1.1 Innledning

Det er 20 år siden ansvarsreformen ble gjennomført. Formålet med reformen var å bedre levekårene for personer med utviklingshemning, og gi personer med utviklingshemning en likestilt tilværelse med den øvrige befolkningen. Stortinget besluttet da å avvikle de fylkeskommunale institusjonene for personer med utviklingshemning. Institusjonsomsorgen var til hinder for at personer med utviklingshemning fikk oppfylt sine grunnleggende rettigheter til selvbestemmelse, privatliv, familieliv og samfunnsdeltakelse. Det ble også avdekket bruk av tvang og vold i institusjonene.

Tiden er moden for en ny gjennomgang av levekårene for mennesker med utviklingshemning, samt å vurdere hvor langt vi har kommet i å gjennomføre ansvarsreformens mål. Følgende spørsmål blir belyst i meldingen:

• Har personer med utviklingshemning likeverdige levekår?

• Behandles personer med utviklingshemning som likestilte samfunnsborgere?

• Er det lagt til rette for deltakelse i samfunnet?

• Hvordan ivaretas retten til selvbestemmelse?

• Tilbyr samfunnet nødvendig beskyttelse?

• Får personer med utviklingshemning den bistand de trenger?

Det er ønskelig å se på hvilke verdier som skal ligge til grunn for arbeidet på feltet, og hvilke politiske mål som skal styre utviklingen. Målet med meldingen er at den skal bidra til økt debatt og oppmerksomhet rundt situasjonen for mennesker med utviklingshemning.

Det er i meldingen valgt å foreta en bredere situasjonsbeskrivelse enn det Stortinget ba om i forbindelse med behandlingen av Representantforslag 139 (2010–2011) om å nedsette et offentlig utvalg som skal følge opp ansvarsreformen for å bedre livssituasjonen til psykisk utviklingshemmede, jf. Innst. 54 S (2011–2012). Bakgrunnen er et behov for å se flere samfunnsområder i sammenheng. Det er også valgt å trekke frem enkelte tverrsektorielle problemstillinger som har prinsipiell betydning for politikk og tiltak for mennesker med utviklingshemning.

Meldingen til Stortinget gir dermed en beskrivelse av situasjonen for personer med utviklingshemning på ulike samfunnsområder med vekt på barnehage, utdanning, arbeid, helse, bolig og fritid. Meldingen omhandler tverrsektorielle problemstillinger som likestilling, selvbestemmelse, rettssikkerhet, demokratisk deltakelse og koordinering av tjenester.

Meldingen beskriver også hvordan tenkningen har utviklet seg når det gjelder personer med nedsatt funksjonsevne generelt og personer med utviklingshemning spesielt etter at reformen ble gjennomført. De siste 20 årene har det skjedd en vesentlig styrking nasjonalt og internasjonalt av rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. I 2006 vedtok FN en konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Konvensjonen plasserer rettigheter, ordninger og tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne inn i et menneskerettslig perspektiv. Norge ratifiserte konvensjonen 3. juni 2013.

Det er ønskelig å se på hvilke konsekvenser disse endringene i ideologi og tenkemåte vil ha for politikken for mennesker med utviklingshemning.

Det kan være vanskelig å innhente statistikk som kan belyse levekår og tjenesteyting for personer med utviklingshemning spesielt. Denne problemstillingen er gjennomgående for samtlige sektorer. Faktagrunnlaget er derfor delvis basert på en sammenstilling av informasjon fra mange ulike kilder. I deler av meldingen beskrives forhold eller politikk som gjelder nedsatt funksjonsevne generelt.

Det ble mottatt 62 svar på høringsnotatet som ga en beskrivelse av rammene for politikken for personer med utviklingshemning, situasjonen for personer med utviklingshemning og de tiltak og ordninger som er etablert innenfor ulike sektorer som skal sikre gode og likestilte levekår for personer med utviklingshemning.

Det vises til meldingens kapittel 1.2 der det er redegjort for «Utviklingshemning – definisjon og forekomst» og kapittel 1.2 der «Individet som utgangspunkt for regjeringens politikk» er omtalt.

Det vises til meldingens kapittel 2 der det blir nærmere redegjort for «Rammer og verdigrunnlag», herunder:

• Ansvarsreformens intensjoner,

• Utvikling etter reformen – «nothing about us without us»,

• FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

1.2 Statlige styringssystemer og sektoransvarsprinsippet

Politikken for mennesker med utviklingshemning berører en rekke sektorer. Selv om politikken utformes på nasjonalt nivå skjer gjennomføringen i stor utstrekning i kommunene. Kommunene er selvstendige forvaltningsnivåer. Regjeringen kan ikke instruere kommunene i deres virksomhet uten at dette er forankret i lov. Det er et nasjonalt mål å legge til rette for en sterk og effektiv kommunesektor. Det tilrettelegges for dette gjennom å gi kommunene stor handlefrihet i organisering og til å prioritere tjenester i tråd med lokale forhold.

Kommunesektoren er i hovedsak rammefinansiert, noe som skal sikre at kommunene får et helhetlig ansvar for sentrale tjenester til kommunens innbyggere.

Regjeringen disponerer en rekke ulike verktøy for å få gjennomført statlig politikk i kommunene. Politikken for personer med utviklingshemning gjennomføres både ved bruk av økonomiske, juridiske og pedagogiske styringsmidler, rapportering og tilsyn. Det er ulikheter mellom sektorene i forhold til hvilke styringsmidler som blir brukt. Det vises til meldingens kapittel 4 hvor noen hovedtrekk er nærmere omtalt.

1.3 Sammendrag og veien videre

1.3.1 Mål for politikken

Overordnede mål for personer med utviklingshemning er

• likestilling og likeverd

• selvbestemmelse

• deltakelse og integrering

Alle mennesker har samme verdi. Dette innebærer at det offentlige må arbeide for likestilling, og legge til rette for at alle, ut fra egne forutsetninger, skal ha tilnærmet like muligheter til samfunnsdeltakelse og til å skaffe seg gode levekår. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven fra 2009 og FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, samt ny vergemålslov, legger rammene rundt ikke-diskriminering og likebehandling.

Å være likestilt med andre samfunnsborgere innebærer for personer med utviklingshemning å ha like muligheter, rettigheter og plikter, fravær av diskriminering, samt tilgjengelighet og tilrettelegging. Det er viktig å motarbeide diskriminering og sikre at samfunnet er mest mulig tilgjengelig slik at alle får tilgang til det fysiske miljøet, informasjon, utdanning, varer og tjenester. I tillegg må den enkeltes særlige forutsetninger imøtekommes. Personer med utviklingshemning skal ha nødvendig støtte og bistand til å utvikle og utøve sine ferdigheter. Tilrettelegging og bistand skal utføres på en måte som viser respekt for deres ulikhet og likeverd.

Retten til å ta valg i sitt eget liv kan ikke tilsidesettes på grunn av en persons kognitive egenskaper. Enkelte personer med utviklingshemning kan imidlertid ha problemer med å se handlingsalternativer og forstå konsekvensene av egne valg. Det offentlige har et ansvar for å bistå den enkelte med å ta beslutninger som oppleves som vanskelige og gi veiledning for å unngå valg som gir alvorlige og varige konsekvenser. Retten til selvbestemmelse kan unntaksvis innskrenkes dersom personens handlinger er lovstridige, eller det er fare for personenes eller andres liv og helse.

En forutsetning for selvbestemmelse er at det foreligger reelle valgmuligheter. Mennesker med utviklingshemning er ofte avhengig av bistand fra det offentlige. Det kan være i forbindelse med daglig rytme og aktivitet, hvor man vil bo og med hvem, yrke, skole og fritidsaktiviteter. For å sikre selvbestemmelse i så stor grad som mulig må offentlige tjenester være fleksible, og skal så langt det rekker utformes på en måte som er tilpasset mottakers individuelle behov, ønsker, levesett og evner. Personer med utviklingshemning skal sikres medvirkning og samtykke i alle livets forhold.

Alle barn i Norge har rett til barnehageplass og opplæring. Personer med utviklingshemning skal ha anledning til å gå på nærskolen og delta i nærmiljøet, arbeid og fritid, og skal ikke henvises til en særlig tilværelse adskilt fra samfunnet for øvrig.

1.3.2 Viktige innsatsområder i tiden fremover

Beskrivelsen som gis av levekår for mennesker med utviklingshemning i meldingens kapittel 5 viser at det har skjedd betydelige fremskritt i utviklingshemmedes levekår etter gjennomføringen av ansvarsreformen. I dag bor de fleste barn med utviklingshemning hjemme hos familien, går i vanlig skole og deltar i fritidsaktiviteter på lik linje med andre barn. Voksne med utviklingshemning har bedre boforhold enn før reformen, deltar i dagaktiviteter i lokalmiljøet og har langt bedre helse og lever lenger. Personer med utviklingshemning gjør seg gjeldende i samfunnsdebatten på en tydeligere måte. Den demokratiske deltakelsen gjennom organisasjoner og offentlig debatt har økt, og personer med utviklingshemning befinner seg både foran og bak kamera i underholdningsprogrammer.

Samtidig viser statusbeskrivelsen at det fortsatt er en vei å gå for at personer med utviklingshemning oppnår faktisk og reell likestilling, selvbestemmelse og deltakelse. Statusbeskrivelsen gir et grunnlag for å drøfte veien videre i arbeidet for å bedre levekårene for personer med utviklingshemning. De viktigste temaene er

• selvbestemmelse

• rettssikkerhet

• kvalitet i opplæringen

• deltakelse i arbeid

• god helse og omsorg

Det understrekes at det også i fortsettelsen er viktig å jobbe bredt, på alle samfunnsområder, for å sikre gode levekår for mennesker med utviklingshemning. De områder som trekkes frem i meldingen er ingen uttømmende liste, men gir en oversikt over hvor det er viktigst å rette oppmerksomheten i tiden fremover.

Utfordringsbildet

Levekårene til mennesker med utviklingshemning berører mange samfunnsområder. Det er store variasjoner mellom sektorene og på tvers av sektorene når det gjelder hvilken kunnskap man har om situasjonen for mennesker med utviklingshemning og hvilke regler, ordninger og tiltak som er etablert.

Det mangler oppdatert og pålitelig kunnskap om flere av områdene som omtales i statusgjennomgangen.

Faktabeskrivelsene og uttalelsene fra høringsinstansene viser at det på noen områder finnes god kunnskap om den faktiske situasjonen. Det er etablert et stort mangfold av regler, ordninger, tiltak og instanser som skal sørge for gode levekår for personer med utviklingshemning ofte hjemlet i den alminnelige helse- og omsorgs-, skole- og arbeidslovgivningen. Her er det nærliggende å se på hvordan regler og ordninger gjennomføres i praksis og utfordringer knyttet til gode prosesser og samhandling.

Generell innsats

For at mennesker med utviklingshemning skal oppnå gode levekår, er det viktig å arbeide for økt oppmerksomhet og samhandling mellom aktørene på alle samfunnsområder basert på god brukermedvirkning.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) iverksatte i 2010 «Informasjons- og utviklingsprogrammet for mennesker med utviklingshemning». Målet var å skape bevissthet om gjeldende politikk for utviklingshemmede, formidle kunnskap om praktiske løsninger, bidra til innsamling av data, bidra til utviklingsarbeid og formidle og synliggjøre pågående arbeid i direktorater, departementer og kommuner.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) vil stå sentralt i det videre arbeid med oppfølging av «Informasjons- og utviklingsprogrammet» som vil:

• 1. Dokumentere og analysere situasjonen for mennesker med utviklingshemning. Kunnskapen som utvikles skal danne grunnlag for anbefalinger til BLD som koordinerende departement om hvilke tiltak som bør iverksettes for å sikre likestilling, selvbestemmelse og deltakelse for personer med utviklingshemning.

• 2. Bygge opp kompetanse i ulike deler av tjenesteapparatet og hos andre relevante aktører om de verdier og mål som styrer politikken for mennesker med utviklingshemning. Meldingen til Stortinget vil danne grunnlag for innholdet i opplæringen.

• 3. Etablere en plattform for samarbeid mellom myndigheter og sivilt samfunn om politikk og tiltak for personer med utviklingshemning. Som et ledd i det eksisterende programmet har det vært regelmessige møter mellom myndighetene, offentlige etater, sivilt samfunn og fag- og yrkesorganisasjonene for å drøfte politikk og tiltak for mennesker med utviklingshemning. Disse møtene skal videreføres.

Sektordepartementene har skaffet relevant kunnskap innenfor sine ansvarsområder. BLD vil som koordinerende departement ha fokus på sektoroverskridende problemstillinger. I arbeidet med meldingen er det identifisert behov for ytterligere kunnskap når det gjelder blant annet personer med utviklingshemning med innvandrerbakgrunn, utviklingshemning i det samiske samfunn, utviklingshemning i et livsløpsperspektiv, demokratisk deltakelse, økonomiske levekår for personer med utviklingshemning og situasjonen for pårørende. Det er også lite systematisk kunnskap om hvordan personer med utviklingshemning opplever sin egen livssituasjon.

Bufdir vil jobbe videre for økt kunnskap og oppmerksomhet om levekårene til personer med utviklingshemning i de fylkeskommunale- og kommunale rådene for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Formålet er å medvirke til at rådene kan jobbe bedre for å ivareta interessene også til mennesker med utviklingshemning.

Selvbestemmelse

Retten til å bestemme over eget liv er et grunnleggende menneskerettslig prinsipp. Personer med nedsatt funksjonsevne har gjennom historien blitt diskriminert ved at deres menneskerettigheter har blitt tilsidesatt. I 2013 ble FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne ratifisert. Retten til selvbestemmelse for mennesker med nedsatt funksjonsevne ligger som en grunnleggende premiss for utformingen av konvensjonen, og er tatt inn i konvensjonens fortale. Artikkel 12 i konvensjonen understreker retten til rettslig handleevne for personer med nedsatt funksjonsevne.

Det er imidlertid knyttet flere dilemmaer til selvbestemmelse for mennesker med kognitive funksjonsnedsettelser. Erfaringer fra pårørende, tjenestene og høringsuttalelser viser at det er store utfordringer knyttet til grensen mellom selvbestemmelse og ivaretakelse. Flere høringsinstanser uttaler at de kjenner til at en del personer med lett utviklingshemning har en livsførsel som er meget uheldig for dem selv og som de ikke har forutsetninger for å forstå konsekvensene av. For noen kan autonomi føre til avvisning av nødvendig bistand fra kommunens personell, økt sårbarhet for overgrep og utnytting, samt stigmatisering og diskriminering på grunn av hygieniske og atferdsmessige forhold. Økt passivitet og derav følgende nedsatt helse og funksjonsevne, mer ensomhet og mindre deltakelse i samfunnet er også kjente utfordringer.

I forbindelse med utforming av og mottak av offentlige tjenester må den enkeltes rett til å medvirke ved utformingen av tjenestene ses i sammenheng med at det offentlige har en plikt til å anvende offentlige ressurser på en forsvarlig og hensiktsmessig måte i tråd med politiske føringer. Det må tilstrebes at tjenestemottaker i så stor grad som mulig får anledning til å være med og bestemme hvordan tjenestene skal utformes innenfor gitte økonomiske, administrative og juridiske rammer.

Mulighetene til selvbestemmelse for personer med utviklingshemning begrenses av formelle regler om fratakelse av myndighet og selvråderett. Samtidig er mange personer med utviklingshemning avhengig av bistand og hjelp fra andre, og står derfor ikke fritt til å disponere over egen hverdag.

I de senere årene er det satt fokus på økt rettssikkerhet ved bruk av integritetskrenkende tiltak overfor personer med utviklingshemning. Mulighetene for bruk av tvang har blitt regulert i lov og forskrift og er undergitt streng kontroll og oppfølging. Fra 1. juli 2013 trer ny vergemålslov i kraft. Dette vil skape økt vern for den enkeltes selvbestemmelsesrett, integritet og rettssikkerhet. Det er også vedtatt en rekke lover, regler og rutiner om rett til medvirkning og samtykke.

Selv om det har skjedd en bedre regulering av mulighetene for å overstyre den enkeltes rett til selvbestemmelse og en styrking av retten til medbestemmelse, er ikke dette uten videre noen garanti for at den enkeltes integritet blir ivaretatt i praksis.

BLD ser behov for ytterligere kunnskap om selvbestemmelse for personer med utviklingshemning. Både dilemmaer knyttet til selvbestemmelse, hvordan reglene om medvirkning praktiseres og i hvilken grad selvbestemmelse faktisk ivaretas. Tall fra tilsynsorganene viser at kommunene i varierende grad oppfyller plikten til å utarbeide individuell plan. Når det gjelder valg av bolig er ikke rutinene for brukermedvirkning tilstrekkelig klare.

Det vil på denne bakgrunn bli iverksatt en bred kunnskapsinnhenting om selvbestemmelse for personer med utviklingshemning. Kunnskapsinnhentingen vil bli foretatt av Bufdir som ledd i «Informasjons- og utviklingsprogrammet».

Rettssikkerhet

Prinsippet om rettssikkerhet er gjennomgående forankret i menneskerettighetene. FN-konvensjonen har uttrykkelige bestemmelser om rettssikkerhet for mennesker med nedsatt funksjonsevne i artikkel 12 og 13. Rettssikkerhet er blant annet sentralt for å motvirke sosial ulikhet og diskriminering.

Rettssikkerhet i forvaltningen

I høringssvarene gir mange uttrykk for at det er etablert en rekke ordninger, regler og tiltak for å sikre gode levekår for personer med utviklingshemning. Men det påpekes at det ikke alltid er samsvar mellom de rettighetene man har og hvordan rettighetene innfris. Statusbeskrivelsen peker på noe av det samme. Utfordringer som beskrives er knyttet til for eksempel manglende informasjon om de rettigheter og ordninger som er etablert, lang saksbehandlingstid, urettmessige avslag på ytelser, mangler ved vedtakets innhold, manglende eller mangelfull iverksetting av vedtak og lang klagesaksbehandling.

Det er svært viktig at rettssikkerheten ivaretas for personer med utviklingshemning. Mange har begrensede muligheter til å vurdere sin egen rettsstilling, og få muligheter til å kreve sine rettigheter oppfylt gjennom en rettsprosess. Det er derfor avgjørende at rettssikkerheten er ivaretatt på en god måte i forvaltningen.

Flere offentlige tilsynsorganer og ombud skal påse at den enkelte får oppfylt sine rettigheter i møtet med forvaltningen. Erfaring viser at de tilsynsmekanismer som er etablert, har gjennomslagskraft, og bidrar til å sikre at borgerne får oppfylt sine rettigheter.

Tilbakemeldinger kan likevel tyde på at systemene ikke i tilstrekkelig grad sikrer god rettssikkerhet for personer med utviklingshemning. BLD vil derfor gå i dialog med relevante sektordepartementer for å drøfte en kartlegging av hvordan rettssikkerheten er ivaretatt for disse personene. En kartlegging bør avdekke om det er systematiske forskjeller i rettssikkerheten for personer med utviklingshemning basert på for eksempel sosial klasse, geografisk tilhørighet, etnisk bakgrunn, kjønn eller andre forhold.

Vern mot overgrep

Offentlige myndigheter har en plikt til å beskytte egne borgere mot vold, overgrep og annen inhuman behandling, jf. Meld. St. 15 (2012–2013) Forebygging og bekjempelse av vold i nære relasjoner.

Vold og overgrep er et omfattende samfunnsproblem. Vold og overgrep har alvorlige og omfattende konsekvenser for den enkelte utsatte.

Vold har også store samfunnsøkonomiske kostnader i form av økte behov for hjelpetiltak i skolen, psykisk og fysisk helsehjelp, barnevernstiltak samt krisesenterhjelp og økt behov for politiressurser. I den samfunnsøkonomiske analysen av vold i nære relasjoner, som ble offentliggjort i desember 2012, anslås kostnadene til mellom 4,5 og 6 mrd. kroner.

Kunnskap tyder på at personer med utviklingshemning er mer utsatt for vold og overgrep enn befolkningen for øvrig. Personer med utviklingshemning er mindre utsatt for tilfeldig (blind) vold, men mer utsatt for generell vold, og særlig seksuelle overgrep for eksempel fra familie, omsorgspersoner, bekjente og ansatte i velferdstjenestene.

Personer med utviklingshemning skal være like godt beskyttet mot vold og overgrep som andre.

Det er mangel på nasjonal kunnskap når det gjelder omfanget av vold og overgrep mot personer med utviklingshemning, hva som særpreger denne volden og hvordan dette fanges opp og håndteres av nærstående, hjelpeapparatet og politiet. BLD vil derfor initiere ytterligere forskning på vold og overgrep mot denne gruppen for å få tilstrekkelig kunnskap for handling.

Til tross for mangelfull kunnskap på området fins det allerede nok innsikt til å foreta enkelte grep for bedre forebygging, avdekking og håndtering av vold og overgrep mot personer med utviklingshemning. Det vises til meldingens kapittel 5.3 der det pågående arbeidet er beskrevet. I tillegg er det bedt om at det utarbeides et tilrettelagt opplæringsmateriell til bruk i opplæringen ved skolene om seksualitet og grensesetting.

Justis- og beredskapsdepartementet vil gå igjennom høringsuttalelsene til rapporten «Avhør av særlig sårbare personer i straffesaker» og foreslå eventuelle endringer i regelverket. Blant forslagene som vurderes, er krav om at alle avhør av personer med utviklingshemning, eller av personer der funksjonsnivået er uavklart, skal tas opp med lyd og bilde. Det skal også vurderes et pålegg om at barnehusene skal benyttes ved avhør av barn og personer med utviklingshemning i en rekke saker.

Kvalitet i opplæringen

Skolen skal være en felles møteplass der alle barn og unge skal få kunnskap, og mulighet for å utvikle sine ferdigheter, holdninger og verdier. Dette innebærer at skolen aktivt må ta hensyn til barn og unges ulike forutsetninger og behov i organisering, innhold og pedagogikk. Personenes unike verdi legges til grunn for skolens møte med den enkelte, jf. Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne understreker i artikkel 24 retten til utdanning for personer med nedsatt funksjonsevne.

Når det gjelder opplæring for personer med utviklingshemning, er det særlig to forhold som kan trekkes frem av høringsuttalelsene: Mange elever med utviklingshemning mottar undervisning ved skoler eller i grupper som er atskilt fra den øvrige elevmassen samt at det er utfordringer knyttet til opplæringen som gis.

Organisering av skoletilbud

Det følger av opplæringsloven § 8-1 første ledd at alle elever har rett til å gå på sin nærskole. Dette innebærer at elevene skal få et tilrettelagt tilbud på nærskolen og spesialundervisning om nødvendig. Kommunen plikter å tilpasse undervisningen ved nærskolen.

Spesialundervisning skal først og fremst være en lærings- og utviklingsprosess og ikke en varig tilstand.

Etter opplæringsloven § 8-2 skal elevene deles inn i klasse/basisgrupper, og de skal være der så mye av skoletiden at deres behov for sosial tilhørighet og stabilitet blir ivaretatt. Dette gjelder også for dem som får spesialundervisning. Å organisere elever med spesielle behov i en gruppe utenfor klassen kan gjøres innenfor rammen av tilpasset opplæring, gitt at det ikke er en varig ordning og at det etter en konkret vurdering er nødvendig for at elevene kan få et forsvarlig utbytte av opplæringen.

Spesialundervisning gitt på en egen skole ligner i utgangspunktet på spesialundervisning gitt i spesialgrupper eller spesialklasser på ordinære skoler. Det skal være hensynet til eleven, ikke hensynet til skolen eller kommunen, som avgjør bruk av spesialgrupper/spesialklasser og egne skoler for elever med særlige behov.

Det ønskes en bedre kartlegging av ulike opplæringstilbud, og Kunnskapsdepartementet (KD) skal derfor kartlegge omfanget av opplæring i egen fast avdeling for spesialundervisning og omfanget av inkludering. Utdanningsdirektoratet (Udir) er bedt om å, sitat:

«utvikle kunnskapsgrunnlaget om omfang og kvalitet på spesialundervisningen og utvikle forslag til indikatorer».

Kvalitet i og omfang av spesialundervisning har fått mye oppmerksomhet de senere årene. Antallet enkeltvedtak om spesialundervisning har økt markant. Tall fra opplæringssektoren (GSI) viser at antallet vedtak om spesialundervisning på landsbasis har stabilisert seg for første gang på 6 år. Spesialundervisning er et viktig og riktig tiltak for mange elever med særskilte behov. Samtidig er det et problem at flere elever enn dem som trenger det får spesialundervisning. For mange hadde en god tilpasning innenfor det ordinære opplæringssystemet vært en bedre løsning.

På bakgrunn av forslag i Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap fremmet regjeringen Stoltenberg II Prop. 129 L (2012–2013) der det er foreslått å presisere skolens plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet med sikte på å gi eleven tilfredsstillende utbytte før det blir utarbeidet sakkyndig vurdering. Presiseringen ble foreslått tatt inn i opplæringsloven § 5-4 første ledd om saksbehandlingen i forbindelse med vedtak om spesialundervisning. Stortinget behandlet Prop. 129 L (2012–2013) 17. juni 2013.

Læringsutbytte og vurdering

Før det fattes vedtak om spesialundervisning skal det utarbeides en sakkyndig vurdering av elevens læringsutbytte av den ordinære opplæringen. I enkeltvedtaket om spesialundervisning skal det fastsettes hva eleven har rett til når det gjelder innhold, omfang og organisering av spesialundervisningen. Videre skal det utarbeides en individuell opplæringsplan (IOP) som skal vise mål for og innholdet i opplæringen og hvordan den skal gjennomføres. Skolen skal i tillegg utarbeide en skriftlig evaluering av spesialundervisningen.

I 2009 trådte nye regler om vurdering i kraft, jf. forskrift til opplæringsloven kapittel 3 som innebar en styrking av vurdering av elever sammenliknet med tidligere forskriftsbestemmelser.

Alle elever skal – med eller uten spesialundervisning – vurderes løpende og systematisk underveis i opplæringen. Forskriften inneholder også en egen bestemmelse om vurdering for elever som mottar spesialundervisning. Disse elevene både skal ha underveisvurdering og veiledning i samsvar med sin individuelle opplæringsplan (IOP). I tillegg har de rett til sluttvurdering – med mindre det er gitt fritak fra vurdering med karakter, samtale med kontaktlæreren hvert halvår om sin egen utvikling og en skriftlig oversikt og vurdering av spesialundervisningen.

Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap viser til forskning som konkluderer med at systemet for vurdering og oppfølging ikke fungerer godt nok for elever som mottar spesialundervisning, og det blir vanskelig å vite hvilke resultater spesialundervisningen gir. Ofte er årsaken mangel på forventninger til elever med behov for hjelp og støtte i opplæringen.

Kunnskapsdepartementet ønsker å øke oppmerksomheten om opplæringstilbudet til elever med store sammensatte lærevansker og utviklingshemninger gjennom programmet «Vi sprenger grenser». Det vises til meldingens kapittel 3.3.5.2 der dette er nærmere omtalt.

KD vil høsten 2013 igangsette en satsing på etter- og videreutdanning for PP-tjenesten. Regjeringen Stoltenberg II fremmet i Prop. 129 L (2012–2013) forslag om at det skal innføres en bestemmelse om personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling i ny § 10-11 i kapittel 10 Personalet i skolen m.m. i opplæringsloven og en tilsvarende bestemmelse i ny § 4-5 i kapittel 4 Personalet i skolen i privatskoleloven. Stortinget behandlet Prop. 129 L (2012–2013) 17. juni 2013.

Overganger

KD vil iverksette tiltak for å heve kunnskapen til ansatte i barnehager og skoler om muligheter for informasjonsutveksling mellom etater og tjenester innenfor dagens regelverk.

Foreldre skal ikke selv måtte koordinere tjenester til sine egne barn, og de ulike tjenestene skal ikke oppleves som «deltjenester». En foreldreplakat skal utvikles som på en overordnet måte skal beskrive rettighetene til barn med behov for særskilt hjelp og støtte. Det skal også vurderes om en pårørendeplakat for pårørende til voksne med sammensatte hjelpebehov kan inkluderes/integreres i foreldreplakaten.

Praksisbrev har blitt prøvd ut som forsøk de siste årene. Dette er et toårig løp med fire dager i bedrift og én dag på skole i Vg1 og Vg2 med mulighet til å fullføre senere med fullt fag- eller svennebrev.

I Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei foreslås det innført praksisbrev som en del av tilbudsstrukturen i videregående opplæring. KD vil innføre en fylkeskommunal plikt til å tilby praksisbrev og forskriftsfeste læreplanene for praksisbrevet. Det innføres ikke en individuell rettighet for elevene til praksisbrev, som ett av tre valg ved opptak til videregående opplæring.

KD vil gjennomføre en undersøkelse for å se nærmere på i hvilken grad utviklingshemmede kommer i arbeid etter skolegang og hvordan skolen arbeider for å legge til rette for dette. Denne undersøkelsen skal se på elever med utviklingshemninger i alle organiseringsformer, og ikke bare de i egne grupper.

Deltakelse i arbeid

Det er en hovedprioritet å legge til rette for at hele befolkningen kan delta i arbeidslivet. Både for samfunnet som helhet og den enkelte er det viktig at alle kan delta i arbeidslivet.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 27 fastslår at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til arbeid på lik linje med andre. Statene skal treffe hensiktsmessige tiltak for å virkeliggjøre retten til arbeid.

Det er få utviklingshemmede i ordinært arbeid. En del personer med utviklingshemning (ca. 40 pst.) deltar i arbeidsrettet tiltak i regi av arbeids- og velferdsetaten. Det mest brukte er varig tilrettelagt arbeid (VTA). Dette tiltaket har personer med utviklingshemning som en viktig målgruppe. Selv om antallet tiltaksplasser i VTA er økt betydelig i de senere årene, har ikke dette medført noen vesentlig økning av antallet personer med utviklingshemning som deltar i tiltaket. Nye plasser har i hovedsak blitt tildelt personer med andre typer funksjonsnedsettelser.

Det er svært få personer med utviklingshemning som rekrutteres til ordinært arbeid på bakgrunn av den kompetanse de er tilført gjennom deltakelse i arbeidsrettede tiltak.

Jobbstrategi

Et mål er å øke arbeidsdeltakelsen for personer med nedsatt funksjonsevne. Det legges vekt på å ta i bruk virkemidler innrettet mot integrering i ordinært arbeidsliv som blant annet utvikling av ulike oppfølgings- og tilretteleggingsordninger. Strategien prioriterer unge med funksjonsnedsettelser under 30 år.

Jobbstrategien omfatter alle med nedsatt funksjonsevne uavhengig av diagnose og type funksjonsnedsettelse. Utviklingshemmede utgjør en viktig del av målgruppen for strategien på lik linje med andre arbeidssøkere med nedsatt funksjonsevne som har behov for arbeidsrettet bistand for å komme i arbeid.

Arbeidsdepartementet (AD) vil i en egen evaluering av strategien blant annet kartlegge hvordan strategien påvirker arbeidsdeltakelsen for personer med ulike former for funksjonsnedsettelser.

Samarbeid skole/arbeid

Det vil ofte være nødvendig med langsiktig planlegging på det praktiske plan og langvarig kompetansebygging for at personer med utviklingshemning skal kunne realisere sine ambisjoner når det gjelder utdanning og yrke. Personene det gjelder må involveres gjennom hele prosessen. Utdanningssektoren og arbeids- og velferdsetaten må samarbeide tett for at flere personer med utviklingshemning skal komme i jobb.

AD vil se på mulighetene for økt samarbeid mellom opplæringssektoren og arbeids- og velferdssektoren med sikte på å få flere personer med utviklingshemning inn i ordinært arbeidsliv.

Behov for kompetansetiltak

Det er etablert en rekke ordninger som skal bidra til økt sysselsetting av personer med særlige utfordringer på det ordinære arbeidsmarkedet. Det er sentralt her at arbeids- og velferdsetaten har god kompetanse på særlige utfordringer, behov og ressurser hos arbeidstakere med utviklingshemning.

For sysselsetting i ordinært arbeidsliv er det også viktig å øke kunnskapen hos alminnelige arbeidsgivere om hvordan de skal jobbe med et mangfold av arbeidstakere, og muligheter og ressurser som personer med utviklingshemning besitter. Den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver må få den nødvendige oppfølging og bistand ved ansettelse av personer som kan trenge særlig oppfølging på arbeidsplassen.

Gjennomgang av arbeidsrettede tiltak

Det er nødvendig å ha en aktiv politikk innrettet mot mennesker som står i utkanten av arbeidslivet. Det vil bli lagt frem en melding for Stortinget som drøfter den eksisterende arbeids- og velferdspolitikken og presenterer nye tiltak innenfor dette feltet. Et av målene er å legge til rette for at flere av de som i dag får innvilget 100 pst. uførepensjon i fremtiden skal kunne være i noe arbeid kombinert med gradert uførepensjon. For personer med utviklingshemning vil et realistisk mål ofte være sysselsetting på deltid.

Gode helse- og omsorgstjenester

En helse- og omsorgstjeneste som er blant verdens aller beste medisinsk, teknologisk og når det gjelder omsorg, vil bli videreutviklet. Grunnleggende verdier her er trygghet, respekt, individuelle hensyn og valgfrihet, medvirkning, selvbestemmelse og faglig god kvalitet.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne inneholder flere artikler om retten til helse og omsorg. Konvensjonen fastslår i artikkel 25 at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal ha en likestilt tilgang til helsetjenester. Etter artikkel 26 skal statene sikre habilitering og rehabilitering med sikte på at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan oppnå størst mulig selvstendighet og utnytte sitt fysiske, mentale, sosiale og yrkesmessige potensial fullt ut.

Situasjonsbeskrivelsen i meldingens kapittel 5.8 viser at det er etablert et mangfoldig og omfattende offentlig velferdsapparat og regelverk som skal sørge for at borgerne får nødvendige og individuelt tilrettelagte helse- og omsorgstjenester.

Styrke samhandlingen

Gjennom samhandlingsreformen er det lagt til rette for mer helhetlige tjenestetilbud. Kommuner og helseforetak må innenfor de rammene som er gitt, sørge for å etablere gode rutiner for samarbeid, slik at pasienter og familier opplever at de ulike tjenestene henger godt sammen med hverandre. Det vil bli arbeidet videre med sikte på å etablere gode rammebetingelser for samarbeidet.

Økt kompetanse i tjenestene

Situasjonsbeskrivelsen og høringssvarene peker på behov for ytterligere innsats for å sikre kvalitet i den faktiske gjennomføringen av helse- og omsorgstjenestene for personer med utviklingshemning. En ser behov for å heve kompetansen hos tjenesteyterne.

Det er en forutsetning for likeverdige og gode helse- og omsorgstjenester at de som utfører tjenestene har nødvendig og oppdatert kunnskap om tjenestenes innhold, tjenestemottakers individuelle forutsetninger og behov samt de grunnleggende verdier og hensyn som skal styre utformingen av tjenestene.

Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg legger grunnlaget for en fremtidsrettet politikk for de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Meldingen ser på samfunnets samlede omsorgsressurser og legger vekt på å forsterke fellesskapsløsningene gjennom å styrke samspillet mellom kommunale tjenester og sivilsamfunn, samt gi de frivillige ressursene i familie og lokalsamfunn gode og stimulerende rammebetingelser.

I tråd med samhandlingsreformen legger meldingen vekt på aktiv omsorg, forebygging og rehabilitering, og utfordrer samtidig til å ta i bruk ny teknologi og finne nye løsninger og metoder for å møte fremtidens omsorgsbehov. Meldingen ses i sammenheng med en helhetlig innovasjonsstrategi for kommunesektoren som utvikles i regi av Kommunal- og regionaldepartementet (Moderniseringsdepartementet). I den nylig fremlagte næringsmeldingen pekes også helse- og omsorgssektoren ut som et viktig teknologi- og næringspolitisk satsingsområde. Innovasjon, anvendelse av ny teknologi og aktiv næringspolitikk vil samlet kunne styrke tjenestene.

«Kompetanseløftet 2015» skal bidra til å sikre tilstrekkelig, stabil og kompetent bemanning i omsorgssektoren. Det vises til meldingen der målsettingene er nærmere omtalt.

Et opplæringsverktøy/-program for barn med nedsatt funksjonsevne og deres familier vil bli utviklet. Plattformen skal legge til rette for økt kompetanse i omsorgstjenesten på dette området, gode forløp for barna (og deres søsken) og bidra til at foreldre skal kunne kombinere arbeid med omsorg for barn og unge med funksjonsnedsettelser.

Som en del av «Kompetanseløftet 2015» vil «Mitt livs ABC» bli etablert etter modell av demensomsorgens ABC. Formålet er å styrke kompetansen særlig hos ufaglærte i tjenestene til personer med utviklingshemning. Innhenting av kunnskap om kompetansesituasjonen og eventuelle kompetanseutfordringer i helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemning vil utgjøre en del av tiltaket.

Det skal iverksettes ytterligere tiltak for å styrke fagutvikling og kompetanseheving innenfor helse- og omsorgstjenestene til personer med utviklingshemning. Tiltaket skal omhandle en utredning av prinsipper og etiske spørsmål knyttet til livssituasjonen for personer med utviklingshemning og de overordnede målene for politikken. Temaer som selvbestemmelse, deltakelse og brukerinvolvering og hvordan disse målene ivaretas i helse- og omsorgstjenestene vil være noen av temaene for analysen. Denne skal inngå som kunnskapsgrunnlag i «Mitt livs ABC».

Engasjere frivillige organisasjoner

De frivillige organisasjoners rolle i folkehelsearbeidet vil bli styrket for å fremme deltakelse og sosial inkludering. Det skal legges vekt på å utvikle tilbud med lav terskel og inkludere flere grupper i organisasjonenes aktiviteter. I dialogen mellom myndighetene og frivillige organisasjoner skal det legges større vekt på å øke deltakelse fra mennesker som står utenfor fellesskap og nettverk. Samarbeidet skal utvikles innenfor rammen av samarbeidsplattformen mellom KS og samarbeidsforumet Frivillighet Norge.

Frivillige organisasjoner har særskilte forutsetninger for å bidra i dette arbeidet da de kan nå mennesker på andre måter enn offentlige instanser og være et viktig supplement. Kontakten handler om å utvikle og styrke mellommenneskelige relasjoner, oppgaver som ikke alene kan løses av myndigheter og tjenester. Deltakelse i organiserte og uorganiserte aktiviteter gir tilhørighet, innflytelse og livskvalitet og kan bidra til å styrke ferdigheter og mestring og skape mening. Det vises til Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen God helse – felles ansvar.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

BLD samordner politikken rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne. Dette omfatter også personer med utviklingshemning.

Oppfølging av stortingsmeldingen vil følge fastlagte prinsipper for oppgavedeling mellom departementene. En rekke av oppgavene som følger av BLD sitt sektorovergripende ansvar vil bli fulgt opp av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir).

Tiltak som er omtalt i meldingen dekkes innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer. Omfanget av tiltakene vil tilpasses de berørte departementenes årlige budsjetter og prioriteringer.