1.1 Innleiing

Auka internasjonalisering inneber mellom anna at talet på internasjonale familiar med barn aukar. I nokre av desse familiane vert konfliktane så store at ein av foreldra tek med seg barnet eller barna til utlandet, oftast til heimlandet sitt. Det er etablert internasjonale avtalar som skal sikre at barn som er bortførte skal førast tilbake til landet dei budde i før bortføringa, og at konfliktar mellom foreldra med omsyn til barnet sin bustad vert løyste i rettsapparatet i dette landet. Det internasjonale samarbeidet om barnebortføring har i praksis vist seg ikkje å vere nok til å sikre at alle saker om barnebortføring løyser seg innan rimeleg tid. Slike saker er stadig framme i media, og situasjonen kan vere særs vanskeleg for barna og foreldra. Det er difor behov for nye tiltak som kan bidra til løysing.

I proposisjonen legg Arbeids- og sosialdepartementet fram forslag til ei ny lov om stans i utbetalinga av offentlege ytingar og barnebidrag når ein av foreldra har bortført eit barn til utlandet. Som barnebortføring reknar ein tilfella der ein av foreldra tek med seg eit barn som bur i Noreg til eit anna land i strid med foreldreansvaret, eller eventuelt held tilbake barnet i eit anna land etter eit lovleg opphald der.

Etter reglane i dag har barnebortføring i seg sjølv ikkje noko å seie for utbetalinga av offentlege ytingar eller innkrevjing og utbetaling av barnebidrag. Utbetaling av ytingar og bidrag til den av foreldra som har teke med seg barn til utlandet i strid med foreldreansvaret, vert ofte opplevd som offentleg finansiering og legitimering av den ulovlege handlinga.

Opphald i utlandet kan likevel føre med seg at vilkåra for ei yting ikkje lenger er oppfylte. Den nye lova tek sikte på å sikre ei rask vurdering av retten til ytingar etter ei bortføring til utlandet, slik at ytingar vert stansa så snart som mogleg når vilkåra ikkje er oppfylte.

Etter lova skal ein ved barnebortføring også halde tilbake barnebidrag og ytingar som ein elles har rett til i utlandet når dette ikkje kan reknast som eit uforholdsmessig inngrep i den konkrete situasjonen.

Lovforslaget svarar i det vesentlege til forslaget i Prop. 200 L (2012–2013), som vart lagt fram av regjeringa Stoltenberg II. Regjeringa trekte denne proposisjonen tilbake for å vurdere om ein kunne få med andre tiltak som kan fremje tilbakeføringa av barn som vert bortførte, mellom anna om ein kunne ta beslag i bortføraren si formue i Noreg. Justis- og beredskapsdepartementet vil vurdere om det er tilstrekkeleg grunn til å utgreie slike beslag. Saka reiser vanskelege spørsmål, og ei utgreiing vil venteleg ta tid. Ein bør ikkje vente med gjennomføringa av reglane om å halde tilbake ytingar og barnebidrag i bortføringssakene, og proposisjonen vert difor lagt fram på nytt. Departementet vil vurdere nye tiltak på bakgrunn av erfaringane i praksis.

1.2 Hovudinnhaldet i lovforslaget

Formålet med lova er å fremje rask tilbakeføring av barn som er bortført til utlandet av ein av foreldra og førebyggje slik bortføring. Lova gjev også generelle reglar om utbetaling av offentlege ytingar og innkrevjing av barnebidrag etter at eit barn er bortført.

Etter forslaget gjeld lova saker med bortføring frå Noreg til utlandet som vert rekna som bortføringssaker etter Haag-konvensjonen frå 1980 om dei sivile sidene ved internasjonal barnebortføring eller Europarådskonvensjonen frå 1980 om godkjenning og fullbyrding av avgjerder om foreldreansvar og om gjenoppretting av foreldreansvar. Saker som involverer land som ikkje er med i konvensjonane, skal reknast som bortføringssaker når politiet har registrert barnet som sakna eller har oppretta straffesak. Som barn vert rekna personar som ikkje har fylt 16 år.

Offentlege ytingar er i forslaget til § 3 definerte som ytingar som vert administrerte av arbeids- og velferdsforvaltninga og Husbanken, medan barnebidrag vert avgrensa til barnebidrag som vert kravd inn av arbeids- og velferdsetatens innkrevjingssentral.

Etter lovforslaget skal det gå meldingar til arbeids- og velferdsforvaltninga og til Husbanken om barnebortføringar som går inn under lova. Dette skal sikre ei rask vurdering av retten til ytingar etter ei bortføring til utlandet, slik at ytingane kan bli stansa så snart råd er når vilkåra for utbetaling i utlandet ikkje er oppfylte. Det vert også presisert at det ikkje skal skje endringar i innkrevjinga av barnebidrag på grunn av ei barnebortføring, jf. lovforslaget §§ 4 til 6.

Etter lovforslaget § 7 skal ein også halde tilbake ytingar og barnebidrag når dette kan fremje tilbakeføring av barnet, men ein skal ta med i vurderinga risikoen for at barnet og bortføraren vert påført skade. Det skal ikkje treffast avgjerd om å halde tilbake ytingar eller barnebidrag dersom dette må reknast å vere for inngripande ut frå den konkrete situasjonen.

Lovforslaget §§ 8 og 9 gjev heimel for innhenting av opplysningar i saker om å halde tilbake ytingar og barnebidrag og opnar for å be om ei vurdering frå ein sakkunnig før det vert gjort vedtak.

Spørsmålet om å halde tilbake eller ikkje halde tilbake ytingar og barnebidrag skal vurderast på nytt dersom nye opplysningar eller endringar i dei faktiske tilhøva talar for det, og i alle tilfelle skal ei sak vurderast på nytt når det er gått to år etter bortføringa utan at saka er løyst (§ 10).

Pengar som er haldne tilbake etter lova, skal stå på sperra og renteberande konto og utbetalast når saka er løyst, til dømes ved tilbakeføring av barnet. Offentlege ytingar skal i alle høve utbetalast når barnet fyller 16 år, dvs. den same aldersgrensa som for tiltak i bortføringssaker etter Haag-konvensjonen frå 1980. Barnebidrag på sperra konto skal utbetalast til barnet når barnet fyller 18 år. Desse reglane går fram av lovforslaget § 11.

Lovforslaget § 12 har reglar om ytingar og barnebidrag til den attverande av foreldra. Ein skal etter forslaget halde fram med desse utbetalingane i inntil 6 månader etter bortføringa, men i inntil 12 månader dersom den attverande framleis har utgifter knytte til omsorga for barnet, eller dersom andre særlege grunnar gjer det rimeleg. Ytingar vil i dette tilfellet seie ytingar som vert utbetalte til den attverande som representant for barnet eller som den attverande får på grunn av omsorga for barnet.

I lovforslaget § 13 vert det presisert at lova også gjeld for saker der ein av foreldra eller begge har bortført eit barn som barnevernet har teke over omsorga for. Tiltak etter lova vil i slike tilfelle kunne nyttast mot begge foreldra.

Lovforslaget § 14 gjev reglar om handsaminga av saker om å halde tilbake ytingar og barnebidrag. Forvaltningslova skal gjelde, med dei presiseringane og særreglane som går fram av paragrafen.

Når det gjeld handsaming av andre saker etter lova, til dømes spørsmålet om stans i ytingar etter lovforslaget § 5 av di bortføraren og barnet er i utlandet, skal dei vanlege reglane for dei einskilde ytingane gjelde. Tilsvarande gjeld for innkrevjing av barnebidrag. Dette vert slege fast i dei aktuelle paragrafane.

Etter lovforslaget § 16 tek lova til å gjelde frå den tid Kongen fastset. Lova skal også omfatte saker der bortføringa skjedde før lova tok til å gjelde, likevel slik at ytingar og barnebidrag for tidsrom før lova tok til å gjelde, ikkje kan haldast tilbake med heimel i lova.

1.3 Økonomiske og administrative konsekvensar

Forslaget til ny lov vil kunne føre til at ytingar som vert utbetalte i saker med barnebortføring frå Noreg til utlandet, vert stansa på et tidlegare tidspunkt enn i dag (av di det raskt vil gå melding til arbeids- og velferdsetaten om at det har skjedd ei barnebortføring til utlandet). Dette vil særleg kunne dreie seg om barnetrygd, bidragsforskott, bustøtte og ytingar frå folketrygda til einslege forsørgjarar. Det er likevel så få slike barnebortføringar per år at det ikkje er grunnlag for å justere dei ulike stønadsbudsjetta.

Den nye ordninga med å halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag vil i seg sjølv ikkje påverke stønadsbudsjetta, ettersom det dreier seg om å halde tilbake ytingar som i alle tilfelle skulle ha vore utbetalte. Endringa går berre ut på at ytingane ikkje lenger skal bli utbetalte til bortføraren, men mellombels skal gå inn på ein sperra konto.

Forslaget om å kunne halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag vil føre til administrativt meirarbeid i høve til i dag for dei ulike instansane som er involverte i handsaminga av saker etter den nye lova.

Det vert vist til proposisjonen for ein gjennomgang av desse konsekvensane.

Departementet legg til grunn at dei totale kostnadene ved innføringa av den nye ordninga ikkje gjer det naudsynt å endre dei gjeldande budsjettrammene.

1.4 Evaluering

I høyringsnotatet peika departementet på behovet for å følgje med på konsekvensane av å innføre ei ordning med tilbakehald av offentlege ytingar og barnebidrag ved barnebortføring.

Departementet er samd i at det er behov for å evaluere ordninga. Ordninga med å halde tilbake offentlege ytingar og barnebidrag tek sikte på å fremje tilbakeføring av barnet i bortføringssaker, og effekten med omsyn til dette blir eit hovudpunkt ved evalueringa.

Dersom tilbakeføring av barnet skjer relativt kort tid etter at ein set i verk åtgjerda, vil dette kunne tolkast som ein indikasjon på at tiltaket har effekt. Det er likevel fleire tiltak som kan vere i bruk og få verknad samtidig. Til dømes vil Justis- og beredskapsdepartementet sende ein søknad etter Haag-konvensjonen frå 1980 til landet der barnet oppheld seg for å be om assistanse, den attverande av foreldra kan melde barnet sakna hos politiet eller starte straffesak. Ved bortføringssaker til eit ikkje-konvensjonsland vil diplomatiske midlar bli tekne i bruk. Det kan difor vere vanskeleg å konkludere med omsyn til årsaka til at ein bortførar vel å returnere med barnet. Det vil også vere viktig å konstatere eventuelle uheldige sider ved ordninga.

Ein eventuell førebyggjande effekt vil ein kunne sjå dersom talet på bortføringssaker går ned etter at ein byrjar med å halde tilbake ytingar og barnebidrag. Det kan også vere aktuelt å få kunnskap om effekten av ordninga ved å sende spørjeskjema til partane etter at tiltaket har vore nytta i deira tilfelle.

Departementet vil sørgje for at ordninga med å halde tilbake ytingar og barnebidrag ved barnebortføring vert evaluert på eigna vis. Dette bør skje tidlegast etter at ordninga har vore i kraft i tre år.