Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, mener at Menneskerettighetsutvalget, ledet av Inge Lønning, gjennom sitt grundige arbeid nedfelt i Dokument 16 (2011–2012) har gitt Stortinget et godt grunnlag for å styrke menneskerettighetene i Norges grunnlov. Komiteen kan i hovedsak slutte seg til de av rapportens begrunnelser som underbygger de endringsforslag komiteen innstiller på vedtakelse av. Endringene er ikke ment å forandre det som allerede er gjeldende rett i Norge, men å gi én del av denne retten – de mest sentrale menneskerettighetene – grunnlovs rang. Komiteen mener endringene som er foreslått er nødvendige for å justere Grunnloven til å bli det den er ment som, og har utviklet seg til gjennom sine 200 år, et juridisk, politisk og symbolsk samlende dokument som verner borgerne mot overgrep, sikrer dem frihet og trygghet nå og i fremtiden, og som inneholder hovedtrekkene i vår statsskikk.

Det er folket i frie valg som velger sine representanter. Det rådende flertall gir gjennom lov og vedtak rettigheter og muligheter til innbyggerne i tråd med sine politiske prioriteringer. Blant Grunnlovens viktigste oppgaver er å angi rammene for de politiske vurderinger, og skranker der individets rettigheter er ukrenkelige.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, viser til at FN degraderte Norge fra såkalt «A-status» til «B-status» i 2012, på grunn av vår manglende sikring av en uavhengig nasjonal institusjon. Det medførte at Norge tapte sin talerett i FNs menneskerettighetsråd og ble degradert til observatør i FNs menneskerettighetsorganer.

Norge er et av landene i Europa med svakest menneskerettighetsvern i sin konstitusjon. Samtidig står menneskerettighetene reelt sterkt i Norge. Flertallet mener det er viktig at Stortinget benytter muligheten til å styrke menneskerettighetene i Grunnloven, slik at den speiler dagens praksis. Alle utslag av rettigheter og statsskikker kan ikke rommes av en grunnlovs tekst. Flertallet mener likevel det er et sentralt mål at Grunnloven skal synliggjøre det den kan av hovedtrekkene i vår statsskikk, vår politiske ordning og rammene for våre mest sentrale rettigheter. Flertallet mener samtidig at en grunnlovfesting av menneskerettighetene bidrar til at rettstilstanden på menneskerettighetsområdet sikres også for kommende generasjoner.

Flertallet er enig i de vurderinger av menneskerettighetenes sammenheng som Menneskerettighetsutvalget har lagt til grunn for sitt arbeid i rapportens kapittel 9.

Særlig vil flertallet fremheve påpekningen av Verdenserklæringen og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) med tiltrådte tilleggsprotokoller, som sentrale, historiske utgangspunkt både for internasjonal og norsk menneskerettsforståelse.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil fremheve Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) med tiltrådte tilleggsprotokoller som det viktigste rammeverk for menneskerettigheter i vår kulturkrets.

I sitt arbeid veide Menneskerettighetsutvalget ulike hensyn opp mot hverandre; herunder Grunnlovens ånd, dagens rettstilstand, forholdet mellom rett og politikk og utfordringene ved rettsliggjøring. Komiteen finner at utvalget gjennom disse avveiningene på en samvittighetsfull måte har vurdert de hensyn som taler mot å endre Grunnloven som foreslått. Komiteen slutter seg derfor til konklusjonen om at hensynene som taler imot de foreslåtte endringer, ikke kan sies å være viktige nok til å ikke oppdatere Grunnloven slik at den reflekterer det som faktisk er rettstilstanden i Norge, og bringer den i pakt med resten av Europa.

Menneskerettighetsutvalget har hatt til hensikt å innlemme de verdier og rettigheter i Grunnloven som har stått sentralt i Norge etter annen verdenskrig. Stortinget kan derfor nå benytte muligheten til å oppdatere Grunnloven slik at den speiler sin tid. En slik oppdatering står etter komiteens mening ikke i noen motstrid til vår grunnlovstradisjon. Den innebærer en videreføring av Grunnloven som et tilpasningsdyktig og levende dokument: Konstitusjonen har, om enn ulikt i ulike historiske perioder, beveget seg i takt med samtiden, blant annet gjennom sine 315 formelle endringer.

Komiteen mener Grunnloven verken kan eller skal gi oss svarene på vanskelige og viktige samfunnsutfordringer. Slike utfordringer vil fortsette å være politikkens hovedansvar. Avveininger mellom individuelle rettigheter, eller av slike mot kollektive behov, kan ikke avgjøres en gang for alle, verken av lovgivere eller domstoler. Komiteen er derfor enig med Menneskerettsutvalget i at rettighetene bør ha en mest mulig generell utforming, slik at de kan utfylles politisk og rettslig. Komiteen er videre enig i at noen endelig bestemmelse om hvordan Grunnlovens ulike prinsipper skal tolkes, ikke kan lages. Det er grunnleggende rettighetsteori at prinsipper får sitt nærmere innhold klarlagt nettopp gjennom tolking i enkelttilfeller. Grunnloven inneholder også mange ulike typer bestemmelser. Komiteen mener likevel at de refleksjoner som finnes i kapittel 15 i Dokument 16 (2011–2012) gir gode holdepunkter for tolking av Grunnlovens rettighetsbestemmelser. Grunnloven bør imidlertid knesette noen sentrale prinsipper og grunnleggende verdier som i dag utgjør fundamentet for de beslutninger som treffes. På den måten vil man prøve å sikre en balanse mellom den stabilitet en grunnlov skal representere, og den fleksibilitet den også må gi rom for, på en måte som i større utstrekning sikrer at individenes frihet, likhet og menneskeverd blir ivaretatt i beslutningsprosessene også i fremtiden.

I den forbindelse er det tatt hensyn til at dagens Norge ikke bare er et annet samfunn enn da Grunnloven ble skrevet i 1814, men også et annet samfunn enn den gang Verdenserklæringen ble utformet i 1948.

Det er komiteens oppfatning at adgang til politisk og demokratisk deltagelse gjennom frie og hemmelige valg, og en ubestridt rett til deltagelse i samfunnsdebatten, er avgjørende for en demokratisk stat. Vern mot vilkårlig fengsling, straff og tortur og rett til å få sin sak prøvet for en uavhengig domstol, er på samme måte avgjørende for om en stat kan kalles demokratisk og om en demokratisk stat kan kalles en rettsstat. Komiteen mener det er riktig å sikre disse rettighetene for fremtiden, og synliggjøre dem i vår grunnlov. Særlig viktig er det å understreke at det påligger staten å sikre, verne og garantere for disse menneskerettighetene. Komiteen mener menneskerettighetenes synlighet forbedres ved å samle dem i et eget kapittel, kapittel E, og er enig i forslaget om å opprette kapittel E.

Komiteen viser til at forslagsstillerne fremmer to alternative forslag til overskrift til kapittel E, enten «Menneskerettighetene» (alternativ 1) eller «Menneskerettigheter» (alternativ 2).

Komiteen bifaller alternativ 2 B.

2.1 Nærmere om forslagene

2.1.1 Forslag om opphevelse av gjeldende grunnlovsbestemmelser

Komiteen viser til at Menneskerettighetsutvalget foreslår at Grunnloven § 94 oppheves.

Utvalget viser i sin begrunnelse for å oppheve Grunnloven § 94 til at det er en overgangsbestemmelse som først og fremst gir uttrykk for at lov- og skattevedtak truffet forut for 17. mai 1814, fortsatt er gyldige i og med vedtakelsen av Grunnloven. Bestemmelsen har stått uendret siden 1814, og lyder som følger:

«En ny almindelig civil og kriminal Lovbog skal foranstaltes udgivet paa første eller, om dette ikke er muligt, paa andet ordentlige Storthing. Imidlertid blive Statens nu gjældende Love i Kraft, forsaavidt de ei stride imod denne Grundlov eller de provisoriske Anordninger, som imidlertid maatte udgives.

De nuværende permanente Skatter vedblive ligeledes til næste Storthing.»

I dag må første ledd første punktum og annet ledd utvilsomt kunne sies å ha utelukkende historisk interesse. Det vil derfor ikke medføre noen realitetsendring, verken symbolsk, politisk eller rettslig, om disse delene av Grunnloven § 94 oppheves.

Første ledd annet punktum kan til dels sies å ha en viss betydning utover den historiske interesse. Dette har sammenheng med at det fortsatt er spredte enkeltbestemmelser fra tiden forut for 1814 som har gyldighet i Norge i dag.

Utvalget viser til at det foreligger en snart to hundre år lang praksis for at lovene forut for 1814 er gyldige inntil de oppheves, og at ingen lovgivning kan stride mot Grunnloven. Det ligger i vårt konstitusjonelle system at Grunnloven er den høyeste rettskilde, og det er innlysende at det ikke kan gjøres unntak for lover gitt før 1814.

Komiteen viser til at Grunnloven § 94 har vært foreslått opphevet flere ganger tidligere, men at dette ikke har fått gjennomslag. Begrunnelsen har vært at dette ville skape «uklarhet i rettskildesystemet». Ved grunnlovsendringen av 20. februar 2007, med ikrafttredelse 1. oktober 2009, der Lagtinget og Odelstinget ble opphevet, ble det samtidig foretatt en presisering i § 17 der § 76 ble tilføyet. Dette gjør at det i dag fremkommer ganske tydelig at det bare er lover som er gitt i henhold til §§ 76 flg., som vil gå foran provisoriske anordninger. Lover gitt forut for 1814 må dermed vike for de provisoriske anordningene. Med denne presiseringen skulle det være mindre grunn til at uklarhet vil oppstå, og det vil derfor ikke ha noen rettslig betydning om hele Grunnloven § 94 oppheves.

Komiteenbifaller på denne bakgrunn forslaget om at § 94 oppheves.

Menneskerettighetsutvalget har også foreslått opphevelse av flere andre bestemmelser.

På side 49 i Dokument 16 (2011–2012) uttaler utvalget at utviklingen i samfunnet de siste to hundre årene har løpt fra flere av grunnlovsbestemmelsene fra 1814. Dette gjelder for eksempel § 98 (forbud mot avgift av sportler), § 101 (næringsfrihet), § 103 (forbud mot fristeder) og § 104 (forbud mot å «forbryde» jord og boslod).

Gjeldende § 95 slår fast at ingen kan få innvilget særlige unntak etter at den alminnelige lov er trådt i kraft, og § 103 inneholder et forbud mot fristed for konkursskyldnere. Komiteen viser til Menneskerettighetsutvalgets begrunnelse og foreslår at gjeldende § 95 og § 103 oppheves, og at det generelle likhetsprinsippet som bestemmelsene er et utslag av, innarbeides i den nye Grunnloven § 98.

Komiteen foreslår også at § 104 oppheves, og at prinsippet i bestemmelsen videreføres i et nytt fjerde ledd til ny Grunnloven § 96, slik Menneskerettighetsutvalget har foreslått, se punkt 2.1.5 nedenfor.

Det generelle prinsippet om at domstolene skal være uavhengige av de øvrige statsmaktene, kan utledes av gjeldende § 98 om «sportler». Bestemmelsen er ikke nødvendig for å sikre prinsippet om uavhengige domstoler i Grunnloven, ettersom prinsippet uansett er innfortolket i §§ 88, 90 og 96 første punktum.

Komiteen foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen oppheves og at prinsippet om uavhengige domstoler tydeliggjøres i ny § 95, se punkt 2.1.4 nedenfor.

Videre foreslår komiteen at gjeldende § 99 oppheves. Bestemmelsens første ledd om frihetsberøvelse flyttes til ny § 94, mens annet ledd om bruk av militærmakt mot sivilbefolkningen tas inn som nytt tredje ledd i ny § 101, se punktene 2.1.3 og 2.1.8 nedenfor.

Gjeldende § 101 inneholder en egen bestemmelse om næringsfrihet og er i første rekke forstått som et krav om likebehandling av næringer. Bestemmelsen har stått uendret siden 1814 og har vært lite anvendt. Komiteen viser til at forslaget om en bestemmelse om at alle er like for loven i en ny § 98, vil gjøre bestemmelsen i gjeldende § 101 overflødig.

Komiteen viser samtidig til at ny § 110 foreslås utvidet til også å omfatte retten til å skaffe seg utkomme ved næring.

Komiteen bifaller på denne bakgrunn forslaget om å oppheve gjeldende § 101.

Gjeldende § 102 forbyr husinkvisisjoner uten at det foreligger en kriminell handling eller er mistanke om en kriminell handling. Bestemmelsen må forstås som en særlig regulering av privatlivets fred på et begrenset område.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått at gjeldende § 102 oppheves og erstattes av en ny § 102 om personvern og personopplysningsvern og respekt for privatlivets fred, se punkt 2.1.9 nedenfor. Komiteen støtter dette.

2.1.2 Grunnloven § 92 – Innledende bestemmelser

Komiteen er enig i Menneskerettighetsutvalgets forslag om videreføring av Grunnloven § 110 c i en ny § 92, som innledning til Grunnlovens nye menneskerettighetskapittel E. Grunnloven § 110 c lyder:

«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

Nærmere Bestemmelser om Gjennemførelsen af Traktater herom fastsættes ved Lov».

Komiteen mener bestemmelsen oppfyller sin intensjon om å gi et generelt uttrykk for menneskerettighetenes sentrale plass i norsk rett. Menneskerettighetsutvalget har foreslått at bestemmelsens første ledd videreføres som en ny § 92.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Miljøpartiet De Grønne, er enig med Menneskerettighetsutvalget i at § 110 c har hatt ønsket effekt. Flertallet viser til Menneskerettighetsutvalgets rapport der det fremkommer at: «Fra annen verdenskrig og frem til det tidspunkt hvor Menneskerettighetslovutvalget kom med sin utredning, hadde det vært behandlet ca. 60 saker i Høyesterett der menneskerettighetskonvensjoner generelt hadde vært påberopt eller omhandlet». Flertallet mener dette viser at det har en selvstendig betydning for domstolenes håndhevelse av menneskerettighetene at Grunnloven pålegger statsorganene å respektere disse rettighetene.Flertallet mener det vil kunne oppstå misforståelser om hvilke internasjonale menneskerettigheter som har grunnlovs rang dersom henvisningen til internasjonale konvensjoner tas ut.Flertallet viser videre til at en henvisning til Norges internasjonale forpliktelser ikke vil endre dagens rettstilstand, all den tid dette står i dagens § 110c. Flertallet mener det er uheldig om grunnlovsvernet for internasjonale menneskerettigheter svekkes gjennom en revisjon av Grunnloven som nettopp har til hensikt å styrke menneskerettighetene. Flertallet er enig i at menneskerettsloven har hatt en viktig effekt, men mener det har en verdi å presisere i Grunnloven at det pålegger staten å respektere menneskerettigheter som er nedfelt i dag i ratifiserte og bindende traktater for Norge. Flertallet presiserer at ingen fremtidige bindende ratifiserte traktater skal få grunnlovs rang uten å ha blitt vedtatt etter prosedyren i Grunnloven § 112.

På denne bakgrunn bifaller flertallet alternativ 2 B, slik at bestemmelsen kan lyde:

§ 92

Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter.

§ 92

Dei statlege styresmaktene skal respektere og tryggje menneskerettane slik dei er fastsette i denne grunnlova og i traktatar om menneskerettar som er bindande for Noreg.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Miljøpartiet De Grønne viser til at det foreligger fire alternative forslag til ny § 92, og at alternativ 2 og 3 har en generell henvisning som inkorporerer traktater om menneskerettigheter som er bindende for Norge. Disse medlemmer mener at en slik henvisning vil være uheldig fordi en slik bestemmelse kan reise spørsmål om hvorvidt nye traktater, og endringer i traktater, umiddelbart vil ha grunnlovs rang fra det tidspunktet de blir bindende for Norge. Disse medlemmer mener at ingen skriftlige regler skal få grunnlovs rang uten å ha blitt vedtatt etter prosedyren i Grunnloven § 112.

Disse medlemmer viser til at alternativ 4 til ny § 92 henviser generelt til menneskerettighetene, og ikke spesifikt til traktater om menneskerettigheter som er bindende for Norge. Bestemmelsen må da forstås slik at de eneste reglene om menneskerettigheter som har grunnlovs rang, er de rettighetene som følger av Grunnloven selv. Andre menneskerettigheter, og menneskerettigheter som blir bindende for Norge i fremtiden, må dermed gjennomføres i norsk rett på vanlig måte for å gi rettigheter til personer i Norge.

Disse medlemmer innstiller på § 92, alternativ 4 B, slik at bestemmelsen kan lyde:

§ 92

Alle mennesker er født frie og like.

Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene.

§ 92

Alle menneske er født frie og like.

Dei statlege styresmaktene skal respektere og tryggje menneskerettane.

Komiteens medlemmer fra Høyre vil subsidiært bifalle alternativ 2 B.

2.1.3 Grunnloven § 94 – frihetsvern

Komiteen er enig med Menneskerettighetsutvalget når det vises til at retten til å være fri, samt trygghet for at man ikke vil bli berøvet friheten vilkårlig, er grunnleggende menneskerettigheter. Komiteen mener Grunnloven klart bør beskrive at frihetsberøvelse også kan omhandle andre former enn fengsling, og at det påligger myndighetene å verne mot vilkårlighet også i andre tilfeller. Enhver frihetsberøvelse må ha lovhjemmel. Komiteen mener derfor Grunnloven § 99 første punktum bør bygges ut til å omhandle andre former for frihetsberøvelse. Utenfor straffeprosessloven finnes bestemmelser om frihetsberøvelse i utlendingsloven, psykisk helsevernloven, sosialtjenesteloven og barnevernloven. Komiteen mener den foreslåtte § 94, som fastslår at all frihetsberøvelse må ha lovhjemmel, være nødvendig og formålstjenlig, gir et sikrere frihetsvern enn det som reflekteres i gjeldende § 99 første ledd. Denne formuleringen ivaretar også flest rettssikkerhetsgarantier på en måte som også hensyntar Grunnlovens knappe form. Komiteen innstiller derfor på forslagsstillernes forslag B til ny § 94 slik at bestemmelsen kan lyde:

§ 94

Ingen må fengsles eller berøves friheten på annen måte uten i lovbestemte tilfeller og på den måte som lovene foreskriver. Frihetsberøvelsen må være nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep.

Den pågrepne skal snarest mulig fremstilles for en domstol. Andre som er berøvet sin frihet, kan få frihetsberøvelsen prøvet for domstolene uten ugrunnet opphold.

De som uberettiget har arrestert noen eller ulovlig holdt noen fengslet, står til ansvar for vedkommende.

§ 94

Ingen må fengslast eller bli fråteken fridommen på anna vis utan i dei tilfella og på den måten som lovene fastset. Fridomstapet må vere naudsynt og ikkje utgjere eit mishøveleg inngrep.

Den pågripne skal snarast råd framstillast for ein domstol. Andre som er fråtekne fridommen, kan få fridomstapet prøvd for domstolane utan grunnlaus dryging.

Dei som utan rett har arrestert nokon eller halde nokon ulovleg fengsla, står til ansvar for vedkommande.

2.1.4 Grunnloven § 95 – rettferdig rettergang

Retten til en rettferdig rettergang regnes som en helt grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i moderne rettsstater. Komiteen viser til at denne retten både er en forutsetning for en reell rettsstat, og for borgernes trygghet for at myndighetene ikke kan straffeforfølge politiske motstandere vilkårlig. Opposisjonsvern må trygges av enhver makthaver som ønsker å kalle seg demokratisk. Komiteen mener den norske grunnlov som juridisk, politisk og verdikonstituerende dokument bør inneholde en grunnleggende bekreftelse på at alle mennesker har samme rett til frihet og like krav på rettigheter og muligheter. Komiteen mener retten til å få prøvet sin straff for en uavhengig domstol kan utledes ikke bare av fundamentet for et konstitusjonelt demokrati, men også av maktfordelingslæren.

Komiteen er derfor enig i Menneskerettighetsutvalgets forslag til ny § 95 i Grunnloven om rett til rettferdig rettergang og uavhengige domstoler.

Komiteen mener at rettferdig rettergang vil arte seg ulikt i sivile saker og i straffesaker. Felles for de ulike sakene må likevel være retten til å la seg representere av advokat, retten til å bli kjent med anklagene mot seg, retten til kontradiksjon, retten til tilstrekkelig tid å forberede sitt forsvar, retten til å føre og eksaminere vitner, retten til tolk, retten til offentlig rettergang, retten til begrunnelse for avgjørelsen, retten til anke og retten til å få saken prøvet for en uavhengig domstol med habile dommere innen rimelig tid.

Komiteen viser til at prinsippet om rett til rettferdig rettergang har kommet til uttrykk flere steder i lovgivningen. Komiteen mener det er viktig å etablere og synliggjøre dette prinsippet som overordnet rettslig skranke gjennom Grunnloven. Den symbolske og politiske betydningen av dette kan også være et vern mot fremtidige myndigheters eventuelle ønske om å bygge ned rettsstaten. På denne bakgrunn finner utvalget at Grunnloven bør inneholde en bestemmelse om at rettergangen skal være rettferdig.

Komiteen mener at forholdet mellom de tre statsmakter blir mer balansert fremstilt gjennom Menneskerettighetsutvalgets forslag enn i gjeldende bestemmelser. Her utformes retten til rettferdig rettergang som generelt prinsipp, ikke som en individuell rettighet eller plikt for staten. Komiteen mener at det er avgjørende å utforme bestemmelsen slik at den sikrer at domstolene er reelt uavhengige av de øvrige statsmakter. Rettergangen kan ikke anses rettferdig dersom domstolene er underlagt de øvrige statsmakters instruksjonsmulighet. I dag fungerer domstolene uavhengig, men ettersom så ikke er tilfellet i totalitære og despotiske regimer, mener komiteen at synliggjøringen av domstolens uavhengighet i Grunnloven er viktig for fremtiden. Denne bestemmelsen er én av flere bestemmelser som synliggjør en side av den maktfordeling som for lengst er norsk statsskikk. Hvordan domstolenes uavhengighet og upartiskhet skal sikres, må imidlertid avgjøres av politiske myndigheter gjennom en mer detaljert regulering enn det grunnloven kan gi plass til.

Forslagsstillerne fremmer to alternative forslag til ny § 95. Alternativ 1 er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag.

I alternativ 2 er det inntatt et annet ledd om at statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet.

Komiteen mener myndighetenes ansvar for å sikre borgernes rett til uavhengige og upartiske domstoler bør inngå i Grunnloven, og at det av hensyn til borgernes tilgjengelighet er naturlig å synliggjøre dette sammen med retten til rettferdig rettergang. Komiteen innstiller derfor på forslaget til ny § 95 alternativ 2 B slik at paragrafen kan lyde:

§ 95

Enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid. Rettergangen skal være rettferdig og offentlig. Retten kan likevel lukke rettsmøtet dersom hensynet til partenes privatliv eller tungtveiende allmenne interesser gjør det nødvendig.

Statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet.

§ 95

Alle har rett til å få saka si avgjord av ein uavhengig og upartisk domstol innan rimeleg tid. Rettargangen skal vere rettvis og offentleg. Retten kan likevel stengje rettsmøtet dersom omsynet til privatlivet til partane eller tungtvegande allmenne interesser krev det.

Dei statlege styresmaktene skal sikre at domstolane og dommarane er uavhengige og upartiske.

2.1.5 Grunnloven § 96 – lovskravet, uskyldspresumsjon m.v.

Komiteen mener at et kjernepunkt i den europeiske rettstradisjon og de universelle menneskerettigheter er at straff bare kan idømmes som følge av lovovertredelse og på bakgrunn av rettferdig rettergang. Menneskerettighetsutvalget har foreslått endringer i Grunnloven § 96 der uskyldspresumsjonen, forbud mot dobbeltstraff og vern mot full eiendomsavståelse, supplerer lovs- og domskravet i første ledd.

Komiteen er enig med utvalget når det viser til at uskyldspresumsjonen er nært knyttet til lovskravet på strafferettens område. Komiteen mener uskyldspresumsjonen bør grunnlovfestes. Komiteen viser til at heller ikke dette forslaget vil medføre noen endring i rettstilstanden, og at den nærmere grensen for når uskyldspresumsjonen er overtrådt, fortsatt må trekkes opp på bakgrunn av nasjonal og internasjonal praksis på området.

Utvalget viser videre til at i likhet med uskyldspresumsjonen er forbudet mot dobbeltstraff en viktig forutsetning for et effektivt lovskrav på strafferettens område. Uten et forbud mot dobbeltstraff i strafferettspleien vil påtalemyndigheten og domstolene i prinsippet kunne forfølge og domfelle den enkelte en rekke ganger under henvisning til den samme lovovertredelsen. Dette vil etablere en usikkerhet i befolkningen som på sikt vil undergrave tilliten både til strafferettspleien og rettsstaten.

Komiteen mener forbudet mot dobbeltstraff samtidig er av grunnleggende betydning for den enkeltes forutsigbarhet. Dette gjelder både behovet for å kunne forutse konsekvensene av ens handlinger, behovet for å legge forhold bak seg, og mulighetene til å starte på nytt eller gå videre med livet sitt. Gjentatt straff for samme forhold vil i tillegg oppleves som grunnleggende urettferdig, kanskje også som vilkårlig, både for den som rammes og for de som er vitne til at det skjer. Forbudet mot dobbeltstraff må på denne bakgrunn forstås som en av de helt sentrale rettssikkerhetsgarantiene i samfunnet.

Komiteen er kjent med at det rår en usikkerhet i juridiske fagmiljøer knyttet til tolkning av straffebegrepet, slik dette er foreslått i tredje ledd, når man ser dette i sammenheng med tilsvarende begrep i første ledd. Komiteen har også mottatt henvendelser om dette.

Straffebegrepet i Grunnloven § 96 første ledd er etter norsk rett tolket noe annerledes enn det tilsvarende begrep i EMK artikkel 6 nr. 1. Menneskerettighetsutvalget har imidlertid i sitt forslag til § 96 nytt tredje ledd bygget på en forutsetning om at EMK og EMDs forståelse skal legges til grunn for dette leddets vedkommende.

To ulike straffebegrep i samme bestemmelse kan skape usikkerhet, ikke minst hos domstolene. Det er også uryddig å legge opp til at det skal skje to ulike tolkninger av samme begrep.

Komiteen har respekt for innspillene som har kommet, og er opptatt av at Stortinget får en så grundig og opplyst behandling av hver enkelt paragraf og ledd i Grunnloven som mulig. Ved å bruke noe mer tid på forslaget til § 96 tredje ledd vil man skape sikkerhet for at alle sider av tolkningsspørsmålet omtalt ovenfor blir belyst.

Komiteen har derfor, med samtykke fra presidentskapet, besluttet å innstille på å utsette behandlingen av forslaget til § 96 tredje ledd i medhold av Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd annet punktum.

Når det gjelder forslaget til § 96 fjerde ledd, er komiteen her enig med Menneskerettighetsutvalget.

Komiteen innstiller derfor på at § 96 nytt annet ledd, skal lyde:

Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven.

Alle har rett til å bli rekna som uskuldige til skuld er prova etter lova.

Komiteen innstiller videre på at § 96 nytt fjerde ledd, skal lyde:

Ingen kan dømmes til å avstå fast eiendom eller samlet formue, med mindre verdiene er benyttet til eller er utbytte fra en straffbar handling.

Ingen kan dømmast til å avstå fast eigedom eller heile eiga si om ikkje verdiane er nytta til eller er utbyte frå ei strafflagd handling.

2.1.6 Grunnloven § 98 – likhetsprinsippet- og ikke-diskrimineringsprinsippet

Komiteen mener likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet bør grunnlovfestes. Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 98 i Grunnloven om dette. Den vil ikke endre dagens rettstilstand, men befeste et vesentlig prinsipp i det norske demokratiet. Likhet skal her leses som en beskrivelse av tanken om at alle er like for loven, hvilket har vært praktisert av domstolene i lang tid, og skal ligge til grunn for all tolkning og anvendelse av statlig makt. Konsekvensen skal leses som at lovgiver ikke vil ha adgang til å gi privilegier til enkelte personer eller grupper i samfunnet. Bestemmelsen er ment som tolkningsprinsipp for rettsanvendere mer enn som en skranke for lovgiver.

Komiteen mener tolkningen av likhetsprinsippet gjøres mer tilgjengelig med forslaget om å beskrive ikke-diskrimineringsprinsippet i samme bestemmelse. Slik understrekes at privilegier ikke skal leses på samme måte som kvotering eller positiv forskjellsbehandling som har som mål å utjevne en eksisterende forskjell i mulighetsfordeling mellom grupper eller personer på grunnlag av egenskaper hos den enkelte. Medlemmene viser derimot til NOU:2009:14 Diskrimineringslovutvalget, hvor slike grunnlag blir drøftet for tolkning.

Retten til ikke å bli diskriminert skal leses som en skranke for lovgiver og en individuell rettighet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti, mener videre at en opplisting i Grunnloven av diskrimineringsgrunnlag ikke vil tjene formålet, all den tid det gjør bestemmelsen mer rigid, og dermed øker faren for å utelate fremtidige grunnlag for diskriminering som nå er vanskelige å forutse. Det er prinsippene om likebehandling og ikke-diskriminering som bør ha grunnlovs rang. En fordel med å grunnlovfeste en åpen kategori fremfor å liste opp særlige forhold som erfaringsmessig kan føre til diskriminering, er at den vil sikre at diskriminering som åpenbart er usaklig og har sammenheng med vesentlige forhold ved en person, blir omfattet. Flertallet ønsker å unngå de politiske og rettslige utfordringer som oppstår ved å skille skarpt mellom de forhold som listes opp og de forhold som ikke listes opp.

På dette grunnlag innstiller flertallet på § 98 nytt første ledd alternativ B og nytt annet ledd alternativ 1 B slik at paragrafen lyder:

§ 98

Alle er like for loven.

Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.

§ 98

Alle er like for lova.

Ikkje noko menneske må utsetjast for usakleg eller mishøveleg forskjellsbehandling.

Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at menneskerettighetskonvensjonene og diskrimineringsbestemmelsene i de nordiske lands grunnlover lister opp ulike diskrimineringsgrunnlag. Disse medlemmer mener at en slik opplisting gir en lettere forståelse for hvilke personlige kjennetegn man ikke kan diskriminere på grunnlag av og vil gi ikke-diskrimineringsbestemmelsen en sterkere signaleffekt. Disse medlemmer deler Likestillings- og diskrimineringsombudets synspunkt i brev til Menneskerettighetslovutvalget 28. oktober 2011 hvor det står:

«LDO mener at Grunnloven bør signalisere at diskrimineringsvernet særlig er ment å beskytte mennesker som på grunn av vesentlige trekk ved deres person eller gruppetilhørighet er spesielt utsatt for diskriminering. Et diskrimineringsforbud som ikke nevner noen diskrimineringsgrunnlag vil ikke gi det ønskede signal om at nettopp særlig utsatte mennesker skal sikres rett til det likeverdige norske samfunnet.»

Disse medlemmer påpeker at ved å supplere diskrimineringsgrunnlagene med «andre lignende vesentlige forhold ved en person» får man en fleksibel bestemmelse som kan fange opp nye former for diskriminering og aspekter ved de nevnte grunnlagene som ikke følger direkte av ordlyden.

På denne bakgrunn innstiller disse medlemmer på Grunnloven § 98 nytt første ledd alternativ B og nytt annet ledd alternativ 2 B, slik at paragrafen lyder:

§ 98

Alle er like for loven.

Ingen må utsettes for diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, språk, funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsuttrykk, religion, livssyn, politisk syn, helse, alder eller andre lignende vesentlige forhold ved en person.

§ 98

Alle er like for lova.

Ingen må diskriminerast på grunnlag av kjønn, etnisitet, språk, funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsuttrykk, religion, livssyn, politisk syn, helse, alder eller andre liknande vesentlege sider ved ein person.

Dersom disse medlemmers forslag til nytt annet ledd ikke får flertall, vil disse medlemmer subsidiært støtte forslaget til annet ledd alternativ 1 B.

Komiteen foreslår at forslaget til § 98 tredje ledd ikke bifalles.

2.1.7 Grunnloven § 99 – religionsfrihet

Prinsippet om tanke-, samvittighets- og religionsfriheten har en sentral plass i de internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og i Norge. Menneskerettighetsutvalget foreslår en ny § 99 som skal erstatte § 16 første punktum.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, mener kirkeforliket og dagens § 16 første punktum godt verner tanke-, religions- og samvittighetsfriheten. Flertallet ønsker ikke at det skal oppstå tolkningstvil om den nye foreslåtte paragraf og ønsker således å opprettholde dagens bestemmelse.

På denne bakgrunn foreslår flertallet at forslaget om å oppheve § 16 første punktum og å vedta en ny § 99 ikke bifalles.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønnegår inn for alternativ B. § 16 første punktum oppheves og ny § 99 skal lyde:

§ 99

Enhver har frihet for tanke, samvittighet, religion og livsanskuelse. Denne friheten omfatter rett til å endre religion eller livssyn etter eget valg, og til å praktisere sin religion eller sitt livssyn alene eller i fellesskap med andre.

§ 99

Alle har fridom for tanke, samvit, religion og livssyn. Denne fridommen femner om retten til å skifte religion eller livssyn etter eige val, og til å praktisere religionen eller livssynet åleine eller i lag med andre.

2.1.8 Grunnloven § 101 – forenings- og forsamlingsfrihet

Komiteen mener foreningsfrihet og forsamlingsfrihet bør ha grunnlovs vern. Forenings- og forsamlingsfrihet var ikke en selvsagt rettighet da Grunnloven ble skrevet i 1814, men er det i dag. Dette er en rett komiteen mener bør sikres samfunnsdeltakerne også for fremtiden. Spørsmålet om grunnlovfesting av disse rettighetene overfor mulige fremtidige totalitære statsmakter blir stadig aktualisert gjennom eksempler på forbud mot fagforeninger.

Straffeloven, menneskerettsloven og klar sedvane viser at forenings- og forsamlingsfrihet er en etablert rettighet i Norge, som komiteen mener bør formaliseres. Unntakene fra denne rettigheten finnes for ulovlige foreninger, dersom foreningen oppfordrer til straffbare handlinger og dersom foreningens «medlemmer forplikter sig til ubetinget Lydighed mod nogen». Straffelovens bestemmelse om å forby arrangementer hvor det er berettiget grunn til å frykte alvorlige forstyrrelser av den offentlige orden, anses også som et unntak.

Komiteen mener forenings- og forsamlingsfrihet er nært forbundet med utviklingen og ivaretagelsen av demokratiet. Gjennom foreningsliv og mulighetene til å møtes utvikles og styrkes både representative og deliberative idealer i demokratiet.

Komiteen mener forenings- og forsamlingsfrihet er naturlig å anse som en forlengelse av ytringsfriheten. Komiteen mener bestemmelsen som er foreslått bekrefter norsk rett og praksis og verner den. Den er ment som en grunnlovfesting, ingen endring av de prinsipper som har gitt dagens rettstilstand. Grunnlovfesting av forenings- og forsamlingsfriheten gir en rettslig skranke som vil sikre at de virkemidler som bidrar til bevaring av vårt demokrati og rettsstat, blir vernet.

Komiteen innstiller på utvalgets forslag til at nåværende § 99 annet ledd og § 101 oppheves og at ny Grunnloven § 101 skal lyde:

§ 101

Enhver har rett til å danne, slutte seg til og melde seg ut av foreninger, herunder fagforeninger og politiske partier.

Alle kan møtes i fredelige forsamlinger og demonstrasjoner.

Regjeringen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov, med mindre en forsamling forstyrrer den offentlige ro og ikke øyeblikkelig oppløses etter at de lovbestemmelser som angår opprør, tre ganger høyt og tydelig er opplest for forsamlingen av den sivile øvrighet.

§ 101

Alle har rett til å skipe, melde seg inn i og melde seg ut av foreiningar, medrekna fagforeiningar og politiske parti.

Alle kan møtast i fredelege forsamlingar og demonstrasjonar.

Regjeringa har ikkje rett til å nytte militær makt mot innbyggjarane utan etter lov, med mindre ei forsamling skiplar den offentlege roa og ikkje skilst åt så snart den sivile styresmakta tre gonger har lese lovføresegnene om opprør høgt og tydeleg for henne.

2.1.9 Grunnloven § 102 – personvern og personopplysningsvern

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 102 i Grunnloven om personvern og personopplysningsvern. I dagens grunnlov finnes ikke en generell bestemmelse om respekt for privatlivets fred, personvern eller personopplysningsvern.

Komiteen mener at spørsmåetl om grunnlovfesting av privatlivets fred, personvern og personopplysningsvern kan sies å ha fått økt aktualitet i de seneste årene, noe som dels har sammenheng med den teknologiske utvikling, dels med den rettslige utvikling. Personvernkommisjonen konkluderte i sin innstilling (NOU 2009:1 Individ og integritet) enstemmig med en anbefaling om grunnlovfesting av retten til personvern og privatlivets fred.

Gjeldende § 102, som forbyr husinkvisisjoner unntatt i kriminelle tilfeller, må forstås som et begrenset utslag av retten til privatliv. I tillegg utgjør Grunnloven § 100 fjerde ledd annet punktum et begrenset vern om privatlivets fred, ved at bestemmelsen blant annet forbyr brevsensur utenfor såkalte «Anstalter», dvs. utenfor fengsler eller psykiatriske institusjoner. Privatlivets fred er uttrykkelig slått fast i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og i Verdenserklæringens artikkel 12.

Komiteen mener den teknologiske utviklingen gjør at behovet for å formulere kommunikasjon inn i Grunnloven er enda større nå enn tidligere. Teknologiutvikling er et gode, men krever mer av oss i henhold til å sikre personvern.

Komiteen understreker at forslaget skal leses som at systematisk innhenting, oppbevaring og bruk av opplysninger om andres personlige forhold bare kan finne sted i henhold til lov, benyttes i henhold til lov eller informert samtykke og slettes når formålet ikke lenger er til stede.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, viser til at samme GPS-sendere som brukes til å redde liv, også ulovlig kan brukes til å overvåke andre. Med formuleringen i forslaget uttrykkes at staten har ansvar for å utøve respekt for den enkeltes kommunikasjon. Dette sees i sammenheng med personvern. I tillegg til å verne mot statlige inngrep, tilsier sammenhengen med øvrige rettigheter at retten til personvern og privatliv nå grunnlovfestes. Slik synliggjøres at disse rettighetenes finnes på samme nivå som andre rettigheter de må avveies mot, slik som ytringsfriheten og religionsfriheten.

Det alternativ flertallet stiller seg bak, gjør retten til privatliv mv. i første ledd til en rettighet for den enkelte. Når retten er til «respekt for» privatlivet, er det likevel for å synliggjøre at lovlig etterretning ikke er utelukket, som også diskutert av Menneskerettighetsutvalget.

Av de grunner som er fremhevet av utvalget, er annet ledd utformet mer som en politisk retningslinje, som imidlertid også innebærer en ytterste skranke for lovgiver. Samme presisering som her er foreslått, er gjennomført i samtlige menneskerettighetskonvensjoner og i EUs Charter of Fundamental Rights.

Med den begrunnelse innstiller et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, på ny § 102 alternativ 3 B slik at paragrafen vil lyde:

§ 102

Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet.

§ 102

Alle har rett til respekt for privatlivet og familielivet sitt, for heimen sin og kommunikasjonen sin. Det må ikkje utførast husransakingar, så nær som i kriminelle tilfelle.

Dei statlege styresmaktene skal sikre eit vern om den personlege integriteten.»

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne foreslår at § 102 alternativ 1 B bifalles, slik at bestemmelsen vil lyde:

§ 102

Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon.

Statens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet og om personlige opplysninger. Systematisk innhenting, oppbevaring og bruk av opplysninger om andres personlige forhold kan bare finne sted i henhold til lov.

§ 102

Alle har rett til respekt for privatlivet og familielivet sitt, for heimen sin og kommunikasjonen sin.

Dei statlege styresmaktene skal sikre eit vern om den personlege integriteten og om personlege opplysningar. Systematisk innsamling, lagring og bruk av opplysningar om andres personlege tilhøve kan berre skje i samsvar med lov.

Dersom dette forslaget ikke får flertall, vil komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti subsidiært støtte alternativ 4 B og atter subsidiært støtte alternativ 3 B.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Miljøpartiet De Grønne vil subsidiært støtte alternativ 3 B.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Venstre vil primært foreslå at alternativ 4 B bifalles. Bakgrunnen for dette er at den teknologiske utviklingen gjør at personopplysninger samles inn på stadig flere områder av folks liv. Likeledes blir det stadig lettere å kombinere informasjon om en person knyttet til ulike deler av ens liv, enten det er privatliv eller arbeidsliv. Dette er den største utfordringen vi står overfor for å sikre personvern og personopplysningsvern i fremtiden. Erfaring har vist at formuleringene i dagens grunnlovsmessige vern av disse forhold er for svakt.

Vern om en privat sfære er grunnleggende i et liberalt demokrati. Frihet forutsetter at hvert menneske vernes mot utilbørlige inngrep i privatlivet, og mot registrering og overvåking som ikke fremtrer som strengt nødvendig. Demokrati forutsetter at det i siste instans er borgerne som kontrollerer staten, ikke staten som kontrollerer borgerne.

Personvernbegrepet er sammensatt og rommer mange ulike interesser og verdier. Personvern innebærer først og fremst beskyttelse av hjem og privatsfære. Men personvern gjelder også i stor grad beskyttelse mot utilbørlig elektronisk behandling og bruk av personopplysninger. Forslagsstillerne mener at det i vår tid er sterkt behov for omsider å etablere grunnlovsbeskyttelse for begge disse sidene av personvernet.

Både medieutviklingen og utviklingen i det offentliges virksomhet, herunder i forbindelse med bekjempelsen av terror, har gjort vernebehovet for privatsfæren stadig mer prekært.

I de siste 25 årene har det vært et vedvarende, økende press for å gjøre det enklere å samle, bruke og oppbevare personopplysninger. Den teknologiske utviklingen gjør personopplysninger både mer tilgjengelig og mer utsatt for misbruk. Vi legger stadig fra oss elektroniske spor og personlige kjennetegn blant annet via telekommunikasjon, betalingsformidling og ved å bruke personnummeret vårt. Det store tilfanget av nye nettmedier gjør også at vi i mye større grad enn tidligere legger fra oss elektroniske spor.

Mengden av disse enkeltsporene kan danne et mønster, og dagens teknologi gjør det svært enkelt å finne og misbruke informasjon om andre. I de fleste moderne konstitusjoner finner vi bestemmelser om vern om privatsfæren, og bestemmelser om beskyttelse av personopplysninger er på vei inn. Det er viktig at disse verdier også i Norge bringes opp på samme nivå i hierarkiet av rettsregler som bl.a. bestemmelsene om ytrings- og informasjonsfrihet. Dette kan bare skje gjennom grunnlovfesting.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Venstre foreslår at alternativ 4 B bifalles, slik at bestemmelsen vil lyde:

§ 102

Enhver har rett til respekt for privatliv og hjem.

Enhver har rett til beskyttelse av personopplysninger om seg selv, til innsyn i slike opplysninger og til om nødvendig å kunne korrigere innholdet. Slike opplysninger kan bare benyttes i samsvar med uttrykkelig angitte formål og på grunnlag av lov eller informert samtykke fra den opplysningen gjelder. De skal slettes når formålet ikke lenger er til stede.

§ 102

Alle har rett til respekt for privatliv og heim.

Alle har rett til tryggleik for personopplysningar om seg sjølve, til innsyn i slike opplysningar og til å kunne rette innhaldet om det trengst. Slike opplysningar kan berre nyttast i samsvar med uttrykkeleg namngjevne føremål og på grunnlag av lov eller informert samtykke frå den opplysninga gjeld. Opplysningane skal slettast når føremålet ikkje lenger er til stades.

Dersom alternativ 4 B ikke bifalles, stemmer disse medlemmer subsidiært for alternativ 1 B, og atter subsidiært for alternativ 3 B, slik at det grunnlovfestede personvernet blir tydeligere og sterkere enn slik det er i dagens grunnlovsparagrafer.

2.1.10 Grunnloven § 104 – barns rettigheter

Komiteen mener det er en svakhet ved den norske grunnloven at den ikke speiler det særlige vern barn har i norsk og europeisk rett. Alle sårbare grupper kan ikke ha særvern i en grunnlov. Barn er imidlertid i en særstilling. Ikke bare er de sårbare og har særlige behov for vern for å kunne leve frie, trygge og verdige liv; de er også i en spesiell avhengighetsstilling, og det i en særlig formativ fase av det liv de skal kunne bruke til å utøve de friheter og rettigheter som tilkommer alle. Barndommens særlige avhengige stilling angår oss alle.

Komiteen mener et sentralt trekk ved alle menneskerettigheter er at de gjelder alle mennesker, også barn. Barn har i likhet med voksne rett til liv, rett til ytringsfrihet og rett til beskyttelse mot slaveri og tortur. I dagens grunnlov er barn kun direkte omtalt i § 100 fjerde ledd (innskrenkninger i ytringsfriheten dersom det er nødvendig for å beskytte barn). Samtidig er barns rettigheter regulert i Barnekonvensjonen av 1989, og i flere artikler i SP-, ØSK-, ILO-konvensjonene. Våre nordiske naboland og en rekke øvrige europeiske land omtaler barn i sine konstitusjoner. Også EUs charter har sett behovet for og betydningen av å verne om barn i særdeleshet. Komiteen viser til at den økende bevissthet omkring barn i menneskerettighetsbildet kan ha en sammenheng med økt kunnskap om overgrep mot barn og om langvarige skadevirkninger som kan ramme barn i fattigdom eller barn som er utsatt for omsorgssvikt. Bestemmelsene skal leses som et vern mot dette.

Komiteen mener en grunnlovfesting både vil ha politisk og symbolsk betydning. Barns tilstedeværelse i samfunnet vil bli tydelig verdsatt og deres barndom vernet om. Politisk vil det ha betydning at beslutningstakerne har dette mål for politikkutformingen. Ved utforming av lover kan man ikke se bort fra barns behov for gode oppvekstsvilkår og beskyttelse mot overgrep.

Motsatt vil det å la være å grunnlovfeste barns rettigheter nå være et sterkt signal om at vi ikke ønsker å sikre barns rettigheter best mulig også for fremtiden. Tross Norges status som foregangsland nettopp for barns rettigheter har Norge ikke villet anerkjenne individuell klageadgang under Barnekonvensjonen, blant annet med den begrunnelse at vi ivaretar barns rettigheter godt nok her hjemme. Dette resonnementet vil fremstå inkonsekvent dersom Norge ikke nå beskytter barns rettigheter i Grunnloven.

Komiteen viser til at i dagens grunnlov er barn kun direkte omtalt i den nye ytringsfrihetsbestemmelsen i § 100 fjerde ledd. Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 104 i Grunnloven om barns rettigheter.

Menneskerettighetsutvalgets forslag til paragrafens første ledd er å lese som en overbygning for bestemmelsen og oppfattelse av barn i statsstyrelsen. Formuleringen «barn har krav på respekt for sitt menneskeverd» signaliserer at barn ikke har mindre verdi enn voksne. Den illustrerer rettslig at de øvrige menneskerettighetsbestemmelsene også gjelder barn.

Komiteen mener barns rett til medbestemmelse ikke lar seg utlede av de andre menneskerettighetene. En slik bestemmelse vil være i tråd med Innst. O. nr. 92 (2002–2003), punkt 5.1, justiskomiteens uttalelse om barns medbestemmelsesrett. Medbestemmelsen må følge alder og modenhet når den tillegges vekt.

Forslagsstillerne har fremmet to alternative forslag til bestemmelsens første ledd, tre alternative forslag til bestemmelsens annet ledd, og fem alternative forslag til tredje ledd. Det fremgår av forslaget at tredje ledd alternativ 1 B til 5 B eventuelt kan vedtas som nytt § 104 fjerde ledd, med et annet av alternativene som tredje ledd.

Første ledd

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at bruken av «gjelder» i bestemmelsen skal leses som «angår». Med dette understreker komiteen at barn har rett til å bli hørt, som individ og ikke som gruppe, i saker som angår dem direkte, til forskjell fra i saker hvor de kan være berørt. Flertallet viser til Menneskerettighetsutvalgets drøfting av dette på s. 191 i Dokument 16 (2011–2012).

Flertallet innstiller med dette på § 104 første ledd alternativ 1 B som vil lyde:

Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.

Born har krav på respekt for menneskeverdet sitt. Dei har rett til å bli høyrde i spørsmål som gjeld dei sjølve, og det skal leggjast vekt på meininga deira i samsvar med alderen og utviklingssteget.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne understreker at barns rett til deltakelse og medbestemmelse er et av de grunnleggende prinsippene i barnekonvensjonen. Disse medlemmer viser til at blant annet Barneombudet og Unicef anbefaler at komiteen velger alternativ 2 B hvor «berører» erstatter «gjelder», for at bestemmelsen best skal være i samsvar med barnekonvensjonen artikkel 12. På denne bakgrunn innstiller disse medlemmer på § 104 første ledd alternativ 2 B, slik at bestemmelsen vil lyde:

Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som berører dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.

Born har krav på respekt for menneskeverdet sitt. Dei har rett til å bli høyrde i spørsmål som gjeld dei sjølve, og det skal leggjast vekt på meininga deira i samsvar med alderen og utviklingssteget.

Dersom dette forslaget ikke får flertall, vil disse medlemmer subsidiært støtte alternativ 1 B.

Andre ledd

Komiteen mener prinsippet om at beslutninger som angår barn skal ta hensyn til barns beste, strekker seg utover foreldreansvar, bosted og samvær. I norsk rett finner man prinsippet blant annet i barnevernloven, utlendingsloven og i Barnekonvensjonen artikkel 3. Komiteen viser til Menneskerettighetsutvalgets understrekning av at dette bør og kan fastsettes i Grunnloven uten at det endrer dagens rettstilstand.

Vekten barns beste skal gis, må sees ut fra hvor sterkt berørt barnet er og hvor alvorlig beslutningen er for barnet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til forskjell mellom bruken av «et grunnleggende hensyn» og «det grunnleggende hensyn». «Et grunnleggende» tolkes som et tillegg til andre hensyn og gir ikke forrang for andre hensyn. Prinsippet om barns beste er av stor, men ikke avgjørende betydning.

Komiteen mener både handlinger og avgjørelser som berører barn skal ta opp i seg dette hensyn, og innstiller med dette på § 104 andre ledd alternativ 3 B, slik at bestemmelsen vil lyde:

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Ved handlingar og i avgjerder som vedkjem born, skal kva som er best for barnet, vere eit grunnleggjande omsyn.»

Tredje ledd

Komiteen mener en grunnlovsbestemmelse om barns rettigheter også bør inneholde en bestemmelse om vern av barnets personlige integritet. Barnets rett til vern om sin personlige integritet gjelder uavhengig av hvor barnet bor, eller hvor barnet har sitt opphold. Dette innebærer at barnets personlige integritet skal ivaretas enten barnet bor med sin familie eller oppholder seg i for eksempel fosterhjem, barnehjem eller fengsel. Uttrykket «rett til vern» peker på at statens myndigheter har en plikt til å sørge for et regelverk og for håndhevelse av et regelverk som på best mulig måte kan verne barnet mot utnyttelse, vold og mishandling.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, innstiller på § 104 tredje ledd alternativ 2 B, slik at bestemmelsen vil lyde:

Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet.

Born har rett til vern om den personlege integriteten sin. Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for utviklinga til barnet og mellom anna sjå til at det får den økonomiske, sosiale og helsemessige tryggleiken som det treng.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet foreslår at tredje ledd alternativ 1 B bifalles, slik at bestemmelsen vil lyde:

Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.

Born har rett til vern om den personlege integriteten sin. Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for utviklinga til barnet og mellom anna sjå til at det får den økonomiske, sosiale og helsemessige tryggleiken som det treng, helst i sin eigen familie.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til forslaget til ny Grunnloven § 103, jf. Innst. S nr. 183 (2013–2014) og definisjonen av familie, der det blant annet står at storsamfunnet ikke kan ta valg om samlivsform for voksne mennesker. Videre viser flertallet til at tilføyelsen «fortrinnsvis i egen familie» ikke skal leses som at foreldrenes rett går foran barnets beste.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Venstre stemmer subsidiært for tredje ledd alternativ 1 B. Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at familien kan defineres som et normdannende fellesskap mellom barn og en eller flere voksne omsorgspersoner.

Fjerde ledd

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at barns sårbarhet og avhengighet av voksenpersoner gjør dem særlig utsatt for blant annet utnyttelse, vold, mishandling og omsorgssvikt. Flertallet mener derfor det bør fremgå spesifikt i Grunnloven at staten plikter å iverksette tiltak for å beskytte barn mot vold, mishandling, seksuell utnyttelse og andre lignende forhold som kan skade barnet.

På denne bakgrunn innstiller flertalletogså på et nytt fjerde ledd (alternativ 3 B) som skal lyde:

Statens myndigheter skal iverksette tiltak for å beskytte barnets personlige integritet, herunder beskyttelse mot vold, mishandling, seksuell utnyttelse og andre liknende forhold som kan skade barnet.

Dei statlege styresmaktene skal setje i verk tiltak for å verne den personlege integriteten til born, medrekna vern mot vald, mishandling, seksuell utnytting og andre liknande tilhøve som kan skade barnet.

2.1.11 Grunnloven § 106 – bevegelsesfrihet

Komiteen mener bevegelsesfrihet bør gis grunnlovs vern. Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 106 i Grunnloven om bevegelsesfrihet. Utvalget viser til at bevegelsesfrihet innebærer en rett for alle med lovlig opphold i et land til å bevege seg fritt innenfor landets grenser og til fritt å velge hvor i landet de vil bosette seg. Dernest innebærer bevegelsesfrihet en rett for statsborgere til å forlate landet og til å reise inn igjen. I forlengelsen av retten til fri bevegelse finnes en århundrelang tradisjon for at personer som forfølges i sitt hjemland, skal gis beskyttelse i et annet. Dette omtales gjerne som asyl.

Forslagsstillerne fremmer to alternative forslag til første ledd i bestemmelsen. Alternativ 1 er i samsvar med forslaget fra Menneskerettighetsutvalget om at enhver som oppholder seg lovlig i riket, fritt kan bevege seg innenfor rikets grenser og velge sitt bosted der. Alternativ 2 gjelder norske borgere og andre med lovlig opphold i riket.

Komiteen innstiller på § 106 første ledd alternativ 1 B og andre ledd alternativ 1 B, slik at paragrafen vil lyde:

§ 106

Enhver som oppholder seg lovlig i riket, kan fritt bevege seg innenfor rikets grenser og velge sitt bosted der.

Ingen kan nektes å forlate riket med mindre det er nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgelse eller for avtjening av verneplikt. Norske statsborgere kan ikke nektes adgang til riket.

§ 106

Alle som oppheld seg lovleg i riket, kan fritt ferdast innanfor grensene og velje bustad der.

Ingen kan nektast å forlate riket om det ikkje trengst av omsyn til effektiv rettsforfølging eller fordi dei skal gjere verneplikt. Norske statsborgarar kan ikkje nektast tilgjenge til riket.

2.1.12 Grunnloven § 113 – legalitetsprinsippet

Komiteen mener legalitetsprinsippet – at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha hjemmel i lov eller annet rettsgrunnlag – er grunnlaget for forståelsen av rettsstaten. Dette bør komme til uttrykk i Grunnloven. Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 113 i Grunnloven om legalitetsprinsippet.

I tråd med det generelle målet om å bidra til at Grunnloven inneholder de sentrale deler av vår statsskikk, mener komiteen legalitetsprinsippets posisjon som konstitusjonell sedvanerett bør formaliseres. Komiteen merker seg at Menneskerettighetsutvalget viser til at en generell grunnlovfesting av legalitetsprinsippet i utgangspunktet ikke vil endre dagens rettstilstand. Prinsippet gjelder uansett i norsk rett og har like stor gjennomslagskraft som om det skulle stått skriftlig i Grunnloven.

Komiteen innstiller med dette på § 113 Alternativ 1 B, slik at paragrafen vil lyde:

§ 113

Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov.

§ 113

Styresmaktene må ha grunnlag i lov for å gripe inn overfor einskildmennesket.

2.1.13 Grunnloven § 114 – domstolenes prøvingsrett

Komiteen har respekt for innspillene som har fremkommet i den offentlige debatt når det gjelder forslaget til ny Grunnloven § 114 om domstolenes prøvingsrett. Komiteen er opptatt av at Stortinget skal få en så grundig og opplyst behandling av hver enkelt paragraf i Grunnloven som mulig. Ved å bruke noe mer tid på forslaget vil det skapes større sikkerhet for at alle sider av tolkningsspørsmålet knyttet til bestemmelsen blir belyst.

Komiteen har derfor, med samtykke fra presidentskapet, besluttet å innstille på å utsette behandlingen av romertall XXIV i forslaget i medhold av Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd annet punktum. Komiteen vil fremme innstilling til bestemmelsen på et senere tidspunkt.

2.1.14 Grunnloven §§ 49, 50 og 52 – frie og hemmelige valg

Vårt moderne demokrati er bygget opp omkring den enkeltes deltagelse i beslutningsprosessene. Når folket samles til valg i valgtinget utgjør de den viktigste grunnsteinen i det demokratiske Norge. Komiteen mener paragrafene som omhandler deltakelse i demokratiske prosesser er grunnleggende i vårt moderne demokrati, og en del av de sivile og politiske menneskerettighetene. I dag er disse regulert i valgloven.

Komiteen mener at det å løfte prinsippet om frie og hemmelige valg inn i Grunnloven vil synliggjøre den grunnleggende betydning frie og hemmelige valg har for det norske statsstyret. Den symbolske, politiske og rettslige betydningen vil være at det blir vanskeligere for fremtidige politiske regimer å sette disse prinsippene til side, og en garanti for at et simpelt stortingsflertall ikke kan rive ned eller grunnleggende svekke vårt demokrati. Denne bestemmelsen kan plasseres i nytt kapittel E, men for at retten til frie og hemmelige valg skal kunne leses i sammenheng med andre demokratiske rettigheter (§ 50 stemmeretten), er det naturlig å plassere disse sammen i kapittel C.

Menneskerettighetsutvalget har fremmet forslag til flere alternative plasseringer av bestemmelsen, enten som § 49 nytt annet punktum, som § 50 første ledd nytt første punktum eller som ny § 52.

Komiteen mener at retten til frie og hemmelige valg bør grunnlovfestes som § 49 nytt annet punktum i Grunnloven, slik at punktumet vil lyde:

Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg.

Stortingsrepresentantane blir valde gjennom frie og hemmelege val.