2008–2009)).
Det er et mål at Norge skal være en ledende polarforskningsnasjon, at forskningsinnsatsen skal styrkes og at utnyttelsen av infrastrukturen for forskning skal samordnes. Norsk forskningsvirksomhet og norske forskningsbaser på Svalbard skal også være virkemidler for å understøtte nasjonale interesser på Svalbard og for å nå ulike mål i Arktis.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om forskningsinfrastrukturen i Arktis blir utnyttet på en god måte og i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, samt å kartlegge årsaker til eventuell mangelfull utnyttelse. Følgende forskningsinfrastruktur er undersøkt: forskningslandsbyen Ny-Ålesund, Norsk Polarinstitutts forskningsstasjon, luftmålingsstasjonen, marinlaboratoriet og geodesiobservatoriet i Ny-Ålesund og nordlysobservatoriet og EISCAT-radaren i Longyearbyen. I tillegg inngår forskningsfartøy som gjennomfører tokt i Arktis.
Undersøkelsen omfatter perioden 2006–2013.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:
Innst. S. nr. 207 (1992–1993), jf. St.meld. nr. 42 (1992–1993)
Innst. S. nr. 196 (1999–2000), jf. St.meld. nr. 9 (1999–2000)
Innst. S. nr. 264 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 30 (2004–2005)
Innst. S. nr. 232 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 20 (2004–2005)
Innst. S. nr. 336 (2008–2009), jf. St.meld.nr. 22 (2008–2009)
Innst. S. nr. 354 (2008–2009), jf. St.meld. nr. 30 (2008–2009)
Innst. 392 S (2010–2011), jf. Meld. St. 13 (2010–2011)
Innst. 12 S (2010–2011), jf. Prop 1 S (2010–2011)
Innst. 8 S (2011–2012), jf. Prop 1 S for Nærings- og handelsdepartementet
Innst. 8 S (2012–2013), jf. Prop 1 S for Nærings- og handelsdepartementet
Bestemmelser om økonomistyring i staten
Rapporten ble forelagt Kunnskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Utenriksdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet i brev 30. april 2014. Departementene har gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens rapport og i Dokument 3:13 (2013–2014).
Forskningsinfrastrukturen på Svalbard kan utnyttes bedre
Forskningsinfrastrukturen brukes i mindre grad av norske forskere nå enn tidligere
Eldre forskningsfartøyer tilfredsstiller ikke dagens forskningsmessige behov
Den norske forskningsinfrastrukturen på Svalbard er konsentrert til Longyearbyen og Ny-Ålesund. Den omfatter både laboratorier og forskningsstasjoner som forutsetter at forskere er til stede, men også instrumenter som laster ned data uavhengig av tilstedeværelse.
Undersøkelsen viser at både Nordlysobservatoriet, det geodetiske observatoriet og luftmålestasjonen på Zeppelinfjellet vurderes som tilfredsstillende utnyttet ut fra bruk over tid og samlet kapasitetsutnyttelse. Per 2013 er 35 av 39 instrumentplasser benyttet ved Nordlysobservatoriet. Ved det geodetiske observatoriet har det vært en jevn økning i antall kjøringer fra 2008–2013. Ved luftmålestasjonen har kapasiteten økt, og antallet instrumenter teller per 2013 til sammen 39 instrumenter. Forskningsantennen EISCAT i Longyearbyen har på sin side redusert antallet timer den er i bruk med nesten 75 prosent i samme periode.
I 2014 er 12 nasjoner representerte med forskningsstasjoner i Ny-Ålesund. Fram til 2009 var det i Ny-Ålesund en økning i antall forskerdøgn fra 9 470 i 2006 til 13 494 i 2009, dvs. en økning på vel 40 prosent. Siden 2009 har antall forskerdøgn gått ned med 8,5 prosent.
Forskningsinstallasjoner i Arktis hvor forskere er til stede for å gjennomføre vitenskapelige eksperimenter og samle inn data, benyttes hovedsakelig i sommermånedene. Undersøkelsen viser at det er ledig kapasitet i høysesongen i Ny-Ålesund når en sammenlikner antall forskerdøgn måned for måned i perioden 2006–2013. Gjennomsnittlig variasjon er på 1 036 forskerdøgn per måned. Registrering av forskerdøgn høst, vinter og vår viser også at det betydelig ledig kapasitet utenfor høysesongen.
Norsk Polarinstitutt legger ved sine forskningsstasjoner i Ny-Ålesund til rette for nasjonal og internasjonal forskningsvirksomhet, gjennom å drifte instrumenter i og rundt Ny-Ålesund, også på vegne av andre forskningsmiljøer. I perioden fra 2008–2013 ble antallet forskerdøgn ved den norske forskningsstasjonen redusert med ni prosent.
Klima- og miljødepartementet framhever at det ved etablering av stasjoner i Arktis ikke har vært forutsatt at de skal være fylt opp av forskere hele året. Departementet peker på at infrastrukturen er et verktøy for å kunne gjennomføre forskning og overvåking, og at bruk av forskningsstasjoner og forskningsfartøy ikke er et mål i seg selv. Kunnskapsdepartementet viser til at økt bruk av fjernmåling, samarbeid om og gjenbruk av data også bidrar til utnyttelse av forskningsinfrastruktur, men uten at det gjenspeiles i antall forskerdøgn.
Selv om bruk av forskningsinfrastruktur ikke skulle være et mål i seg selv slik Klima- og miljødepartementet understreker, viser undersøkelsen at det er et potensiale, for økt bruk av den forskningsinfrastrukturen som er bygget opp over mange år. Utviklingen er etter Riksrevisjonens vurdering ikke i tråd med føringen i Innst. S. 336 (2008–2009), der utenrikskomiteen blant annet uttrykker at den forventer at Svalbards unike forskningsmuligheter skal utnyttes bedre.
Det er et mål at forskningsressurser og forskningsresultater skal utnyttes effektivt. Dette kan skje ved at de innhentede dataene gjøres tilgjengelige for andre aktører.
Undersøkelsen viser at det fortsatt mangler systemer for å kontrollere at data gjøres tilgjengelige, og at betingelsene for tildeling av forskningsmidler blir fulgt opp av forskere og forskningsmiljøer. Riksrevisjonen vurderer imidlertid Norges forskningsråds arbeid med å utvikle krav til tilgjengeliggjøring av forskningsdata som et viktig skritt i å bedre utnyttelsen av infrastrukturen. Etter Riksrevisjonens mening er det viktig at Kunnskapsdepartementet sammen med sektordepartementene bedre følger opp OECD-kravene for deling av vitenskapelige data.
Stortinget har framhevet at norsk svalbardforskning på sentrale forskningsområder må ha som ambisjon å være internasjonalt ledende. Undersøkelsen viser at Norge i 2012 er rangert som den fjerde største arktiske forskningsnasjonen, målt i antall publikasjoner forfattet av norske forskere. I perioden 2006–2012 har det vært en meget sterk vekst (nærmere 70 prosent), og dette antas å henge sammen med Det internasjonale polaråret som pågikk fra 2007 til 2010. Siteringshyppighet er et vanlig mål for forskningsinnflytelse. Undersøkelsen viser at Norge rangeres som nummer 17 på listen over de mest siterte forskningsnasjonene når det gjelder polarforskning. Dette viser etter Riksrevisjonens vurdering at Norge ikke har så stor vitenskapelig innflytelse som man kunne forvente, selv om Norge er en betydelig bidragsyter i arktisk polarforskning.
Utenrikskomiteen uttaler i Innst. S. nr. 196 (1999–2000) blant annet at egen norsk forskningsvirksomhet og norske forskningsbaser er viktige virkemidler for å markere og befeste Norges polare interesser og kompetanse, for å oppfylle forpliktelser i Svalbardtraktaten og for å ivareta nasjonale interesser og håndheve suverenitet.
Forskningslandsbyen Ny-Ålesund på Svalbard driftes av selskapet Kings Bay AS. Fra 2008 til 2013 er antallet registrerte norske forskerdøgn i Ny-Ålesund redusert med 14 prosent. Dette tilsvarer om lag 700 forskerdøgn. Særlig er denne reduksjonen tydelig når det gjelder norske forskeres bruk av marinlaboratoriet, hvor antallet norske forskerdøgn er redusert med 90 prosent (fra 453 til 47 i perioden fra 2008–2013). Redusert bruk av forskningsinfrastrukturen i Ny-Ålesund har ført til at den norske andelen av registrerte forskerdøgn er redusert fra 38 prosent til 32 prosent i perioden 2008–2013. Siden 2011 har den tysk-franske forskningsstasjonen vært den største. Riksrevisjonen mener at utviklingen i norsk forskningsaktivitet og tilstedeværelse i Ny-Ålesund når det gjelder norske forskerdøgn, er uheldig.
Sektoransvarsprinsippet innebærer at det enkelte departement har et overordnet ansvar for forskning innenfor sin sektor eller sine ansvarsområder. Det innebærer også at departementene har ansvar for å finansiere, vedlikeholde og videreutvikle forskningsinfrastrukturen innenfor sin sektor. De overordnede målene for norsk polarforskning og norsk svalbardpolitikk skal også ligge til grunn for sektorenes prioriteringer og forskningsvirksomhet i Arktis. Kunnskapsdepartementet har et overordnet ansvar for forskning og skal sørge for god samhandling og samordning mellom involverte sektorer. Departementet har også et særskilt ansvar for å opprettholde forskningsinfrastruktur for gjennomføring av forskning.
Undersøkelsen viser at det ikke foreligger en samlet oversikt over bruk og utnyttelse av forskningsinfrastruktur i Arktis eller informasjon om omfanget av finansiering av norsk polarforskning. Klima- og miljødepartementet og Kunnskapsdepartementet, i motsetning til Nærings- og fiskeridepartementet, etterspør i liten grad informasjon om bruk og utnyttelse av forskningsinfrastruktur gjennom styringsdialogen med etater og virksomheter.
Undersøkelsen viser videre at departementene i liten grad gir føringer om at forskningsinfrastruktur i Arktis skal brukes. Norges forskningsråd har imidlertid et forskningsprogram – Polarprogrammet – hvor bruk av nasjonal forskningsinfrastruktur på Svalbard er ett av kriteriene som teller når midler skal fordeles. Forskningsrådets tiltak som så langt har blitt etablert, har imidlertid ikke vært tilstrekkelige for å forhindre nedgangen i norsk bruk av viktig forskningsinfrastruktur på Svalbard.
Etter Riksrevisjonen vurdering vil manglende oversikt over bruk og utnyttelse av forskningsinfrastruktur svekke departementenes mulighet for å vurdere i hvilken grad deres forskningsprioriteringer støtter opp om de overordnede målene for norsk svalbardpolitikk. Kunnskap om hvordan forskningsinfrastrukturen brukes, bør etter Riksrevisjonens vurdering ligge til grunn for en god politikk for investeringer, drift og vedlikehold av forskningsinfrastruktur.
Norge har lange tradisjoner med forskningsfartøy i arktiske farvann. Fagmiljøene på området anslår at forskningsfartøy har en funksjonell levetid på 30 år. Eldre forskningsfartøy er ikke konstruert for å ta om bord nytt vitenskapelig utstyr, og de tilfredsstiller heller ikke dagens krav til forskningsfasiliteter. Det har også vært vanskelig å skaffe deler og utstyr til eldre fartøy, noe som øker vedlikeholdskostnadene. Det er dessuten framhevet at jo eldre forskningsfartøyene er, jo mer tid og ressurser vil måtte brukes for å vedlikeholde og oppgradere båtene slik at de tilfredsstiller de forskningsmessige behovene.
Undersøkelsen viser at fire av fem norske forskningsfartøy som opererer i arktiske farvann, er over eller nær den funksjonelle levetiden. Oversikten over antall toktdøgn for disse skipene viser at utnyttelsesgraden er redusert med opptil 17 prosent i perioden fra 2006 til 2013. En viktig årsak til denne nedgangen er økt behov for vedlikehold og oppgraderinger. Et nytt isgående fartøy er under bygging, jf. Prop. 1 S (2012–2013). Fartøyet skal etter planen ferdigstilles i 2016.
Nærings- og fiskeridepartementet framhever at utnyttelsesgraden for forskningsfartøyene fortsatt vurderes som høy, og at nedgangen i antall toktdøgn ikke har vesentlig betydning for datainnsamlingen og dermed for forskning og forvaltningsråd. Departementet opplyser videre at det per februar 2014 ikke foreligger planer for utskifting av de eldre forskningsfartøyene, men at utviklingen i vedlikeholdskostnader og toktdøgn vurderes fortløpende.
Investeringer i forskningsfartøy er svært kostnadskrevende, og det vil ta lang tid å få erstattet de eldre forskningsfartøyene med nye fartøy. Riksrevisjonen merker seg at det ikke foreligger planer for utskifting av de eldre forskningsfartøyene utover det nye isgående fartøyet som nå er under bygging. Dette vil på sikt kunne få negative konsekvenser for norsk havforskning, og mulighetene for en bærekraftig forvaltning av fiskeriressursene i Arktis og overvåking av klimaendringene.
Riksrevisjonen anbefaler at Kunnskapsdepartementet:
i samarbeid med sektordepartementene og Norges forskningsråd, legger til rette for økt utnyttelse av forskningsinfrastrukturen på Svalbard.
i samarbeid med andre berørte departementer vurderer tiltak for økt norsk forskningsaktivitet i Ny-Ålesund.
tar initiativ overfor Nærings- og fiskeridepartementet for å sikre at kapasiteten i forskningsfartøyflåten i framtiden samsvarer med det framtidige behovet til norsk havforskning og fiskeriforvaltning.
Statsråden opplyser at svaret er drøftet med fiskeriministeren, klima- og miljøministeren, næringsministeren, justis- og beredskapsministeren og utenriksministeren.
Kunnskapsdepartementet peker på at hovedfunnene i hovedsak er basert på en sammenlikning mellom nåsituasjonen og 2008, som var midt under Det internasjonale polaråret (IPY). Statsråden er spørrende til at rapporten bruker et toppår under IPY som sammenlikningsgrunnlag for undersøkelsen og vurderingene, og mener at det gir en skjev framstilling av utviklingen.
Som rapporten viser, er kapasiteten ved mange av de norske infrastrukturene godt utnyttet, men for noen av installasjonene er det rom for bedre utnyttelse. Statsråden framhever at forskningsinfrastrukturen skal tjene vitenskapelige eller forvaltningsmessige formål og vil bare bli brukt når den er faglig relevant for dette. Det er viktig å utnytte ledig kapasitet der det er mulig og relevant, og det kan være behov for å sette inn tiltak for å stimulere til økt bruk.
Statsråden trekker fram at det har skjedd en vesentlig styrking av norsk og internasjonal forskning og høyere utdanning på Svalbard siden 2006 i tråd med målene som er trukket opp av Stortinget. Ifølge departementet har norsk forskningsaktivitet økt mer enn for noen annen nasjonalitet, og utgjorde om lag 60 prosent på Svalbard i 2010, målt i antall forskerdøgn. Veksten kommer hovedsakelig av oppbyggingen av Universitetssenteret på Svalbard (UNIS). Siden virksomheten ved UNIS og institusjonene ved Svalbard Forskningspark i Longyearbyen ikke er med i undersøkelsen, mener departementet at rapporten tegner et skjevt bilde av den samlede norske aktiviteten i forskning og høyere utdanning på Svalbard.
Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at det er viktig med åpen tilgang og deling av vitenskapelige data, og at det gjenstår en del arbeid før OECDs prinsipper om tilgang til offentlig finansierte forskningsdata (2007) er fullt ut gjennomført. Videre framhever statsråden at mer gjenbruk av data kan gi færre forskerdøgn på Svalbard. Dette viser at norsk forskningsaktivitet ikke kun kan måles i antall forskerdøgn.
Ifølge statsråden er Riksrevisjonens opplysninger om at Norge er rangert som nr. 17 på listen over de mest siterte forskningsnasjonene når det gjelder polarforskning generelt, ikke riktig. Listen gjelder relativ siteringsindeks, som er et mål for gjennomsnittlig siteringsfrekvens per vitenskapelig artikkel. Når det gjelder svalbardforskning isolert, ligger Norge på 6. plass. En nasjon med få polarpublikasjoner kan rangere høyt på listen hvis disse artiklene blir mye sitert i andre publikasjoner. I absolutte tall er det de landene som produserer flest artikler som blir mest sitert. Kombinert med et solid volum på norsk polarforskning, er Norge dermed mellom de mest siterte polarforskningsnasjonene.
Til Riksrevisjonens anbefaling om å legge til rette for økt utnyttelse av forskningsinfrastruktur, opplyser statsråden at departementet arbeider med å øke utnyttelsen av forskningsinfrastruktur på Svalbard generelt, ved bruk av Forskningsrådets virkemidler og gjennom arbeidet med å utvikle et internasjonalt samarbeid om koordinering og delt bruk av forskningsinfrastruktur på Svalbard, Svalbard Integrated Arctic Earth Observing System (SIOS). Det deltar til sammen 14 land i forprosjektet som blir avsluttet høsten 2014. Det interdepartementale polarutvalget har drøftet SIOS i flere omganger. Norske myndigheter har ikke tatt endelig stilling til om, og i så fall hvordan, SIOS skal etableres. Dersom samarbeidet blir realisert, mener statsråden at det kan bli et svært godt og viktig verktøy for å få til en bedre utnyttelse av infrastrukturen på Svalbard, både den norske og den utenlandske. Det vil samtidig bidra til økt samarbeid og åpenhet mellom forskningsinstitusjoner og forskere fra ulike land.
Statsråden opplyser at Nærings- og fiskeridepartementet som eier av Kings Bay AS, arbeider med å legge til rette for en god og framtidsrettet utvikling av forskningsmiljøet i Ny-Ålesund. I denne sammenhengen er det naturlig at Kunnskapsdepartementet tar opp spørsmålet om mulige og formålstjenlige tiltak for å styrke norsk forskningsvirksomhet i Ny-Ålesund.
Til Riksrevisjonens anbefaling om å ta initiativ overfor Nærings- og fiskeridepartementet for å sikre at kapasiteten i forskningsfartøyflåten i fremtiden samsvarer med det fremtidige behovet til norsk havforskning og fiskeriforvaltning, viser statsråden til at ansvaret for bruk av forskningsfartøy på disse områdene ligger i Nærings- og fiskeridepartementet. Statsråden legger til grunn at Nærings- og fiskeridepartementet tar ansvar for å sikre samsvar mellom kapasitet og behov på dette området, og viser til den varslede behovsgjennomgangen for forskningsfartøy. Det vises i denne sammenheng til tildelingsbrevet for 2014 til Havforskningsinstituttet der det framgår at departementet vil gå gjennom behovene for fartøyer av ulik størrelse og utrustning. Det vises for øvrig til at et nytt isgående forskningsfartøy er under bygging, og at dette vil øke fartøykapasiteten for arktisk og antarktisk område betydelig. Fartøyet skal etter planen tas i bruk våren 2017.
Statsråden framhever avslutningsvis at resultatet av undersøkelsen ikke gir tilstrekkelig holdepunkt for å konkludere at forvaltningen av norsk infrastruktur til forskning og høyere utdanning på Svalbard ikke er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Fakta om den samlede utnyttelsen av infrastrukturen viser gode resultater. Infrastrukturen er bygd ut, og norsk bruk av denne til forsknings- og utdanningsformål har økt. Den norske andelen av det samlede nærværet har også økt. Det er likevel rom for forbedringer, og Kunnskapsdepartementet og brukerne av infrastrukturen vil arbeide videre med dette. Slik vil hensynet til forskning og høyere utdanning og tilhørende norske interesser bli ivaretatt på en forsvarlig måte, i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Riksrevisjonen er enig med statsråden i at Universitetssenteret på Svalbard og institusjoner ved Svalbard Forskningspark er viktige institusjoner for høyere utdanning og forskning i Longyearbyen. Målet med undersøkelsen har imidlertid vært å vurdere om norskeid og norskdrevet forskningsinfrastruktur i Arktis blir utnyttet på en god måte. Undersøkelsen omfatter et bredt utvalg av naturvitenskapelig forskningsinfrastruktur på Svalbard og forskningsfartøyene som har gjennomført tokt i Arktis i undersøkelsesperioden. Universitetssenteret på Svalbard som primært er etablert for høyere utdanningsformål, inngår således ikke i undersøkelsen.
Etter nærmere dialog mellom Kunnskapsdepartementet og Riksrevisjonen er det enighet om at Norge i 2012 er nr. 17 på en relativ siteringsindeks hvor alle polarforskningspublikasjoner fra Arktis inngår. Departementet opplyser samtidig at Norge i 2010 var nr. 6 på en tilsvarende indeks over svalbardforskning. Slike indekser benyttes for å vurdere forskningsinnflytelse. Riksrevisjonen er enig med departementet i at antall norske forskerdøgn ikke er eneste relevante indikator for å vurdere forskningsaktivitet.
Kunnskapsdepartementet viser videre til at 2008 var et toppår under Det internasjonale polaråret som pågikk fra 2007–2010, og at en sammenlikning av nåsituasjonen med 2008 gir et skjevt bilde av utviklingen som har funnet sted. Gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 336 (2008–2009) framhevet Stortinget et høyere ambisjonsnivå når det gjaldt utnyttelse av infrastruktur og forskningsmuligheter på Svalbard. Riksrevisjonen har derfor lagt dette tidspunktet til grunn i sine vurderinger, selv om undersøkelsesperioden er fra 2006.
Norsk forskningsvirksomhet og norske forskningsbaser på Svalbard skal være virkemidler for å understøtte nasjonale interesser på Svalbard og for å nå ulike mål i Arktis. Kunnskapsdepartementet mener at kapasiteten ved flere av de norske forskningsinfrastrukturene er godt utnyttet, men at det for noen av installasjonene er rom for bedre utnyttelse. Riksrevisjonen merker seg i denne sammenheng statsrådens uttalelse om at det kan være behov for å sette inn tiltak for å stimulere til økt bruk, og at Kunnskapsdepartementet i samarbeid med andre departementer allerede har igangsatt tiltak knyttet til Riksrevisjonens anbefalinger.