1. Regjeringens politikk for kommunesektoren
Det vises i proposisjonen til at regjeringen ønsker robuste kommuner som ivaretar rollene som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena på en god måte for sine innbyggere, og at regjeringen vil styrke kommunene gjennom en reform.
Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i størrelsesorden 4 1/2 til 5 mrd. kroner. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 4,2 og 4,5 mrd. kroner er frie inntekter.
Rusomsorg og psykisk helsetjeneste er viktige satsingsområder for regjeringen. 200 mill. kroner av veksten i kommunesektorenes frie inntekter er begrunnet i behovet for å styrke disse tjenestene.
Storbyene er viktige for utviklingen i den enkelte landsdel, og en stadig større del av befolkningen bor i byer. Regjeringen vil derfor føre en aktiv storbypolitikk, og en ny regionalpolitikk der storbyene og regionene omkring utvikler et samspill til det felles beste.
Kommuner med sterk vekst har særskilte utfordringer. Regjeringen vil derfor styrke økonomien i kommuner med store investeringsbehov som følge av sterk befolkningsvekst.
Det vises i proposisjonen til at ifølge Perspektivmeldingen 2013 vil den demografiske utviklingen føre til økt behov for offentlige velferdstjenester i tiårene framover. Økende privat kjøpekraft vil også bidra til at innbyggernes forventninger om kvaliteten og omfanget på det kommunale tjenestetilbudet vil øke.
Byene står overfor utfordringer knyttet til befolkningsvekst og infrastruktur. En rekke sosiale utfordringer er spesielle for byene.
Omfanget av oppgaver og forventninger til hvilke oppgaver kommunene skal ta på seg har økt over tid, i takt med utviklingen av velferdsstaten. Økte krav til kapasitet og kompetanse gjør særlig de små kommunene sårbare på grunn av små fagmiljø og problemer med å rekruttere tilstrekkelig kompetanse.
Landet har hatt en kraftig befolkningsvekst de siste ti årene. Det er ventet at befolkningsveksten vil fortsette i årene framover, men befolkningstall per 1. januar 2014 kan tyde på at veksten bremser noe opp.
Samtidig varierer utfordringsbildet mellom ulike typer kommuner og på tvers av regioner. Mens de fleste kommunene vil oppleve befolkningsvekst i årene framover, vil enkelte kommuner oppleve fraflytting. Befolkningsveksten de siste årene har i hovedsak vært sterkest i sentrale deler av landet, og det er ventet at denne utviklingen vil fortsette. Videre har alderssammensetningen i befolkningen betydning for hvilke offentlige tjenester det er behov for i lokalsamfunnet. De mindre sentrale områdene har en større del av befolkningen i de eldre aldersgruppene enn resten av landet, noe som gir et økt behov for pleie- og omsorgstjenester.
Det fremgår av proposisjonen at regjeringen ønsker å prioritere kommunesektoren, og sørge for robuste og forutsigbare inntektsrammer i årene framover. Imidlertid må utviklingen i kommuneøkonomien sees i sammenheng med utviklingen i norsk økonomi for øvrig. Det er betydelig usikkerhet om anslagene for den økonomiske utviklingen. Oppgangen i internasjonal økonomi er skjør, og en svakere utvikling ute vil gi lavere vekst hos norske eksportører. Samtidig vil også utviklingen i hjemlige forhold spille inn. På lengre sikt er det ventet at den demografiske utviklingen og avtagende inntekter fra petroleumsvirksomheten vil redusere handlingsrommet i offentlig finanser. Det gjør at det er viktig at staten gir realistiske signaler om hva kommunesektoren kan forvente av framtidige inntekter. Samtidig er det grunnleggende at kommunene gjennom god økonomistyring planlegger for framtiden og tar høyde for at de økonomiske forutsetningene kan endre seg.
Stor befolkningsvekst i sentrale strøk, økende regional integrasjon og utvidelse av tettsteder på tvers av kommunegrenser har gjort helhetlig planlegging og tilrettelegging i flerkommunale byområder mer krevende enn før.
Hele kommunesektoren påvirkes i økende grad av utviklingstrekk, regelverk og arbeidsformer som er et resultat av internasjonaliseringen og samarbeidet i EU/EØS. Regjeringen vil føre en aktiv politikk for å ivareta norske interesser og kommunenes handlingsrom ved å medvirke tidligere i prosesser i EU. Regjeringen vil også legge til rette for at kommunal sektor blir sterkere involvert i og utnytter de mulighetene som ligger i EUs samarbeidsprogrammer.
Det vises i proposisjonen til at regjeringen ønsker å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.
Siden kommunestrukturen gjennomgikk en stor endring på 1960-tallet har det funnet sted omfattende endringer i det norske samfunnet.
Befolknings- og kommunikasjonsutviklingen har endret de funksjonelle samfunnsutviklingsområdene. Kommunestrukturen er i liten grad endret i tråd med denne utviklingen. Særlig i byområdene er mulighetene store fremover for å sikre en helhetlig og bærekraftig utvikling i areal-, transport- og boligplanlegging med større og mer robuste kommuner.
De siste femti årene har kommunene fått stadig flere oppgaver og økt ansvar. Kommunene er i dag helt sentrale aktører for å løse viktige samfunnsutfordringer.
Kommunereformen er en reform for styrket lokaldemokrati, bedret tjenestetilbud og mer rettsriktig og effektiv forvaltning.
En hensiktsmessig kommuneinndeling er viktig for å sikre og videreutvikle framtidige velferdstjenester og en god og helhetlig lokal samfunnsutvikling.
Regjeringen vil i arbeidet med reformen legge stor vekt på god lokal forankring, og inviterer til bredt politisk samarbeid om reformen.
Ekspertutvalget for kommunereform avga 31. mars 2014 sin delrapport «Kriterier for god kommunestruktur». Sluttrapporten skal leveres i desember 2014. Våren 2015 vil regjeringen legge fram en stortingsmelding med forslag til nye oppgaver til robuste kommuner.
Reformperioden varer fram til nasjonale vedtak om sammenslåinger er fattet, innen 1. januar 2018.
De lokale/regionale prosessene må ta utgangspunkt i målene for reformen.
Departementet ønsker å legge til rette for en mer standardisert organisering av arbeidet med å etablere et faktagrunnlag for lokale diskusjoner, og et opplegg for å innhente synspunkter fra innbyggerne.
I reformen legges det opp til at kommunene fatter vedtak innen sommeren 2016. De regionale prosessene som starter opp høsten 2014 skal avsluttes ved utgangen av 2016.
Regjeringen planlegger å fremme en samlet proposisjon til Stortinget om ny kommunestruktur våren 2017.
I utarbeidelsen av beslutningsgrunnlag for Stortinget vil det bli lagt til grunn at enkeltkommuner ikke skal kunne stanse endringer som er ønsket og hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn. I proposisjonen vil det dermed kunne foreslås sammenslåinger av kommuner som avviker fra de lokale vedtakene.
Departementet legger til grunn at sammenslåingene som et utgangspunkt vil iverksettes senest fra 1. januar 2020.
For å legge til rette for overgangen til en ny kommune for kommuner som slår seg sammen vil regjeringen benytte positive økonomiske virkemidler som kan stimulere til kommunesammenslutning i reformperioden.
Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil styrke lokaldemokratiet. Kommunereform er en viktig del av dette arbeidet.
En kommunereform er en god anledning for den enkelte kommune til å gjennomgå sin demokratiske praksis. Gjennom bidrag til demokratiinnovasjon og ved å vise eksempler på kommuner med god demokratipraksis, vil departementet bidra til erfaringsspredning, læring og utvikling av demokratiet i flere kommuner.
Regjeringen vil arbeide aktivt for en effektiv og funksjonsdyktig forvaltning med høy etisk standard. Robuste og åpne kommuner er viktige for innbyggernes tillit til offentlig forvaltning.
Det er lokalt man kjenner egne utfordringer best, og prinsippene om økonomisk og juridisk rammestyring ligger til grunn for den statlige styringen av kommunesektoren. For å styrke kommunenes selvstyre er det nedsatt et offentlig utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven. Regjeringen har også nedsatt en arbeidsgruppe som utreder opprettelsen av en tvisteløsningsmekanisme som skal håndtere tvister mellom statsforvaltningen og kommunene i saker hvor statsforvaltningen i dag har den endelige beslutningsmyndigheten.
Rammefinansiering støtter opp under lokaldemokratiet og fremmer effektivitet ved at det gir kommunene handlingsrom til å prioritere ressursbruken i tråd med lokale forhold og behov.
For at innbyggere i ulike kommuner og fylkeskommuner skal få likeverdige tjenester, er det viktig at forhold som kommunene og fylkeskommunene ikke selv kan påvirke utjevnes gjennom inntektssystemet, og at utjevningen baseres på mest mulig oppdatert informasjon. Samtidig er det viktig at kommunene og fylkeskommunene, gjennom skatteinntektene, får beholde en andel av verdiskapningen som skjer lokalt.
Grunnlaget for dagens utgiftsutjevning for fylkeskommunene skriver seg fra midt på 1990-tallet. Det vises i proposisjonen til at det er nødvendig med en oppdatering av kostnadsnøkkelen og at regjeringen derfor legger fram forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene.
For å styrke vekstkommunene foreslår regjeringen å utvide veksttilskuddet slik at tilskuddet øker og flere kommuner kommer inn under ordningen.
Det vises i proposisjonen til at regjeringen ønsker en enklere hverdag for både innbyggere og næringsliv gjennom å forenkle, fornye og forbedre tjenestene i offentlig sektor. Regjeringen har derfor valgt en enklere hverdag for folk flest som et av sine åtte satsingsområder.
Det vises i proposisjonen til at kommunene spiller en avgjørende rolle i å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. Mange kommuner har allerede kommet langt i å tenke nytt om hvordan de kan gi bedre tjenester til sine innbyggere.
Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har fått i oppdrag å være et senter for innovasjon både i stat og kommune, kommuner kan få støtte til innovasjonstiltak gjennom fylkesmannens skjønnsmidler, og det er etablert et innovasjonsstudium rettet mot kommunalt ansatte.
Det pekes i proposisjonen på at kommunenes medarbeidere er den viktigste ressursen for å levere gode tjenester til innbyggerne. En kommunal arbeidsgiverstrategi er et viktig virkemiddel. Det er også avgjørende at medarbeiderne trekkes med i arbeidet med å forbedre offentlig sektor.
Regjeringen vil bygge samfunnet nedenfra og skape større rom for private, lokale og frivillige initiativ.
Regjeringen bygger sin politikk på målet om en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Det er et effektiviseringspotensial i kommunesektoren. Som en hjelp i effektiviseringsarbeidet har departementet lagt fram en nettportal på regjeringen.no om kommunenes tjenesteproduksjon og framtidige arbeidskraftbehov. Høsten 2014 tar departementet sikte på å legge fram tall for effektivitet i 2013 i kommunal tjenesteyting.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen, og Eirik Sivertsen, fra Høyre, Frank J. Jenssen, Mudassar Kapur, Bjørn Lødemel og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Mazyar Keshvari og lederen Helge André Njåstad, fra Kristelig Folkeparti, Geir S. Toskedal, fra Senterpartiet, Heidi Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad, og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, viser til Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015. Kommunal- og forvaltningskomiteen hadde høyring om proposisjonen 19. og 20. mai 2014.
Komiteen viser til at kommunesektoren er svært viktig for landet. Kommuneforvaltninga forvaltar på vegne av skattebetalarane årlege inntekter på 457 447 mill. kroner i 2014. Målt i brutto nasjonalprodukt sto kommunesektoren sine inntekter for om lag 18 pst. både i 2012 og 2013.
Kommunesektoren er viktig for innbyggjarane i landet, då norske kommunar samanlikna med mange andre land, har store og relevante oppgåver.
Komiteen vil understreke at gode og føreseielege rammevilkår for kommunesektoren er naudsynt for å kunne yte gode velferdstenester over tid.
Komiteen vil vise til at det er brei oppslutnad om kommunesektoren si viktige rolle som grunnmur i det norske velferdssamfunnet, og vil understreke betydinga av kommunane sin posisjon som arena for eit sterkt lokaldemokrati. Kommunane representerer nærleik, tilhøyring og moglegheit for innverknad for innbyggjarane.
Kommunesektoren er òg viktig som arbeidsplass då 15,5 pst. av timesverka i 2013 var knytt til sektoren. Målt i talet på personar er sysselsettingsandelen 19 pst.
Komiteen viser til at mye av den viktigste velferden skjer i den enkelte kommune. For komiteen er subsidiaritetsprinsippet et bærende prinsipp, som fordrer mer lokal makt og styring.
Komiteenviser til at det er i distriktene det meste av våre naturressurser ligger. Verdiskapingen i lokalsamfunnet danner grunnlaget for velferden både i distriktene og i urbane strøk. Komiteenmener folk skal ha reell valgfrihet med hensyn til bosted, det skal være likeverdige levekår i hele landet, og hovedtrekkene i bosettingsmønsteret må opprettholdes. Komiteenvil påpeke at kultur- og fritidstilbudet stadig blir viktigere når folk velger bosted. Det skal være tilgang til et bredt spekter av kulturopplevelser også i distriktene. Satsing på barn og unge er god distriktspolitikk. Distriktspolitikken skal også utjevne forskjeller mellom ulike deler av landet.
Komiteen mener at inntektssystemet må sikre forutsigbarhet, opprettholdelse av bosettingsmønsteret og gode velferdstjenester i alle kommuner. Komiteen mener det må være samsvar mellom kommunenes pålagte oppgaver og kommunenes økonomi. Komiteen viser at undersøkelser har vist at det er et gap mellom forventninger og hva kommuneøkonomien gir rom for, og at dette gapet har økt de siste årene (Perduco 2010). Komiteen peker på at kommunene er førstelinjetjeneste med tanke på tilrettelegging for næringsliv og samfunnsutvikling. Komiteen mener også dette krever at inntektene må stå i forhold til det ansvaret og plikter dette medfører.
Komiteen peker på at tillit til lokalpolitikere bygges gjennom å sørge for et så lite som mulig gap mellom de skapte forventningene til det kommunale tjenestetilbudet og den faktiske innfrielsen av disse. Komiteen viser til at det gjennom undersøkelser blant ordførere og rådmenn har kommet frem at innbyggernes forventninger overstiger kommunens økonomiske gjennomføringsevne. Komiteen viser til at en stor del av tjenestetilbudet og «førstelinjen» har blitt lagt under kommunal styring uten at det følger tilstrekkelig med midler.
Komiteen understreker at det er avgjørende for et godt tjenestetilbud i kommunene, og opprettholdelse av tilliten mellom kommuneforvaltningen og innbygger, at alle nye tjenestetilbud som underlegges kommunene, eller overføres fra stat til kommune, også fullfinansieres fra dag én.
Komiteen mener at effektivisering, fornying og modernisering av offentlig sektor også er avgjørende for å sikre velferden for enkeltmennesket og for å forvalte fellesskapets ressurser på en god måte. Utgangspunktet for fornyingsarbeidet må være å sikre en god og verdig velferd for kommende generasjoner og å ta på alvor de store utfordringer befolkningsutviklingen gir oss. Høyere levealder og lavere fødselstall fører til at antall eldre øker i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder. Effektivisering, omstilling og fornying er helt nødvendig for å sikre nok arbeidskraft innenfor viktige velferdsområder i årene framover.
Komiteen mener at statens krav til kommunenes rapportering må forenkles. Fellesmidlene må i større grad benyttes til aktiv tjenesteyting, og byråkratiet utover det nødvendige må reduseres.
Komiteen mener at det er viktig å ha en kritisk innstilling til et voksende byråkrati. Komiteen mener det må være et politisk mål å jobbe for et enklere, mer oversiktlig og effektivt byråkrati.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at regjeringa gjennom kommunereforma vil overlate større oppgåver til større og meir robuste kommunar. På den måten gjennom å flytte makt og mynde til kommunane, vil innbyggjarane få auka påverknad på eigen kvardag og eige lokalsamfunn.
Fleirtalet viser til at regjeringa legg opp til ein vekst i kommunesektorane sine inntekter i storleiken 4 1/2 til 5 mrd. kroner i 2015.
Fleirtalet viser til at regjeringa varslar å auke kommunesektoren sine inntekter utover demografi og pensjon med grunngjeving i behov for å styrke rusomsorg/psykisk helseteneste, auka satsing på fylkesvegnett, helsestasjon og skulehelsetenester.
Fleirtalet er nøgd med at regjeringa i hovudsak føreslår midlane som såkalla frie inntekter og på den måten anerkjenner det lokale sjølvstyret.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti har fortsatt høye ambisjoner for bedre kvalitet i velferd, omsorg og skole i kommunesektoren og viser til at sektoren under regjeringen Stoltenberg II fikk et betydelig økonomisk løft.
Disse medlemmer viser til at fra 2005 til 2013 har kommunesektorens inntekter reelt økt med 69,6 mrd. kroner. Det tilsvarer en årlig realvekst på 2,6 pst.
Disse medlemmer peker på at inntektsveksten har dekket både nye oppgaver og utvidelse av eksisterende oppgaver. Samtidig har den finansielle situasjonen i kommunesektoren vært god. I perioden 2006–2012 var netto driftsresultat for kommunesektoren i gjennomsnitt 2,9 pst. I 2013 fikk kommunesektoren et netto driftsresultat på 2,9 pst. Det viser at det er balanse mellom kommunenes oppgaver og de økonomiske forutsetningene.
Disse medlemmer viser til tall fra KOSTRA som viser at det fra 2005 til 2012 har kommet til om lag 59 000 nye årsverk i kommunesektoren. Dette er i all hovedsak årsverk innenfor barnehager, skole og pleie- og omsorgstjenestene. Kun 1 av 18 årsverk har gått til sentraladministrasjonen.
Disse medlemmer viser til at regjeringen Stoltenberg II gjorde flere endringer i det kommunale inntektssystemet for å sikre en jevnere fordeling av inntekter og større forutsigbarhet for kommunene.
Disse medlemmer mener at dagens regjering fører Norge i feil retning. Skattelette for de rikeste prioriteres foran velferd. Velstanden til dem som har mest, øker. Samtidig vil barns barnehagetilbud, barns skoletilbud og eldreomsorgen bli dårligere i mange kommuner fordi regjeringens forslag i sum betyr nedgang for mange kommuner. Disse medlemmer er uenig i dette verdivalget. Disse medlemmer påpeker at en sterk kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet, og det er en bærebjelke i by- og distriktspolitikken.
Disse medlemmer konstaterer at regjeringen og samarbeidspartiene er mer opptatt av å tegne nytt kommunekart, enn av å sikre økonomien og kvaliteten i velferd, omsorg og skole. Disse medlemmer støtter frivillig kommunesammenslåing og kan ikke se at regjeringens planer og prosess rundt kommunereform er noe godt utgangspunkt for mer demokrati og bedre velferd.
Disse medlemmer vil styrke kommunesektorens økonomi. Dette er et verdivalg der fellesskapet og barnehage, skole og helse- og omsorgstjenester settes foran skattelette til de rikeste. God offentlig velferd er avhengig av en god kommuneøkonomi. Kommunesektorens frie inntekter må økes betydelig slik at tilbudet i barnehagen, skolen og eldreomsorgen og andre helse- og omsorgstjenester kan bedres.
Disse medlemmer mener at regjeringen fører en politikk hvor omstilling og effektivitet forveksles med privatisering, og hvor målet er å legge til rette for at omsorg skal bli satt ut på anbud. Disse medlemmer mener dette er feil bruk av fellesskapets midler. Det vil heller ikke sikre kvaliteten på velferd og omsorg og heller ikke sikre at pleietrengende faktisk får den hjelpen som de trenger.
Disse medlemmer viser til at regjeringens forslag til inntektsrammer for kommunesektoren i 2014 ikke vil være tilstrekkelig for å videreføre dagens tjenestetilbud på samme nivå. Disse medlemmer viser videre til at regjeringen forutsetter at flere nye oppgaver skal løses innenfor foreslått ramme, noe som vil bety en nedbygging av kommunale bevilgninger til oppgaver de i dag løser.
Disse medlemmer mener offentlige oppgaver løses best når de ansatte har tid og mulighet til å bruke sitt faglige skjønn i arbeidet sitt. Mange ansatte opplever i dag at deres faglige handlingsrom begrenses av byråkratiske krav eller markedsprinsipper som griper inn i deres arbeidshverdag. Tiden den ansatte bruker i møtet med eleven, pasienten eller andre innbyggere blir spist opp av andre og mindre viktige oppgaver – enten det er i skolen, i barnehagen, i helsevesenet, i politiet eller i Nav.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det må lages bemanningsnormer i omsorg og skole som sikrer nok kvalifiserte ansatte til å gjøre de viktige jobbene.
Dette medlem viser til behovet for omstillingsarbeid for å gi innbyggerne best mulig velferd og de ansatte et godt arbeidsmiljø med mindre sykefravær og utstøting. Utviklingsarbeidet må skje i nært samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner. Omsorgs- og opplæringsoppgaver skal ikke ses som en vare som kan settes ut på anbud. Arbeidstakernes lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår må ikke svekkes som følge av konkurranseutsetting av offentlige tjenester.
Dette medlem mener tiden er inne for en tillitsreform, der de ansattes faglige handlingsrom styrkes på bekostning av markedsprinsipper og byråkratisk kontroll. Dette medlem sier nei til privatisering av offentlige tjenester, og vil redusere antall mål og rapporter i det offentlige. Grunnbemanningen i det offentlige må styrkes, slik at de ansatte får bedre tid til sine kjerneoppgaver. God kommuneøkonomi er avgjørende for å nå dette målet.
Dette medlem støtter ikke omlegging av inntektssystemet for fylkeskommunene nå og vil be regjeringen utrede dette nærmere og ha en grundig høringsrunde med fylkeskommunene, og legge fram endringer i kommuneproposisjonen for 2016.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener det er behov for forandringer i kommunestrukturen, men støtter ikke regjeringens bruk av tvang, og kan derfor ikke støtte regjeringens kommunereform slik den er lagt frem. Endringer i dagens kommuneinndeling er nødvendig for å sikre like gode velferdstjenester for alle innbyggere, i funksjonelle og bærekraftige kommuner.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter ikke regjeringens opplegg til kommunereform. Det er behov for reformer som styrker kommunesektorens rolle i løsningen av tjenestetilbudet til innbyggerne og som reduserer omfanget av statlig styring av oppgaveløsningen. En slik styrking av primærkommunenes og fylkeskommunenes rolle i den offentlige forvaltningen er ikke et spørsmål om strukturendringer, men om vilje til desentralisering av makt og myndighet fra statlig til lokalt nivå.