8. Inntektssystemet for kommunene
Regjeringen legger i proposisjonen opp til at en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene legges fram i kommuneproposisjonen for 2017, våren 2016. I denne gjennomgangen vurderes alle elementene i inntektssystemet, og inntektssystemet vil også ses i sammenheng med kommunereformen. Regjeringen vil vurdere ulike modeller for tilbakeføring av deler av selskapsskatten til kommunene fram mot kommuneproposisjonen for 2016.
Regjeringen vil styrke økonomien i kommuner med store investeringsbehov som følge av sterk befolkningsvekst.
Dagens veksttilskudd tildeles kommuner med skatteinntekter under 140 pst. av landsgjennomsnittet, som gjennom den siste treårsperioden har hatt en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst ut over 175 pst. av gjennomsnittlig årlig vekst på landsbasis. Veksttilskuddet tildeles som en sats per innbygger ut over vekstgrensen. I 2014 er satsen på 46 575 kroner, og tilskuddet utgjør til sammen 61,2 mill. kroner.
Regjeringen ønsker å utvide ordningen slik at flere kommuner kvalifiserer for veksttilskudd, og i tillegg øke tilskuddet til kommunene som kommer inn i ordningen. I stedet for dagens relative vekstgrense der grensen er satt til 175 pst. av veksten på landsbasis, innføres en absolutt vekstgrense. Grensen settes til 1,7 pst. i gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst de siste tre årene, noe som tilsvarer om lag 150 pst. av gjennomsnittlig årlig vekst på landsbasis de siste 10 årene. En absolutt grense gjør at den enkelte kommune, ved å kjenne til egen befolkningsutvikling, kan forutsi om den vil motta veksttilskudd, uavhengig av hva som skjer på landsbasis. Satsen økes til 60 000 kroner per innbygger ut over vekstgrensen.
De to foreslåtte endringene gir en betydelig styrking av veksttilskuddet i forhold til dagens tilskudd, og det totale veksttilskuddet vil utgjøre om lag 340 mill. kroner i 2015. Økningen i veksttilskuddet finansieres gjennom en reduksjon i innbyggertilskuddet med et likt trekk per innbygger for alle kommuner. Dagens skattegrense på 140 pst. av landsgjennomsnittet videreføres.
Innbyggertilskuddet til kommunene beregnes i dag på grunnlag av innbyggertall per 1. juli året før budsjettåret. Det blir dermed et etterslep i beregningene av rammetilskuddet, slik at det kan ta noe tid før kommunen får uttelling for nye innbyggere i form av økt rammetilskudd. For kommuner med kraftig befolkningsvekst kan dette gi noen utfordringer når tjenestetilbudet må tilpasses en økende befolkning. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vurdert dagens ordning og alternativer til denne. Se proposisjonen.
Dagens ordning med bruk av befolkningstall per 1. juli året før budsjettåret ivaretar både hensynet til fraflyttingskommunene og vekstkommunene. En fordel med denne ordningen er at kommunene vet det endelige rammetilskuddet for neste budsjettår når de vedtar sine budsjetter på høsten. Rammetilskuddet er dermed forutsigbart for kommunene, samtidig som kommunene så langt som mulig får kompensert for endringer i innbyggertall og befolkningssammensetning.
For at endelig rammetilskudd skal være kjent for kommunene i statsbudsjettet i oktober året før budsjettåret er innbyggertall per 1. juli de seneste tallene som kan benyttes. Departementet vurderer dagens ordning som et godt kompromiss mellom hensynet til kommuner med nedgang i innbyggertallet og vekstkommunene, og foreslår ikke endringer i denne ordningen. Det vises i proposisjonen til at det vil være en stor ulempe å endre rammetilskuddet midt i budsjettåret, og det vil redusere forutsigbarheten for kommunene. Vekstkommunenes utfordringer ivaretas i stedet gjennom veksttilskuddet som nå styrkes.
Distriktstilskudd Sør-Norge skal ivareta kommuner i Sør-Norge med en svak samfunnsmessig utvikling. Tilskuddet skal i utgangspunktet oppdateres når det skjer endringer i det distriktspolitiske virkeområdet. EUs regelverk for regional støtte er nå under revidering, og som følge av dette foreslår Kommunal- og moderniseringsdepartementet endringer i innretningen av distriktstilskudd Sør-Norge.
Distriktstilskudd Sør-Norge (kap. 571 post 61) blir tildelt kommuner i Sør-Norge som ikke mottar andre regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet, og som har skatteinntekter under 120 pst. av landsgjennomsnittet. Tilskuddet er videre knyttet til den øvrige distrikts- og regionalpolitikken ved at distriktspolitisk virkeområde og distriktsindeks benyttes for tildeling av tilskudd. Se proposisjonen for oversikt over dagens soneinndeling.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har notifisert nye grenser for virkeområdet for regionalstøtte, godkjent av ESA 27. februar 2014. I forslag til forskrift om virkeområde for distriktsrettet investeringsstøtte og regional transportstøtte som nå er ute på høring, foreslår departementet å ta bort differensieringen mellom sonene i området for investeringsstøtte. I forbindelse med revideringen oppdaterte departementet også distriktsindeksen i 2013.
Det vises i proposisjonen til at innretningen av distriktstilskudd Sør-Norge bør følge endringer i den øvrige distrikts- og regionalpolitikken. Som en forenkling foreslår departementet at soneinndelingen tas bort som fordelingskriterium, og at det ikke lenger vil være noe krav at kommunen ligger innenfor virkeområdet for investeringsstøtte. Dette betyr at størrelsen på distriktstilskudd Sør-Norge fra og med 2015 kun baseres på distriktsindeksen. Etter departementets vurdering er distriktsindeksen et objektivt mål som på en god måte gir uttrykk for distriktsmessige utfordringer. Departementet legger opp til å oppdatere distriktsindeksen jevnlig, og foreslår at distriktstilskudd Sør-Norge for hvert budsjettår baseres på den nyeste distriktsindeksen. Dette sikrer at kommuneoverføringene fanger opp distriktsmessige utfordringer fortløpende.
Forslaget innebærer at kommuner som per i dag ligger i soner som ikke er i det nye virkeområdet for investeringsstøtte, vil kunne motta distriktstilskudd Sør-Norge dersom deres nivå på distriktsindeksen tilsier det. Kommuner som tidligere lå i en sone som har mottatt distriktstilskudd Sør-Norge, vil imidlertid få noe redusert tilskudd. For å skjerme kommuner med de største distriktsutfordringene foreslås det at satsen per kommune for kommuner med distriktsindeks 0–35 økes med 500 000 kroner. Det foreslås i proposisjonen ingen endring i satsen per innbygger. Kommuner som får redusert tilskudd vil også ivaretas av inntektsgarantiordningen.
Samlet vil endringene medføre en økning i samlet distriktstilskudd Sør-Norge fra 378,3 til 382,2 mill. kroner, dvs. en økning på om lag 3,9 mill. kroner (2014-kroner). Økningen vil finansieres ved en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet.
I 2015 avvikles delkostnadsnøkkelen som ble innført med samhandlingsreformen. Uttrekket fra rammetilskuddet til den enkelte kommune som følge av avviklingen av kommunal medfinansiering gjøres dermed etter fordelingen gjennom samhandlingsnøkkelen.
Midlene til utskrivningsklare pasienter, som utgjorde en liten del av totalbeløpet i samhandlingsreformen, blir fra og med 2015 fordelt etter delkostnadsnøkkelen for pleie- og omsorgstjenester.
Grunnlaget for overføring av midler fra kommunene til helseforetakene som følge av avviklingen av kommunal medfinansiering baseres på beste anslag for kommunenes faktiske utgifter til kommunal medfinansiering i 2015. Det går frem av proposisjonen at regjeringen vil komme tilbake til dette i forslaget til statsbudsjett 2015.
Endelig kostnadsnøkkel for kommunene presenteres i statsbudsjettet for 2015.
Kommuner som slår seg sammen mottar kompensasjon for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Kommunene gis full kompensasjon for tap av basistilskuddet, som er et fast beløp per kommune, og netto nedgang i samlede regionalpolitiske tilskudd. Kommuner som får høyere arbeidsgiveravgift som følge av sammenslåing kan i tillegg få kompensasjon for dette. Kompensasjonen for tap av rammetilskudd gis i sin helhet gjennom inndelingstilskuddet, og dette vil også inngå i grunnlaget for beregning av inntektsgarantiordningen i inntektssystemet.
Komiteen viser til at regjeringa aukar vekstkommunetilskottet frå 61,2 mill. kroner til om lag 340 mill. kroner. Terskelen for å komme med i ordninga vert redusert, og tilskottet pr. innbyggjar vert auka til 60 000 kroner.
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Arbeidarpartiet, viser til at regjeringa har vurdert telletidspunkt, men heller vald å styrkje vekstkommunetilskottet for å kome dei kommunane i møte, og på den måten har ein klart å både sikre føreseielegheit og ekstra kompensasjon til dei kommunane som har stor vekst og stort investeringsbehov.
Eit anna fleirtal, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til regjeringa sitt forslag om å forbetre vilkåra for vekstkommunane. Dette fleirtalet er einig i at det er ei viktig kommunegruppe som har ekstra utfordringar med stor vekst og dermed stort behov for investeringar. I framlegget er grensa sett til 1,7 pst. vekst og satsen på 60 000 kroner pr. innbyggjar. Kommunar med over 140 pst. av skatteinntekter får ikkje vekstkommunetilskott som før. Dette fleirtalet viser til at også fleire kommunar enn dei som vil kome med i ordninga har vekstutfordringar og ber regjeringa fram mot statsbudsjettet for 2015 sjå på om det er mogleg å senke terskelen slik at endå fleire vekstkommunar kjem med i ordninga og om ordninga kan verte innretta slik at ordninga fremjer kommunesammenslåingar og treff dei kommunane med stor befolkningsmessig vekst.
Dette fleirtalet viser til Innst. 260 S (2013–2014) om revidert statsbudsjett for 2014, der det er semje om å tilføre kommunesektoren 175 mill. kroner i 2014 med grunngjeving i auka behov for barnehageplassar.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringens forslag til innretningen på distriktstilskudd Sør-Norge, fører til redusert tilskudd til kommuner som tidligere lå i sone IV i området for investeringsstøtte. Disse medlemmer vil på bakgrunn av dette be regjeringen endre tilskuddssatsene slik at disse kommunene ikke kommer dårligere ut enn tidligere.
Medlemene i komiteen frå Høgre og Framstegspartiet registrerer at det vert hevda at det er løftebrot ved at ikkje alle elementa frå regjeringserklæringa som gjeld kommunesektoren, vert føreslått i første kommuneproposisjon etter at regjeringa Solberg tiltredde. Desse medlemene viser til at regjeringserklæringa gjeld heile valperioden, og fleire av punkta vil koma også dei neste år.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet konstaterer at regjeringen i proposisjonen ikke følger opp sine egne løfter om endringer i skatteutjevningen i dette kommunale inntektssystemet, og at regjeringen heller ikke følger opp løftet om tilbakeføring av deler av selskapsskatten til kommunene. Disse medlemmer er tilfreds med dette, fordi regjeringens varslede endringer ville medført større inntektsforskjeller mellom norske kommuner, og større forskjeller i innbyggernes velferdstilbud. Samtidig har disse medlemmer merket seg at regjeringen ikke har avklart skatteutjevningen for fremtiden.
Disse medlemmer viser til at veksttilskuddet i det kommunale inntektssystemet ble innført fra 2009 under regjeringen Stoltenberg II. Disse medlemmer støtter regjeringens forslag til endringer i veksttilskuddet.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen legger opp til at økningen i vekstkommunetilskuddet skal finansieres innen kommunerammen. Det betyr at økningen på 280 mill. kroner til ca. 50 kommuner som kommer inn under ordningen, skal betales av de øvrige kommunene.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen om at økningen i vekstkommunetilskuddet finansieres ved en tilsvarende økning i kommunerammen slik at ordningen ikke fører til nedtrekk for kommunene som ikke oppnår veksttilskuddet.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at behovene i vekstkommunene også må også få statlig støtte gjennom ulike egne tilskudd til boligbygging, kollektivtransport o.l.
Dette medlem ønsker ikke en svakere inntektsutjamning mellom kommunene og vil ikke støtte en omlegging av kostnadsnøklene i den retning.
Dette medlem vil påpeke at de økte behovene innen barnevernet trolig ikke fanges godt nok opp i dagens kostnadsnøkkel. Dette bør regjeringen sikre fordi det er oppgaver ingen skal kunne velge bort å gjøre.