9. Skjermingsverdige bygg
- 9.1 Sammendrag
- 9.2 Komiteens merknader
Det vises i proposisjonen til at militære anlegg som har vært erklært hemmelige etter lov om forsvarshemmeligheter av 18. august 1914 nr. 3 er unntatt fra plan- og bygningslovens krav til saksbehandling, ansvar og kontroll. Unntaksbestemmelsen følger av andre ledd i plan- og bygningsloven § 20-4.
Som følge av at lov om forsvarshemmeligheter vil bli opphevet ved ikrafttredelsen av ny straffelov, er det nødvendig å foreta endringer i bestemmelsen.
Ved utarbeidelsen av proposisjonen oppdaget departementet at det ved en inkurie ikke fremgår av ordlyden i plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd hvilke bestemmelser i plan- og bygningsloven som hemmelige militære anlegg er unntatt fra. Dette er heller ikke presisert nærmere i byggesaksforskriften § 4-3.
Departementet ser derfor at det er behov for å foreta endringer i bestemmelsen slik at den bringes i samsvar med langvarig gjeldende rett.
Unntaket for hemmelige militære anlegg er regulert i andre ledd i plan- og bygningsloven § 20-4 Unntak fra krav i loven for visse tiltak som behandles etter andre lover og hemmelige militære anlegg. Bestemmelsen er en videreføring av plan- og bygningsloven av 1985 § 86, og kom først inn i plan- og bygningsloven av 1965.
Unntaket for hemmelige militære anlegg har vært gjeldende rett siden 1951.
Det følger av særmerknaden til plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) punkt 27.4 at bestemmelsen i hovedsak er en videreføring av plan- og bygningsloven av 1985 § 86. For øvrig er det Forsvaret selv som er ansvarlig for at plan- og bygningslovens bestemmelser blir etterlevd.
For anlegg som ikke uttrykkelig er erklært hemmelige, gjelder plan- og bygningsloven fullt ut. Unntaket etter plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd omfatter ikke Sivilforsvarets anlegg.
Forslag til ny bestemmelse bygger på plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd, og er en oppdatering og klargjøring av bestemmelsen. Departementet fremmet i høringsnotatet forslag om å videreføre gjeldende unntak for militære anlegg, men unntaket skal fremgå av en egen bestemmelse i loven.
Det ble videre foreslått at det i likhet med forslaget til ny bestemmelse om Unntak fra krav i loven for visse tiltak som omfattes av sikkerhetsloven skulle foretas en forholdsmessighetsvurdering. Det ble også foreslått at i tilfeller hvor hemmelige militære anlegg blir utpekt som skjermingsverdig bygg etter sikkerhetsloven § 17, ville unntaket fra plandelen komme til anvendelse, se forslag til nytt siste ledd i plan- og bygningsloven § 1-6.
Det vises i proposisjonen til at som det fremgår av høringsnotatet er forslaget til ny bestemmelse i plan- og bygningsloven § 20-7 ment som en videreføring av gjeldende unntak for militære anlegg.
Ettersom lov om forsvarshemmeligheter av 18. august 1914 nr. 3 vil bli opphevet ved ikrafttredelsen av ny straffelov, ser departementet at begrepet «erklært hemmelig» ikke lenger vil være treffende å anvende som vilkår. Departementet foreslår derfor, i tråd med Forsvarsdepartementets innspill, å stryke dette og erstatte det med henvisning til sikkerhetslovens begrep «skjermingsverdig», se sikkerhetsloven §§ 11 og 17.
Videre anser vi innspillet om å endre «militære anlegg» og «militære myndigheter» til «Forsvaret» for å være en mindre endring som departementet mener er mer i tråd med gjeldende språkbruk innenfor forsvarssektoren.
For å sikre en reell videreføring av plan- og bygningsloven gjeldende § 20-4 andre ledd har departementet, på bakgrunn av høringsinnspillet fra Forsvarsdepartementet, besluttet ikke å gå videre med henvisningen til ny § 20-8 slik det opprinnelig var foreslått. Forskjellen mellom plan- og bygningsloven §§ 20-7 og 20-8 er at sistnevnte bestemmelse er noe mer omfattende i og med at myndighetene etter plan- og bygningsloven § 20-8 i utgangspunktet kan fravike hele plan- og bygningsloven, herunder både materielle og tekniske krav uten krav om dispensasjon, mens lovens materielle krav gjelder for Forsvarets byggverk. Dette er også årsaken til at terskelen for å anvende unntaket etter § 20-8 er så høy.
Forsvarsdepartementet anmodet videre om at det ble tatt inn en forskriftshjemmel som åpner for at det kan gjøres ytterligere unntak fra krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, dersom karakteren av tiltaket tilsier at det er behov for dette. Departementet er enig i at en slik forskriftshjemmel er viktig for å gi Forsvaret nødvendig handlingsrom og sikre at unntaket fungerer etter sin hensikt. Departementet har derfor imøtekommet dette innspillet.
Departementet bemerker imidlertid at dersom det er nødvendig med omfattende unntak fra plan- og bygningslova kan Forsvaret anvende unntaket i plan- og bygningsloven § 20-8.
Det vises i proposisjonen til at de foreslåtte endringene i første rekke innebærer en klargjøring og oppdatering av gjeldende unntak for militære anlegg. Etter departementets vurdering vil forslaget til endringer ikke få negative administrative og økonomiske konsekvenser av betydning for verken private eller offentlige.
Det vises i proposisjonen til at heller ikke forslaget om innføring av forskriftshjemmel til bestemmelsen vil medføre administrative eller økonomiske konsekvenser.
Departementet fremmet i høringsnotatet forslag til ny bestemmelse i plan- og bygningsloven hvor det for skjermingsverdige bygg etter sikkerhetsloven § 17 gjøres unntak fra krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningslovgivningen, herunder blant annet krav til byggesaksbehandling. Forslaget er et ledd i oppfølgingen av NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen, og er utarbeidet i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet.
Forslaget har som formål å redusere tidsbruken i byggesaker der nasjonale sikkerhetshensyn gjør seg gjeldende (hensyn til rikets selvstendighet og sikkerhet samt andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, jf. sikkerhetsloven § 1).
Forslaget er utformet med tanke på sikkerhetssaker der det vil medføre en uakseptabel sikkerhetssituasjon å følge plan- og bygningslovens alminnelige regler, slik man erfarte ved den manglende stengningen av Grubbegata i Oslo kommune i forkant av 22. juli 2011.
Se proposisjonen for en beskrivelse av høringsforslagets ny § 20-8.
Etter departementets vurdering må høringsforslaget i det alt vesentlige opprettholdes. På bakgrunn av innkomne høringsuttalelser foreslås det likevel enkelte mindre endringer i bestemmelsens andre og tredje ledd.
Departementet foreslår å endre det opprinnelige forslaget slik at dersom det er aktuelt å bruke unntaksbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 20-8 andre ledd, skal det ansvarlige departement informere kommunen i forkant om hva det aktuelle tiltaket gjelder og at unntaksbestemmelsen vil bli benyttet, herunder gi en begrunnelse for dette. Slik departementet vurderer det vil ikke denne endringen medføre forsinkelser av stor betydning, men vil derimot, som Advokatforeningen påpeker, kunne fungere som en sikkerhetsventil i de tilfeller der et departement ønsker å benytte unntaket selv om vilkårene ikke er oppfylt, noe kommunen da får en mulighet til å påpeke.
Videre foreslår departementet å ta inn i plan- og bygningsloven § 20-8 andre ledd siste punktum kommunens plikt til å gi det ansvarlige departement nødvendig bistand, herunder informasjon som departementet har behov for slik at tiltaket utføres på en forsvarlig måte.
Etter høringsforslaget vil naboer og gjenboere ikke ha krav på nabovarsel dersom unntaket i første ledd anvendes. Departementet har forståelse for at det for naboer og gjenboere fremstår som negativt at de må finne seg i at det etableres enten permanente eller midlertidige sikringstiltak i tilknytning til bygg uten at disse varsles før tiltaket igangsettes. Hensynet til sikkerhet tilsier imidlertid at det kan være problematisk å praktisere full åpenhet og innsyn slik det ellers er for byggesaker. Departementet opprettholder derfor forslaget om at naboer og gjenboere ikke vil ha krav på nabovarsel. Selv om en beslutning om å unnta etter plan- og bygningsloven § 20-8 ikke kan påklages, kan en nabo, eller annen med rettslig klageinteresse, fremme klage til Sivilombudsmannen dersom han mener at vilkårene for å anvende unntaket ikke er oppfylt.
Ett av høringsinnspillene knyttet seg til muligheten for eventuell kompensasjon dersom tiltak på eller i tilknytning til skjermingsverdige objekter får negativ innvirkning for nabo, da i form av rådighetsinnskrenkninger. Det vises i proposisjonen til at departementet ikke ser det som hensiktsmessig å regulere spørsmålet om erstatning for mulige rådighetsinnskrenkninger ved anvendelse av plan- og bygningsloven § 20-8. Departementet viser til at rådighetsinnskrenkninger normalt ikke gir rett til erstatning. Det finnes tilfeller hvor lovgiveren har gitt anvisning på at det skal svares erstatning for en rådighetsinnskrenkning, se plan- og bygningsloven § 15-3. Hvorvidt det foreligger grunnlag for erstatning for rådighetsinnskrenkninger som faller utenfor plan- og bygningsloven § 15-3, vil imidlertid bero på en konkret helhetsvurdering, og vil måtte avgjøres av domstolene.
I tilfeller hvor staten foretar ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven § 16-2, vil ekspropriaten få utbetalt erstatning som fastsettes etter skjønn.
I proposisjonen vises det til at det følger av forslag til plan- og bygningsloven § 20-8 første ledd at bestemmelsen gir rett til å unnta «(…) tiltak som skal utføres i tilknytning til et bygg eller objekt som er utpekt som skjermingsverdig i henhold til sikkerhetsloven § 17 (…)».
Med «skjermingsverdig» menes her eiendom som må beskyttes mot sikkerhetstruende virksomhet av hensyn til rikets eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Med «tiltak» menes tiltak som er omfattet av plan- og bygningsloven kapittel 20.
Bestemmelsen gir mulighet for omfattende unntak fra plan- og bygningsloven. Det er imidlertid forutsatt at lovens bestemmelser skal følges så langt det lar seg gjøre.
Videre skal også lovens materielle krav og minimumskravene som følger av byggteknisk forskrift som hovedregel følges. Bestemmelsen gir imidlertid adgang til å fravike lovens bestemmelser helt eller delvis (uten krav om dispensasjon fra materielle krav eller tekniske regler) forutsatt at det ivaretar sikkerhetshensyn og det for øvrig anses forsvarlig.
I første ledd ligger det et krav om at tiltaket enten må være selve oppføringen av et objekt som er utpekt som skjermingsverdig, eller at tiltaket må være sikring av et allerede eksisterende skjermingsverdig objekt. Det vil ikke være tilstrekkelig til å kunne benytte unntakshjemmelen i plan- og bygningsloven § 20-8 at tiltaket er arbeider på et skjermingsverdig objekt, hvis ikke disse arbeidene har et sikkerhetsmessig formål. Her vil uansett forholdsmessighetsvurderingen komme inn, jf. vilkåret «tvingende sikkerhetshensyn».
Vilkåret «tvingende sikkerhetshensyn» er inntatt for å understreke at bestemmelsen kun gir adgang til å fravike plan- og bygningslovens regler i den utstrekning det vil være sikkerhetsmessig uforsvarlig å følge plan- og bygningslovens alminnelige regler. Vilkåret er benyttet i folkeretten, men har et selvstendig innhold etter plan- og bygningsloven § 20-8.
Vilkåret «tvingende sikkerhetshensyn» kommer i tillegg, og forutsetter at det foretas en forholdsmessighetsvurdering, der fordelene ved å ikke følge plan- og bygningslovens regler (typisk mindre tidsbruk), må veies opp mot ulempene.
Unntakshjemmelen etter plan- og bygningsloven § 20-8 omfatter både permanente og midlertidige tiltak. Dette følger også av ordlyden. Forholdsmessighetsvurderingen som må foretas etter plan- og bygningsloven § 20-8 vil i utgangspunktet være den samme for både permanente og midlertidige tiltak, men det er likevel slik at et midlertidig tiltak lettere vil kunne anses forholdsmessig. Forholdsmessighetsvurderingen innebærer at hjemmelen kun kan benyttes dersom fordelene er klart større enn ulempene. Det vil være naturlig å legge betydelig vekt på risiko- og sårbarhetsanalyser dersom dette foreligger. Hensynet til rikets selvstendighet og sikkerhet samt andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, jf. sikkerhetsloven § 1, vil stå sentralt i vurderingen. Det vil også kunne legges vekt på hensynet til allmennhetens trygghetsfølelse. Dersom det blir klart at et midlertidig tiltak blir mer langvarig enn det som først var tenkt av det ansvarlige departement, skal departementet foreta en ny forholdsmessighetsvurdering.
Mest aktuelt vil det trolig være å bruke hjemmelen i plan- og bygningsloven § 20-8 til å bygge i strid med kommuneplan og/eller reguleringsplan, eventuelt bygge uten at slike planer foreligger, jf. forslag til nytt ledd i plan- og bygningsloven § 1-6.
Plan- og bygningsloven § 20-8 må ses i sammenheng med forslaget om å innføre et nytt siste ledd i plan- og bygningsloven § 1-6 Tiltak. Plan- og bygningsloven § 20-8 sammenholdt med plan- og bygningsloven § 1-6 nytt siste ledd vil innebære at det vil kunne utføres tiltak tilknyttet skjermingsverdige objekter i strid med plan, eventuelt uten at slik plan foreligger. Bakgrunnen for dette er at det er endring og utarbeidelse av planer som erfaringsmessig tar lang tid, og det er følgelig her de største mulighetene for tidsbesparelser ligger. Hvorvidt det vil være kurant å bygge i strid med plan vil imidlertid variere betydelig fra sak til sak, og vil måtte avgjøres på bakgrunn av de konkrete forhold som gjør seg gjeldende i den enkelte sak.
Etter bestemmelsens andre ledd plikter det ansvarlige departement, dersom det har funnet det nødvendig å bruke unntakshjemmelen i første ledd, og kommunen ikke er involvert i arbeidet med tiltaket, å gi kommunen utfyllende informasjon om selve tiltaket i den grad dette vil være forsvarlig etter en sikkerhetsmessig vurdering, samt informasjon om at unntakshjemmelen i plan- og bygningsloven § 20-8 vil bli benyttet, herunder nærmere begrunnelse for dette. Slik informasjon vil kunne fungere som en sikkerhetsventil dersom et departement ønsker å benytte unntaket selv om vilkårene ikke er oppfylt, noe kommunen da får en mulighet til å påpeke.
Det følger videre av plan- og bygningsloven § 20-8 andre ledd siste punktum at kommunen plikter å gi det ansvarlige departement nødvendig bistand, herunder informasjon som departementet har behov for, slik at tiltaket utføres på en forsvarlig måte.
Bestemmelsens tredje ledd gjelder informasjon til naboer og gjenboere. Dersom det ansvarlige departement finner det nødvendig å anvende unntaket i første ledd til å unnlate å varsle naboer og gjenboere, skal det ansvarlige departement gi naboer og gjenboere informasjon om at unntaket vil bli benyttet samt informasjon om de rettslige konsekvensene av dette. Med dette menes det at beslutning om å anvende unntaket ikke er gjenstand for klage og at det heller ikke foreligger mulighet for midlertidig forføyning. Dersom tiltaket ikke berører naboers og gjenboeres interesser, vil det ikke være behov for å gi informasjon. Det ansvarlige departement skal tilstrebe å informere naboer og gjenboere på et så tidlig tidspunkt som mulig, men det er ingen plikt til å informere før tiltaket igangsettes. Det ansvarlige departement skal videre tilstrebe å gi så utfyllende informasjon som mulig om selve tiltaket i den grad dette vil være forsvarlig etter en sikkerhetsmessig vurdering, men det er ingen plikt til å gi informasjon om detaljer ved tiltaket. Det er opp til det ansvarlige departement å vurdere hvordan informasjon skal gis, herunder om den skal gis muntlig eller skriftlig.
Det følger direkte av bestemmelsen at en beslutning etter plan- og bygningsloven § 20-8 om å unnlate å følge én eller flere av lovens bestemmelser ikke kan påklages. Det samme gjelder vedtak om avvisning av klage.
I tillegg vil det heller ikke være mulig å gi midlertidig forføyning mot tiltak som iverksettes i medhold av plan- og bygningsloven § 20-8 første ledd. Bakgrunnen for dette er at det ikke ville være forenlig med de hensyn bestemmelsen er utarbeidet for å ivareta. Hovedintensjonen med bestemmelsen er at tidsbruken ikke skal bli for lang i de mest alvorlige sikkerhetssakene.
Kompetansen til å fatte avgjørelser etter plan- og bygningsloven § 20-8 er lagt til departementene innen sitt myndighetsområde. I de tilfeller der skjermingsverdige objekter eies av kommunale, fylkeskommunale eller private aktører, må disse anmode det ansvarlige departement om å fatte et vedtak. Departementet står i slike tilfeller fritt til å innvilge eller avslå anmodningen. Beslutningen om å innvilge eller avslå en anmodning er ikke et enkeltvedtak og kan ikke påklages. Avvisning av eventuell klage vil heller ikke kunne påklages.
Det vises i proposisjonen til at forslaget vil innebære en betydelig effektivisering av prosessen med etablering av nødvendige sikringstiltak, enten de er permanente eller midlertidige. Etter departementets vurdering er også terskelen for å ta bestemmelsen i bruk tilstrekkelig høy.
Etter departementets vurdering vil forslaget ikke medføre administrative eller økonomiske konsekvenser av negativ betydning for det offentlige. For private, det vil si naboer og gjenboere, vil forslaget få negative konsekvenser fordi de mister adgangen til å komme med nabomerknader, og derigjennom kunne påvirke utformingen eller plasseringen av tiltaket. Departementet er likevel av den oppfatning at hensynet til nasjonal sikkerhet i denne sammenheng må veie tyngst, og departementet påpeker at naboer og gjenboere vil ha muligheten til å bringe saken inn for Sivilombudsmannen dersom de mener at vilkårene for å unnta etter plan- og bygningsloven § 20-8 ikke er oppfylt. Rettssikkerheten til naboer og gjenboere er således i en rimelig utstrekning ivaretatt.
Komiteen viser til at kapittel 9 i proposisjonen omfatter to unntak.
Det første unntaket gjelder for Forsvarets anlegg og er en videreføring av gjeldende rett siden 1951.
Det andre unntaket gjelder terrorsikring av offentlige bygg som er viktig å beskytte ut fra nasjonale sikkerhetshensyn, som for eksempel Stortinget og regjeringskvartalet. Et sentralt tema for 22. juli-kommisjonen var terrorangrepet på regjeringskvartalet. Som en oppfølging av rapporten er det foreslått en særskilt unntaksbestemmelse i plan- og bygningsloven som sikrer at staten, dersom nasjonale sikkerhetshensyn gjør seg gjeldende, raskt kan iverksette nødvendige sikringstiltak uavhengig av kommunal saksbehandling.
Komiteen støtter regjeringens forslag og har ingen ytterligere merknader.