1. Sammendrag
- 1.1 Hovedfunn
- 1.2 Riksrevisjonens merknader
- 1.3 Riksrevisjonens anbefalinger
- 1.4 Departementets oppfølging
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad innføring av ny oppfølgingsmetodikk i arbeids- og velferdsetaten har bidratt til at personer med nedsatt arbeidsevne får bedre oppfølging og kommer raskere i arbeid. Undersøkelsen omfatter perioden 2008–2013, med gjennomgang av enkeltsaker fra perioden 2010–2012. Ny oppfølgingsmetodikk ble innført i mars 2010 med blant annet bruk av arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplaner. Fra samme tidspunkt ble det innført en ordning med arbeidsavklaringspenger, som erstatning for rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad.
En betydelig del av arbeids- og velferdsetatens personalressurser benyttes til veilednings- og oppfølgingstjenester for personer med nedsatt arbeidsevne. Bakgrunnen for undersøkelsen er at arbeids- og velferdsetaten har en målsetting om å få flere personer med nedsatt arbeidsevne i arbeid. Overgangen til arbeid har vært stabil over tid, og det er samtidig rapportert om utfordringer knyttet til gjennomføring av Nav-reformen på flere områder.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i relevante vedtak og forutsetninger fra Stortinget fra 2006.
Rapporten ble forelagt Arbeids- og sosialdepartementet ved brev 18. februar 2014. Departementet har i brev 20. mars 2014 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i dette dokumentet.
Målet om å få flere med nedsatt arbeidsevne i arbeid er ikke nådd.
Det tar lang tid å avklare personer med nedsatt arbeidsevne.
Det er rettet for liten oppmerksomhet mot brukernes muligheter for arbeid.
Det er svak styring av kvaliteten i oppfølgingsarbeidet ved Nav-kontorene.
Innføringen av ny oppfølgingsmetodikk rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne i 2010 har ikke ført til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Undersøkelsen viser at blant personene som fikk nedsatt arbeidsevne i 2010, var det færre som var kommet i arbeid i løpet av to år, sammenlignet med de som fikk nedsatt arbeidsevne i 2008.
Undersøkelsen viser at 23 prosent av de som fikk nedsatt arbeidsevne i sommerhalvåret 2008, hadde overgang til arbeid i løpet av to år. Tilsvarende andel var 20 prosent for de som fikk nedsatt arbeidsevne i samme periode i 2010. Etter ytterligere ett år var andelen med overgang til arbeid økt til 24 prosent for 2010-populasjonen. Det betyr at etter tre år med ny oppfølgingsmetodikk har om lag en fjerdedel av personene som fikk nedsatt arbeidsevne sommerhalvåret 2010, kommet i arbeid.
Målet om å få flere med nedsatt arbeidsevne over i arbeid er foreløpig ikke nådd. Riksrevisjonen mener dette reiser spørsmål ved hvor langt arbeids- og velferdsetaten har kommet med innføring av ny metodikk.
Om lag halvparten av de som fikk nedsatt arbeidsevne i sommerhalvåret 2010, var fortsatt under oppfølging av Nav etter tre år.
Det var en vesentlig større andel av 2010-populasjonen enn av 2008-populasjonen som fortsatt var under oppfølging to år etter at arbeidsevnen ble nedsatt (58 mot 47 prosent). Det var også færre i 2010-populasjonen som ble avklart tidlig. I løpet av det første halvåret hadde 11 prosent av 2010-populasjonen avgang fra nedsatt arbeidsevne, mot 23 prosent av 2008-populasjonen.
Når det brukes lang tid på å avklare brukerne, vil antallet brukere under oppfølging stadig øke over tid. Riksrevisjonen viser til at det tok lang tid å avklare de som før 1. mars 2010 mottok rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad, og konstaterer at oppfølgingen tar enda lengre tid for brukere med arbeidsavklaringspenger. En opphopning av brukere med nedsatt arbeidsevne vil blant annet føre til økende press på veilederressursene i arbeids- og velferdsetaten, og at brukere ikke får den nødvendige bistand for å komme i arbeid.
For 44 prosent av brukerne i 2010-populasjonen gikk det over et halvt år før det ble utarbeidet en aktivitetsplan, og 18 prosent hadde ikke fått utarbeidet noen aktivitetsplan i løpet av to år. Når det tar så lang tid å få på plass en plan, vil oppfølgingen av bruker ikke bli tilstrekkelig målrettet. Undersøkelsen viser også at det har vært en nedgang i andelen som har vært på tiltak i løpet av tre år (51 prosent i 2008-populasjonen mot 47 prosent av 2010-populasjonen).
Når det tar lang tid å komme i gang med oppfølgingen og arbeidsrettede tiltak, kan det svekke den enkeltes motivasjon og tro på at det er mulig å komme ut i arbeid. En eventuell tilknytning til arbeidslivet kan svekkes, og veien tilbake til arbeid blir vanskeligere.
Oppfølgingen av brukerne er ikke tilstrekkelig arbeidsrettet. I om lag halvparten av arbeidsevnevurderingene fra 2010 ble ikke arbeidsevnen vurdert med tanke på mulighetene for arbeid – selv om faktainformasjon om personens helse, utdanning og arbeidserfaring var tilgjengelig. Det betyr at mulighetene på arbeidsmarkedet ikke ble vurdert i forhold til personens ressurser og helsemessige begrensninger. Det synes å være noe bedring i arbeidsevnevurderingene fra 2010 til 2012, men også for de nyeste arbeidsevnevurderingene manglet 39 prosent vurderinger av arbeidsevnen sett i forhold til muligheter i arbeidsmarkedet. I om lag halvparten av arbeidsevnevurderingene manglet det informasjon om arbeidslivsforhold og situasjonen på arbeidsmarkedet. Dette betyr at arbeidsevnevurderingene i for liten grad synliggjør personens ressurser og muligheter med tanke på kravene som stilles i arbeidslivet.
Arbeidsevnevurderingene skal også danne grunnlag for vurdering av om brukerne fyller vilkårene for arbeidsavklaringspenger, noe som kan gjøre brukerne tilbakeholdne med å peke på hva de mestrer og hvilke typer yrker som kan være aktuelle. Samtidig bidrar legeerklæringene lite til å belyse funksjonsevne og arbeidsmuligheter.
Etter Riksrevisjonens vurdering utnyttes ikke potensialet i arbeidsevnevurderingene godt nok. Konsekvenser av svake arbeidsevnevurderinger blir at brukers arbeidsevne, og hvilke arbeidsoppgaver og yrker det er realistisk å ha som målsetting, forblir uavklart langt ut i oppfølgingsprosessen.
Mangelen på relevant informasjon om arbeidsmarkedet får videre konsekvenser for om veileder klarer å trekke fram arbeidsmuligheter som kan konkretiseres og forfølges videre i aktivitetsplanen.
Både veiledere og ledere framhever at mangelfull kunnskap om arbeidsmarkedet og arbeidslivsforhold har vært en vedvarende utfordring i etaten. Etter Riksrevisjonens vurdering er kunnskap om arbeidsmarkedet og hva som kreves i ulike yrker en forutsetning for å kunne jobbe målrettet mot aktuelle yrker for den enkelte bruker.
En stor del av aktivitetsplanene bar preg av å være en beskrivelse av nåsituasjonen framfor en plan for framtidig oppfølging for å oppnå konkrete mål. Mange aktivitetsplaner var også mangelfulle når det gjaldt tidsperspektiv, ansvarsplassering, frister, oppfølgingspunkter og forventninger til brukers aktivitet. Dette betyr at det blir få konkrete forhold å følge opp i kontakten mellom bruker og veileder, og at planene blir lite forpliktende som planleggingsverktøy både for veileder og bruker. Etter Riksrevisjonen, vurdering bidrar dette til at oppfølgingen i liten grad blir individuelt rettet, og til at aktivitetsplanen i praksis ikke blir brukt til å understøtte oppfølgingen.
I 38 prosent av sakene var den dokumenterte dialogen mellom veileder og bruker, i form av møter eller telefonsamtaler, sjeldnere enn én gang i året. Gjennomgangen viser videre at det er lite kontinuitet i kontakten mellom Nav og bruker i løpet av den toårsperioden som er undersøkt, og det gjør det vanskelig å realisere målsettingen om brukerinvolvering.
Inntrykket av manglende kontinuitet og målrettethet i oppfølgingen forsterkes av at det i mange saker ikke er dokumentert justeringer underveis i oppfølgingsarbeidet. I mange saker er det utarbeidet flere aktivitetsplaner over tid. I en tredel av sakene var etterfølgende aktivitetsplaner en kopi av den første, selv om det framgikk tydelige behov for endringer, enten i legeerklæring eller i rapportering fra tiltaksarrangør, i flere av sakene. I mange saker var det lange perioder uten kontakt mellom veileder og bruker, og et betydelig antall brukere hadde ikke kontakt med veileder i forkant av aktivitetsplanen. Kvaliteten på aktivitetsplaner er ikke forbedret fra 2010 til 2012.
Manglende justering av aktivitetsplaner medfører risiko for at bruker blir for lenge i tiltak som ikke virker, eller at bedringer i helsen som kan gjøre arbeidsrettede tiltak mulig, ikke fanges opp. Riksrevisjonen mener undersøkelsen viser at potensialet i aktivitetsplanen ikke utnyttes godt nok i prosessen for å få bruker i arbeid.
Det er gjennomført en rekke tiltak fra arbeids- og velferdsetatenes side for å forbedre oppfølgingen av personer med nedsatt arbeidsevne, blant annet innføring av ny standard for brukerrettet oppfølging fra 2013. Riksrevisjonens undersøkelse viser at etaten tre år etter innføring av ny metodikk og arbeidsavklaringspenger ikke har nådd målet om en bedre oppfølging, og at brukerne samtidig er under oppfølging av Nav i lengre tid enn før.
Riksrevisjonen vil peke på at det er vanskelig å vurdere om den nye oppfølgingsmetodikken vil føre til at flere med nedsatt arbeidsevne kommer i arbeid, så lenge metodikken ennå ikke praktiseres som forutsatt.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har vært kjent med flere av utfordringene som etaten har hatt når det gjelder arbeidsrettet oppfølging, og har også rapportert om utfordringene til departementet.
Det har vært gjennomført eksterne evalueringer av arbeidsevnevurderingene, men det har ikke systematisk vært innhentet informasjon om kvaliteten i oppfølgingsarbeidet for øvrig. Etter Riksrevisjonens vurdering er kvalitet i oppfølgingen helt sentralt for å kunne nå målet om flere i arbeid.
Ingen av de undersøkte kontorene har kontrollert kvaliteten på aktivitetsplanene, og lederne følger ikke systematisk opp kvaliteten i oppfølgingsarbeidet. Mangel på systematiske kvalitetskontroller fører til at svakheter ikke oppdages og rettes opp, og at mange personer dermed ikke får god oppfølging. Oppfølgingsarbeidet er Nav-kontorenes kjernevirksomhet. For å kunne sikre god kvalitet i oppfølgingen mener Riksrevisjonen at lederne ved Nav-kontorene har et ansvar for å etablere systemer for internkontroll som gjør det mulig å følge opp kvaliteten i arbeidet.
Nav-kontorene har vesentlige mangler når det gjelder veilederkompetanse og kunnskap om arbeidsmarkedet, samtidig som kunnskap om og tett kontakt med arbeidsmarkedet er en forutsetning for å få personer med nedsatt arbeidsevne over i arbeid. Ledelsen har ansvar for å sikre tilstrekkelig kompetanse ved Nav-kontoret. Til tross for at det har vært satset på opplæring i arbeidsevnevurderinger, viser undersøkelsen at det fortsatt er store mangler. Riksrevisjonen finner derfor grunn til å reise spørsmål om kompetansetiltakene er tilstrekkelig fulgt opp fra ledelsens side.
Kunnskapsgrunnlaget for oppfølgingen av personer med nedsatt arbeidsevne er ikke godt nok. Kunnskap om hvilken form for oppfølging og hvilke typer arbeidsrettede tiltak som har effekt for ulike brukergrupper, er avgjørende for å få flere over i arbeid. Arbeids- og velferdsdirektoratet har som fagdirektorat en rolle for å utvikle veiledninger og beskrivelser av god praksis, og for å framskaffe kunnskap og formidle hva forskning og praksis viser har god effekt for brukerne.
Arbeids- og sosialdepartementet bør skaffe seg bedre informasjon om hvorfor det har vært en reduksjon i andelen som avklares tidlig. Riksrevisjonen anbefaler økt oppmerksomhet mot tiltak som kan bidra til å redusere tiden personer med nedsatt arbeidsevne er under oppfølging av Nav. Etter Riksrevisjonens vurdering er dette viktig for å kunne oppnå de ønskede effektene av den nye metodikken og innføringen av arbeidsavklaringspenger.
Riksrevisjonen anbefaler en styrking av den arbeidsrettede oppfølgingen i arbeids- og velferdsetaten. Riksrevisjonen mener at det blant annet er behov for
mer konkret og helhetlig planlegging av oppfølgingsarbeidet
mer forpliktende aktiviteter for brukeren og justering av de tiltakene som iverksettes
større oppmerksomhet mot arbeidsmuligheter i oppfølgingen
Riksrevisjonen mener at metodikken må praktiseres etter intensjonene, før man kan vurdere om metodikken er hensiktsmessig for å få flere i arbeid. For å sikre god utvikling av kvaliteten i oppfølgingen av personer med nedsatt arbeidsevne anbefaler Riksrevisjonen en
styrking av veilederkompetansen
styrking av kunnskapen om arbeidsmarkedet
styrking av ledelseskompetansen ved Nav-kontorene
større vektlegging av kvalitetsutvikling ved Nav-kontorene
Arbeids- og sosialdepartementet bør sørge for at oppfølgingen av personer med nedsatt arbeidsevne blir mer kunnskapsbasert. Arbeids- og velferdsdirektoratet bør styrke den faglige styringen av arbeids- og velferdsetaten. Kvalitetsmålinger bør være en integrert del av den interne styringen.
Statsråden viser i sitt svar til at han ikke er fornøyd med resultatene på området. Det er derfor en prioritert oppgave å finne løsninger som gjør at flest mulig med nedsatt arbeidsevne kommer ut i jobb. Ekspertgruppen som nå har fått i oppdrag å gjennomgå Nav, har også et klart mandat om å vurdere tiltak som er nødvendige for at Nav skal lykkes bedre i arbeidet med å gi brukerne den nødvendige bistand for å komme i jobb.
Det er ifølge departementet satt i gang arbeid for å utvikle et enklere og mer effektivt tiltakssystem. Enkelte forslag er sendt på offentlig høring, mens det videre arbeidet vil munne ut i en melding til Stortinget.
Statsråden opplyser videre at Arbeids- og velferdsdirektoratet har fått i oppdrag å utvikle statistikk over ventetid fra behovsvurdering og fram til tiltaksstart for personer med nedsatt arbeidsevne. Statistikken, som forventes å foreligge til rapporteringen i 2014, vil ifølge statsråden gi bedre kunnskapsgrunnlag om ventetid og gjøre arbeids- og velferdsetaten bedre i stand til å prioritere dem med størst behov for bistand og de som har ventet lengst.
Arbeids- og velferdsetaten har ifølge statsråden allerede satt i verk flere tiltak for å styrke arbeidet på flere av de punktene Riksrevisjonen tar opp. Statsråden viser til Langsiktig plan for oppfølgingsarbeidet i Nav, og presiserer viktigheten av å etterleve og måle effekten av standard for arbeidsrettet brukeroppfølging som nå er implementert i alle fylker. Standarden vil ifølge statsråden kunne øke oppmerksomheten og bevisstheten om behovet for å styrke arbeidsevnevurderingene og etablere forpliktende aktivitetsplaner.
Nav-kontorene må ifølge statsråden ha god markedskompetanse og god kontakt med arbeidsgiverne slik at de kan tilpasse seg arbeidsgivernes behov ut fra lokale forhold. For å kunne målrette arbeids- og velferdsetatens oppfølgingsarbeid bedre, er det ifølge statsråden behov for god kunnskap om både brukere og arbeidsmarked og om hvilke tiltak som virker.
Statsråden nevner innføring av en felles plattform for ledelse, veiledning og arbeidsmarkedskompetanse og kvalitetsmålinger som tiltak som forventes å øke kvaliteten i oppfølgingsarbeidet. Også ikt-moderniseringen forventes å gi positive effekter, gjennom blant annet å frigjøre ressurser til oppfølgingsarbeidet.
Statsråden erkjenner behovet for en mer kunnskapsbasert oppfølging av personer med nedsatt arbeidsevne. Statsråden viser til at det er en pågående dialog mellom departementet og direktoratet om dette, både når det gjelder oversikt over eksisterende kunnskap og behov for kunnskapsutvikling. Statsråden viser også til etableringen av en kunnskapsstab i Arbeids- og velferdsdirektoratet, og påpeker viktigheten av at Arbeids- og velferdsdirektoratets faglige styring av arbeids- og velferdsetaten blir styrket.