1. Innledning
Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endringer i plan- og bygningsloven (LOV-2008-06-27-71).
Proposisjonen bygger på høringsnotat utarbeidet av departementet og høringsuttalelsene til dette. Høringen pågikk i perioden 28. juni 2013 til 25. oktober 2013. Se proposisjonen for oversikt over høringsinstanser og for en nærmere beskrivelse av uttalelsene til de enkelte forslagene.
Det går frem av proposisjonen at regjeringen vil gjøre det enklere og billigere å bygge boliger, blant annet ved å sikre raskere saksbehandling av byggesaker og forenkle plan- og bygningsloven. Raskere saksbehandling i balanse med rettssikkerhet og god kvalitet i det ferdige produkt er et siktemål for regelverket.
Plan- og bygningsloven representerer et meget omfattende regelverk for blant annet å styre arealbruk og det bygde miljø i Norge. Ny plan- og bygningslov (byggesaksdelen) trådte i kraft 1. juli 2010. Det fremgår av proposisjonen at det således ikke er departementets ambisjon å foreta noen fullstendig gjennomgang av lovens system for saksbehandling, ansvar, kontroll og tilsyn ved denne revisjonen.
Det går frem av proposisjonen at intensjonen med endringsforslagene er å effektivisere byggesaksprosessene. Målet er rask og effektiv saksbehandling og god forutsigbarhet for alle involverte. Et mål med forslagene er å fremheve byggesaksdelen av plan- og bygningsloven som en «ja-lov», det vil si at tiltakshavere skal ha rett til å gjennomføre tiltak som ikke er i strid med lov, forskrift eller plan. Dette er en prinsipiell grunntanke for denne delen av loven, men som ofte settes til side i den praktiske saksbehandlingen hvor tiltakshavere opplever uforutsigbare og skiftende krav til både ansvar og dokumentasjon, ikke bare mellom kommuner, men også mellom saksbehandlere i samme kommune. Departementet ønsker gjennom forslagene å redusere rommet for tilfeldig lokalt skjønn i byggesaksprosessen, blant annet gjennom å tydeliggjøre ansvaret til den enkelte.
Eksempler på forenklinger som fremmes i proposisjonen er fritak for søknadsplikt for mindre frittliggende bygg som er i overensstemmelse med plan og regelverk for øvrig. Forslagene omfatter også forenklinger i reglene om nabovarsling og klage, noen flere tidsfristregler, med mer.
Det er etter departementets oppfatning rom for i forskrift å forenkle søknadssystemet og saksbehandlingen for en del tiltak med utgangspunkt i saksbehandlingskategoriene i loven.
En bakgrunn for noen av de endringer som foreslås er at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har åpnet en sak mot Norge, der de mener at lovens krav om godkjenning av foretak er i strid med tjenestedirektivet. På denne bakgrunn foreslås opphevelse av kravet om lokal godkjenning av foretak.
Når krav om lokal godkjenning fjernes, forsvinner en mulighet for å fange opp foretak som ikke er kvalifisert, eller som på annen måte er useriøse. I proposisjonen foreslår departementet derfor andre virkemidler for å møte denne utfordringen.
Det pekes i proposisjonen på at sentral godkjenning fortsatt må spille en viktig rolle, både som et hjelpemiddel for å gi seriøse foretak et konkurransefortrinn, og som et virkemiddel for å lette kommunens tilsynsvirksomhet.
Når godkjenning faller bort, vil det bli vanskeligere å fange opp useriøse foretak, og byggenæringen har etterlyst bedre virkemidler. I proposisjonen foreslår departementet derfor at det legges til rette for at departementet eller den det bemyndiger kan føre tilsyn med foretak i byggesaker også der foretaket ikke er sentralt godkjent. Det foreslås også en hjemmel for å opprette et register over foretak som har hatt ansvarsrett, for å hjelpe kommunene i deres tilsyn med foretakene.
Det går frem av proposisjonen at departementet imidlertid er klar over at disse tiltakene, som i første rekke fanger opp større arbeider, ikke nødvendigvis er nok til å ta tak i problemene næringen opplever.
Det vises i proposisjonen til at departementet vil invitere byggenæringen og andre berørte til en dialog om tiltak som kan være effektive for å sikre kvalitet i byggverk og stanse useriøse foretak.
Departementet vil i løpet av våren foreta en gjennomgang av tilgjengelighetskrav for boliger i byggteknisk forskrift.
Departementet fremmer i vår også forslag om forenklinger i planprosessen.
Det fremgår også av proposisjonen at departementet har satt i gang arbeid med sikte på å komme tilbake med forslag til mer strukturelle tiltak for effektiv tilrettelegging for utbygging. Departementet vil i denne sammenheng blant annet vurdere:
Bedre sammenheng mellom planprosess og byggesak for å få disse til å virke mer effektivt sammen for å korte ned den samlede tidsbruken.
Bedre samordning mellom tilgrensende regelverk.
Bedre samhandling mellom kommunene og sektormyndighetene.
Redusere antallet innsigelser og øke det lokale selvstyret.
Tydeliggjøring av de ulike parters roller og ansvar i byggesaken.
Økt digital samhandling i byggesaksprosessene.
Det fremgår av proposisjonen at departementet, parallelt med regelverksforenklinger, legger stor vekt på IKT-utvikling og digitalisering. Effektiviseringsgevinster vil i like stor eller større grad kunne hentes ut ved tilrettelegging for økt bruk av IKT og kompetansehevende tiltak gjennom veiledning og samarbeid med næringen, kommunene, fylkene og andre berørte.
For å hente ut effektiviseringsgevinster og samtidig opprettholde høy kvalitet i byggetiltakene, viser departementet i proposisjonen til at det er avgjørende at regelverk og administrative prosesser legger til rette for økt digital samhandling i plan- og byggesaksprosesser.
Det pekes i proposisjonen på at målet er å kunne gi innbyggere og næringsliv tilbud om gode selvbetjeningsløsninger. Utvikling av digitale verktøy vil gjøre det enklere å følge regelverket, og slik at søknadsprosessen og saksbehandlingen blir mer effektiv for både kommunene, innbyggerne og næringsliv.
Det fremgår av proposisjonen at det er et mål å legge til rette for mer automatisert saksbehandling og vedtak både i enkle og i mer komplekse byggesaker. Det er et mål at den som bygger får støtte og hjelp fra selvbetjeningsløsninger til å gjøre valg i samsvar med regelverket, og dermed sikre riktig kvalitet på det som bygges.
Det pekes i proposisjonen på at et regelverk som legger til rette for å utvikle gode selvbetjeningsløsninger og digitale verktøy vil være en viktig forutsetning for å oppnå effektiviseringsgevinster for aktørene i byggenæringen. Dette vil kreve en tilpasning og utvikling av deler av regelverket som i dag er uklart eller skjønnsbasert. Forskrifter må i større grad utformes som konkrete krav, for eksempel klare avgrensninger på høyde, avstand og plassering.
Utvikling av IKT-verktøy og regler er ikke tilstrekkelig for å nå målsettingene om en helautomatisert byggesaksprosess. Det vil også kunne være behov for oppdaterte digitale kart- og planverk med høy kvalitet.
Departementet er allerede i gang med å utvikle en strategi med sikte på å etablere ByggNett. ByggNett er ment å være en felles samhandlingsplattform for bygging og byggesaker som skal være åpen for alle, både praktiske brukere og tilbydere av ulike systemer. Direktoratet for byggkvalitet er gitt ansvaret for å utvikle strategien, i løpet av 2014. Direktoratet har lenge arbeidet med videreutvikling av dagens løsning, ByggSøk, som er det nasjonale systemet for elektronisk søknad i plan- og byggesaker, utviklet og driftet av direktoratet.
Innenfor rammene av ByggNett foregår det et samarbeid mellom direktoratet og KS om en pilot (ByggLett) for mer helhetlig elektronisk behandling av enkle saker. Arbeidet vil legge grunnlag for at systemer for full elektronisk saksbehandling kan prøves ut i kommuner i 2015.
I proposisjonens kapittel 1.3 gis et sammendrag av forslagene og i kapittel 15 er det merknader til de enkelte bestemmelsene.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen, og Tone-Helen Toften, fra Høyre, Frank J. Jenssen, Mudassar Kapur, Bjørn Lødemel og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Mazyar Keshvari og lederen Helge André Njåstad, fra Kristelig Folkeparti, Geir S. Toskedal, fra Senterpartiet, Heidi Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad, og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, viser til Prop. 99 L (2013–2014) Endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger i byggesaksdelen og oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak).
Komiteen viser til at det over tid har vært behov for forenklinger og oppmykninger i plan- og bygningsloven.
Lovforslaget ble sendt på høring av regjeringen Stoltenberg II. Høringen har resultert i 121 uttalelser fra både næring og offentlige instanser og har gitt et godt grunnlag for det endelige resultat.
Komiteen viser videre til komiteens høring i saken 22. mai 2014, der følgende organisasjoner møtte: Arkitektbedriftene i Norge, Norsk Vann, Norske Boligbyggelags Landsorganisasjon, Boligprodusentenes forening samt NITO.
Komiteen er positiv til at det nå tas nye grep som vil gjøre det både enklere og rimeligere å bygge nye boliger og utføre mindre tiltak på egen eiendom.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at det gjennom mange år har blitt bygget for få boliger i Norge. Det har gjort det vanskelig å komme inn på boligmarkedet for dem som i dag står utenfor. Befolkningsveksten i landet er formidabel. Det er ikke en overdrivelse å anta at det vil måtte bygges like mange boliger de neste 20–30 årene som de siste 100 år. De siste årene har det likevel blitt bygget 10 000 færre boliger per år enn det som trengs for å møte befolkningsveksten.
Flertallet mener at offentlige reguleringer ikke skal forsinke eller fordyre boligbygging. Det må sikres raskere saksbehandling av byggesaker, og en forenkling av plan- og bygningsloven er etterlyst av både offentligheten, næringen og kommunene.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at både lokalpolitikere og utbyggere mener at de tekniske byggeforskriftene må, i samarbeid med byggebransjen, forenkles.
Disse medlemmer mener at god boligpolitikk først og fremst handler om å legge til rette for raskere boligbygging, enklere søknadsprosesser og færre krav, detaljer og innsigelser. Det handler om å vise tillitt til den enkelte borger, byggenæringen og ikke minst å forsterke det lokale selvstyret.
Disse medlemmer er enige i både problembeskrivelsene og løsningene som presenteres gjennom proposisjonen. Disse medlemmer slutter seg til proposisjonens innhold.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti er positive til tiltak som kan bidra til å gjøre byggesaksbehandlingen mer forutsigbar og effektiv. Forslagene har utgangspunkt i Meld. St. 28 (2011–2012) Gode bygg for eit betre samfunn, som ble fremlagt av regjeringen Stoltenberg II. Behovet for effektivisering og forenkling av plan- og byggesaksprosessene ble også fremhevet i Meld. St. 17 (2012–2013) Byggje – bu – leve – ein bustadspolitikk for den einskilde, samfunnet og framtidige generasjonar.Disse medlemmer mener det er positivt at regjeringen Solberg viderefører dette forenklingsarbeidet, og i all hovedsak viderefører forslagene som ble sendt på høring av regjeringen Stoltenberg II.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er viktig å fremheve byggesaksdelen av plan- og bygningsloven som en «ja-lov». Dette innebærer at tiltakshavere skal ha rett til å gjennomføre tiltak som ikke er i strid med lov, forskrift eller plan. Disse medlemmer vil påpeke at forenklinger ikke må gå på bekostning av viktige samfunnshensyn og hensynet til kvalitet. Disse medlemmer er bekymret for utviklingen i byggenæringen med økt sosial dumping, tap av kompetanse, rekrutteringsproblemer og kvalitetsutfordringer. Dette bidrar til utfordringer for de seriøse aktørene og for næringen som helhet.
Disse medlemmer mener det derfor er avgjørende med gode kompenserende tiltak dersom ordningen med lokal godkjenning avvikles.
Disse medlemmer har med interesse merket seg at Byggenæringens landsforening har nedsatt et ekspertutvalg som skal se på kvalifikasjoner i byggenæringen og foreslå tiltak som kan bidra til å redusere problemet med useriøse og dårlig kvalifiserte tiltak.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at utvalget skal levere sine forslag 1. september 2014. Disse medlemmer viser til at krav om lokal godkjenning av foretak oppheves og mener det er hensiktsmessig at eventuelle tiltak for å styrke kompetansen i næringa iverksettes samtidig som de foreslåtte endringene i loven.
Disse medlemmer mener man skal ta signalene fra en samlet byggenæring på alvor når de påpeker at det er vanskelig å forholde seg til nytt regelverk som blir vedtatt når det ikke er en dato for iverksetting. Næringen har utfordringer med produktivitet som forsterkes av stadige endringer i regelverket. Disse medlemmer mener derfor regjeringen bør sette en fast dato for fremtidige endringer i regelverket slik at endringene uavhengig av vedtakstidspunkt blir iverksatt hvert annet år.
Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til Prop. 99 L (2013–2014) om endringer i plan- og bygningsloven. Disse medlemmer viser til at intensjonen med endringsforslagene er «å fremheve byggesaksdelen av plan- og bygningsloven som en ja-lov», dvs. at tiltakshaver skal ha rett til å gjennomføre tiltak som ikke er i strid med lov, forskrift eller plan. Det presiseres at tiltakshaver sjøl må kunne stå ansvarlig for mindre tiltak på egen eiendom når de er i samsvar med regelverket at og hun/han derfor sjøl må skaffe seg oversikt over hvilke regler som gjelder for gjennomføring av tiltaket. Forslagene legger opp til et stort ansvar for tiltakshavere, og forutsetter at de kjenner til regelverk og reguleringsplaner på et detaljert nivå. Disse medlemmer vil også påpeke at komiteen burde hatt lengre tid på å foreta de nødvendige vurderinger og innhente uttalelser fra flere høringsinstanser når det gjelder så store endringer i plan- og bygningsloven. Disse medlemmer påpeker at det gikk få arbeidsdager fra saken kom til kommunal- og forvaltningskomiteen til høringen ble avholdt. Det kom 5 høringsinstanser på høringen. Disse medlemmer viser til høringen som ble holdt i komiteen 22. mai 2014, og at alle høringsinstanser var svært kritiske til flere av forslagene i proposisjonen. Disse medlemmer mener det er behov for visse forenklinger i byggesaker, og støtter en del av forslagene som er fremmet. Imidlertid vil flere av forslagene, etter disse medlemmers vurdering, bidra til mer uforutsigbarhet, flere ulovlige tiltak, lettere for useriøse aktører i bransjen og flere tvister som vil belaste rettsapparatet, i stedet for den ønskede effektiviseringen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader under de ulike forslagene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter opp under arbeidet med økt bruk av IKT i byggesaksprosessene, herunder arbeidet med å etablere ByggNett. Med gode selvbetjeningsløsninger vil det bli enklere å følge regelverket og innebærer en stor effektivisering for både kommunene og innbyggerne.