1.1 Sammendrag

1.1.1 Riksrevisjonens merknader til hovedfunnene

Generelle merknader – svak oppfølging av tidligere avdekkede og erkjente svakheter

Revisjonen for 2012 viser gjennomgående god forvaltning og god kvalitet på statens avlagte regnskaper og den gjennomførte budsjettdisponeringen.

Det er Riksrevisjonens mening at årsregnskapene i det alt vesentlige er utarbeidet i samsvar med regelverket for statlig økonomistyring i Norge. Det samme gjelder for statlige virksomheter som fører sine virksomhetsregnskaper etter periodiseringsprinsippet. Av til sammen 217 statlige virksomheter som har fått revisjonsberetning, er det kun åtte statlige virksomheter som har fått revisjonsberetning med forbehold grunnet feil i regnskapene.

Det er 28 virksomheter som har fått vesentlige merknader til utvalgte disposisjoner. Det er grunn til å understreke at flere av virksomhetene som har fått vesentlige merknader, er store virksomheter med ansvar for viktige samfunnstjenester med stor betydning for brukerne. Riksrevisjonen ser særlig alvorlig på at flere av disse store virksomhetene har fått merknader en rekke år på rad. Dette gjelder arbeids- og velferdsetaten, Forsvaret, Politidirektoratet, Jernbaneverket, Statens vegvesen og barne-, ungdoms- og familieetaten. Riksrevisjonen konstaterer at det, på tross av etatenes arbeid med forbedringer, fortsatt er betydelige svakheter på flere områder som krever ytterligere tiltak.

Selv om hovedinntrykket for revisjonsåret 2012 er positivt, har Riksrevisjonen også avdekket flere kritikkverdige forhold i enkelte departementer. Særlig bekymringsfullt er det at det flere steder ikke er god nok oppfølging av tidligere avdekkede og erkjente svakheter i statlige virksomheter med sentrale og viktige samfunnsoppgaver. Riksrevisjonen ser alvorlig på at enkelte departementer i sin etatsstyring ikke har klart å følge opp at mangler og svakheter blir håndtert tilfredsstillende. Dette kan bero på blant annet kompleksitet, manglende målretting i styringen og kultur. Riksrevisjonen understreker at de enkelte departementene har ansvaret, selv om viktige samfunnsoppgaver er lagt til underliggende virksomheter.

Manglende måloppnåelse på flere områder som følge av for dårlig samordning

Statsapparatet er, med sin komplekse struktur, innrettet mot at hvert departement og hver etat konsentrerer sine ressurser om egne ansvarsområder og kjerneoppgaver. Dette skaper risiko for at kompetanse og innsats på områder i grenseland mellom sektorer og fagområder blir nedprioritert, og at måloppnåelsen på disse områdene blir svekket. Revisjonen for 2012 har bl.a. vist at ansvarsfordelingen mellom Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet er utøvet på en slik måte at barn i barnevernsinstitusjoner ikke har fått den opplæringen de har krav på.

Noen oppgaver krever aktiv samhandling i og mellom departementer og etater for å oppnå en helhetlig styring og gjennomføringskraft. Regjeringens klima- og skogsatsing er et eksempel på dette. Her viser resultatene fra årets revisjon hvordan uklar ansvarsfordeling innad i Utenriksdepartementet og mellom Utenriksdepartementet og Miljøverndepartementet har bidratt til vesentlige svakheter i styring og rapportering. Dette kan ha ført til at satsingen får redusert effekt. Et annet eksempel er oppfølgingen av Altinn-løsningen, der det fortsatt er påvist uløste utfordringer som berører flere departementers ansvarsområder og krever deres deltagelse som beslutningstakere.

Til tross for satsingen på økt informasjonsdeling i statsforvaltningen de siste årene, er det fortsatt for tette skott mellom enkelte fagområder. Dette hindrer effektiv utnyttelse av tilgjengelig informasjon og fører til ulik behandling av informasjon som berører borgerne.

Fragmentert og kortsiktig bruk av virkemidler

Et fragmentert virkemiddelapparat og mange ad hoc-tiltak kan være til hinder for helhetlig og langsiktig styring. Det lanseres stadig nye, spesialtilpassede virkemidler og tiltak som svar på nye utfordringer eller avdekkede svakheter. Et eksempel er det kompliserte tiltaksapparatet som er etablert for å få folk i arbeid. Et annet eksempel er tiltakene som har fått ned behandlingstiden for saker ved Norsk pasientskadeerstatning, mens klagesakene har hopet seg opp i klageinstansen Pasientskadenemnda. Virkemidlene har ikke vært innrettet mot å få ned behandlingstiden i hele saksbehandlingskjeden.

Det er etter Riksrevisjonens syn behov for å dreie den statlige virkemiddelbruken mot mer helhetlige og langsiktige løsninger for å sikre bedre ressursbruk, økt effekt av tiltak og derved bedre måloppnåelse totalt sett.

Forskjellsbehandling innenfor flere forvaltningsområder

Enkelte store etater er bygget opp av mange nivåer og enheter, fordelt ut fra geografisk eller faglig ansvarsområde. I slike etater er det en utfordring å sikre lik praktisering av regelverket over hele landet og på tvers av fagområder. Årets revisjon har avdekket forskjellsbehandling med direkte konsekvenser for borgerne.

Det er eksempelvis store forskjeller mellom enhetene i barne-, ungdoms- og familieetaten i hvor stor vekt som legges på skolen som sosialiserings- og integreringsarena for barn i barnevernsinstitusjoner. Enkelte steder arbeides det aktivt med å styrke barnas skoleprestasjoner og integrering i klassemiljøet, mens det andre steder har utviklet seg en praksis som ikke er faglig tilfredsstillende. Et annet eksempel fra årets revisjon er de store variasjonene mellom de ulike skatteregionene i bruken av anmeldelser ved manglende innlevering av selvangivelser fra næringsdrivende og selskaper.

Ulik praksis kan tyde på kulturforskjeller mellom etatenes ulike enheter. Lokale kulturer og holdninger virker selvforsterkende, og må demmes opp gjennom klare interne retningslinjer for skjønnsutøvelse og en god internkontroll.

Svakheter ved gjennomføring og oppfølging av store prosjekter og IKT-prosjekter

Planlegging og gjennomføring av store prosjekter og IKT-prosjekter er krevende og fordrer ofte involvering av mange parter og spesialkompetanse. Utfordringer og mangler ved gjennomføring og oppfølging av store prosjekter er en gjenganger i Riksrevisjonens Dokument 1. Også for 2012 rapporteres det om slike forhold, og de fleste har Riksrevisjonen tidligere hatt kommentarer til.

• Det er fortsatt betydelige kostnadsoverskridelser og forsinkelser i framdriften for enkelte veiprosjekter i Statens vegvesen, og mangler ved etatens dokumentasjon av planlegging og gjennomføring av prosjektene.

• Det er fortsatt risiko knyttet til styring, framdrift og kostnadsutvikling i trinn 2 av nødnettprosjektet.

• Det er avdekket svakheter ved implementeringen av et felles fag- og saksbehandlingssystem for politiet til bruk i utlendingsforvaltningen (UTSYS).

• Det er merknader til oppfølgingen av Altinn. Forholdene gjelder spesielt oppfølging av driftssikkerhet og robusthet i den eksisterende løsningen, kostnadsutviklingen ved satsingen og gevinstrealisering gjennom blant annet å sette i produksjon nye tjenester.

• De siste leveransene til LOS-programmet (Forsvarets satsing på et nytt felles styringssystem for økonomi, personell og logistikk) vil bli betydelig forsinket, få et langt mindre omfang, eller bli vesentlig dyrere enn det som var planlagt. Det er fortsatt ikke etablert et komplett sentralt materiellregnskap i Forsvaret. Dette arbeidet har pågått i lang tid og er en gjenganger i rapporteringen til Stortinget.

Årets merknader synliggjør mangelfull gjennomføringsevne og til dels utfordrende samordning på tvers av virksomhets- og departementsområder. Svakhetene er avdekket i store virksomheter med betydelig kompetanse og ressurser. Riksrevisjonen mener derfor at det er risiko for at målene på viktige samfunnsområder ikke nås som forutsatt.

Utfordringer knyttet til internasjonalisering

En tettere sammenvevd verden har i økende grad også fått betydning for den norske statsforvaltningen. Særlig sentralt står økt flytting av personer, arbeid og kapital over landegrensene. Riksrevisjonen ser alvorlig på at det på flere forvaltningsområder er avdekket betydelige mangler og svakheter ved håndteringen av ulike aspekter ved den økende globaliseringen.

Det er avdekket vesentlige mangler ved kvaliteten i folkeregisteret, særlig d-nummerpopulasjon (d-nummer benyttes for personer som ikke er fast bosatt i Norge) og adresse og familierelasjoner. Folkeregisteret er et viktig samfunnsregister, og opplysningene der legges til grunn for enkeltpersoners rettigheter og plikter, blant annet når det gjelder skatte- og trygdelovgivning.

Økt bevegelse over landegrenser øker også eksporten av trygdeytelser og antallet saker der brukerne har opptjent rettigheter etter trygdeavtaler i Norge. Riksrevisjonen har gjennom flere år rapportert til Stortinget om vesentlige svakheter i forvaltningen av utenlandssaker i arbeids- og velferdsetaten. Årets revisjon har vist at det fortsatt er betydelig svakheter i forvaltningen på dette området.

I 2010 uttalte daværende skattedirektør at et konservativt anslag for norske plasseringer i skatteparadiser var ca. 200 mrd. kroner. Riksrevisjonen konstaterer at inngåtte informasjonsutvekslingsavtaler med skatteparadiser foreløpig kun er tatt i bruk i begrenset omfang og med begrenset effekt. Videre viser revisjonen mangelfull oppfølging av automatiserte kontrolloppgaver fra andre staters skattemyndigheter over formue og inntekter som tilhører bosatte i Norge. Konsekvensen er at de som har formue eller inntekter i utlandet, opplever at risikoen for å bli oppdaget er liten.

Mangler ved statsforvaltningens forebygging og avdekking av misligheter

Riksrevisjonen har gjennomført en kartlegging av arbeidet med forebygging og avdekking av misligheter i statsforvaltningen. Det er undersøkt om Statsministerens kontor, departementene og virksomhetene har gjennomført vurdering av mislighetsrisiko, informert om etiske retningslinjer, etablert interne varslingsrutiner og rutiner for å sikre habilitet, samt om Riksrevisjonen er orientert om interne misligheter.

Alle departementer og virksomheter har en iboende risiko for misligheter knyttet til forvaltning av statens verdier og utøvelsen av myndighet. Dersom forvaltningen ikke er bevisst på sine risikoer for misligheter, reduserer det evnen til å etablere treffsikre og effektive mottiltak og intern kontroll. Det vurderes derfor som uheldig at de fleste departementene ikke har foretatt konkret vurdering av mislighetsrisiko. Samtidig er det positivt at en stor andel av virksomhetene har foretatt en slik vurdering, enten for hele eller deler av virksomheten.

Habilitet har grunnleggende betydning for tilliten til forvaltningen. Riksrevisjonen mener det er lite tilfredsstillende at 22 prosent av departementene og 59 prosent av virksomhetene ikke har etablert rutiner for å sikre at nyansatte er kjent med habilitetskravene i forvaltningsloven. Samtidig viser kartleggingen at 50 prosent av departementene og 58 prosent av virksomhetene ikke har rutiner for å minne ansatte og innleide konsulenter om habilitetskravene.

De fleste departementer og underliggende virksomheter har informert de ansatte om etiske retningslinjer og har etablert varslingsrutiner i sin virksomhet.

1.1.2 Anbefalinger

På bakgrunn av gjennomført revisjon for regnskapsåret 2012 vil Riksrevisjonen gi følgende generelle anbefalinger til forbedringer i statsforvaltningen:

• Departementene må sikre en hensiktsmessig oppfølging av avdekkede og erkjente svakheter i underliggende virksomheter.

• Den statlige virkemiddelbruken bør dreies mot mer helhetlige og langsiktige løsninger. Det må også arbeides aktivt for å oppnå bedre samordning av kompetanse og innsats på områder som går på tvers av sektorer og fagområder. Dette kan åpne for bedre bruk av ressurser, økt effekt av tiltak og god samlet måloppnåelse som relaterer seg til relevante og klare mål/indikatorer.

• Det må sikres tilfredsstillende forvaltning og oppfølging av svakheter ved håndtering av ulike sider ved flytting av personer, arbeid og kapital over landegrensene. Forvaltningen vil få utfordringer med å møte økt mobilitet i tiden framover dersom området ikke gis tilstrekkelig prioritet.

• Departementene må som ledd i oppgaven med å forebygge og avdekke misligheter foreta en konkret vurdering av risikoen for misligheter og sikre at habilitetskravene i forvaltningsloven gis økt oppmerksomhet.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Are Helseth og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at Riksrevisjonen har revidert statsregnskapet og regnskapet for administrasjonen av Svalbard. Riksrevisjonens gjennomgang og kontroll er en del av det grunnlovfestede kontrollsystem i norsk forfatning. Likeledes er det tillagt Stortinget å foreta kontroll med den utøvende makt, blant annet gjennom den årlige revisjon av statens regnskaper.

I den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2012 har Riksrevisjonen innrettet sin revisjon av Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge i samsvar med Stortingets forutsetninger slik det fremgår av Innst. 436 S (2010–2011) og Innst. 211 S (2011–2012).

Årets revisjon viser gjennomgående god forvaltning og god kvalitet på statens avlagte regnskaper og den gjennomførte budsjettdisponeringen. Av til sammen 217 statlige virksomheter som har fått revisjonsberetning, er det kun åtte som har fått revisjonsberetning med forbehold. Det er 28 virksomheter som har fått vesentlige merknader til utvalgte disposisjoner. Dette viser etter komiteens oppfatning at det er god styring med statens økonomiske midler.

Komiteen har merket seg at flere av de virksomhetene som har fått vesentlige merknader, er store virksomheter med ansvar for viktige samfunnstjenester og tjenester med stor betydning for brukerne. Komiteen ser alvorlig på at flere av disse har fått merknader flere år på rad og vil understreke at det fortsatt kreves tiltak for å rette opp betydelige svakheter. Komiteen vil uttrykke at regjeringen straks må legge en plan for hvordan dette kan bedres på de aktuelle områdene.

Komiteen har merket seg at det er for tette skott mellom fagområder og at det på ulike måter rammer borgerne. Måloppnåelsen på områder som ligger i grenseland mellom fagområder blir svekket, og uklar ansvarsdeling gir manglende helhetlig styring.

Komiteen ser svært alvorlig på at årets revisjon har avdekket forskjellsbehandling innenfor flere forvaltningsområder. Ulik praksis på de ulike nivåene og enhetene kan tyde på kulturforskjeller, og komiteen mener det må sikres lik praktisering av regelverk over hele landet og på tvers av fagområder.

Riksrevisjonen peker på at det er utfordringer knyttet til internasjonalisering og at det på flere forvaltningsområder er avdekket betydelige mangler og svakheter ved håndteringen av ulike aspekter ved den økende globaliseringen og mener dette er alvorlig. Komiteen slutter seg til dette.

Habilitet har grunnleggende betydning for tilliten til forvaltningen, og komiteen er meget tilfreds med at Riksrevisjonen har gjennomført en kartlegging av arbeidet med forebygging og avdekking av misligheter i statsforvaltningen. Komiteen mener imidlertid at resultatet ikke er oppløftende, idet de fleste departementene ikke har foretatt konkret vurdering av mislighetsrisiko, at det både i flere departementer og virksomheter mangler rutiner for å sikre at nyansatte kjenner habilitetskravene i forvaltningsloven og at det samme gjelder rutiner for å minne nyansatte og innleide om habilitetskravene. Komiteen ber om at departementene følger opp Riksrevisjonens anbefaling på dette området. Likeledes mener komiteen at Riksrevisjonens øvrige anbefalinger bør få en nøye oppfølging fra de respektive departementer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, mener at det er behov for å endre styringssystemene i staten. Markedsstyringen med mål- og resultatstyring som verktøy har blitt det rådende styringsprinsippet i hele det statlige området, og i mange etater har det utviklet seg til å bli svært detaljstyrt.

Flertallet viser til konklusjonene fra 22. juli-kommisjonens arbeid og at de må tas på alvor. Kommisjonen påpekte bl.a. at målstyring i politiet fører til feilprioriteringer og at styringsmetoden fører til at en blir for opptatt av å måle ting som er enkle å måle, mens viktige områder har blitt nedprioritert.

Etter at rapporten ble lagt fram har mange sluttet seg til kritikken, men lite er endret i markedsstyringsideologien. Riksrevisjonens kritikk er basert på de mål og styringssignaler som gis gjennom disse styringssystemer som er mer og mer markedsbasert. Endres ikke styringsprinsippene og vi forsetter å styre forvaltning og velferd mer og mer som privat forretningsvirksomhet, vil vi ikke klare å bruke ressursene riktig og ta i bruk den kompetanse og kapasitet som er i etater og virksomheter.

Flertallet viser til merknad i Innst. 210 S (2012–2013) hvor det står:

«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil peke på at det i de siste tjue årene har vokst fram en styrings- og ledelseskultur i staten som bygger på en forholdsvis rigid målstyring, hvor etater styres etter et omfattende apparat av enkle, kvantitative mål, og hvor måloppnåelse igjen er koblet til et belønningssystem. Denne målstyringen har også lagt grunnlaget for et etter hvert omfattende og kostbart tilsynsapparat, som kan føre til utvikling av en «nullfeilskultur» hvor ingen tør gjøre noe som ikke er klart definert innenfor de kvantitative målsettingene. I ettertid kan man innse at målene har vært for mange, for detaljerte og at målstyring som prinsipp har vært for dominerende for hvordan etatene styres. I praksis har målstyringen like gjerne blitt et hinder for at gode og kvalifiserte avgjørelser blir tatt av dem som kjenner området best og et hinder for at etater kan lære av erfaringer og utvikle bedre tjenester. For nåværende og framtidige regjeringer bør det bli en overordnet oppgave å sørge for at de målene som utvikles for offentlige etater er få i tallet, at de er kvalitative, og at ansatte selv er med på å forme disse målene, innenfor rammen av overordnede politiske føringer og årlige budsjettrammer.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at det i tiden som er gått siden Innst. 210 S (2012–2013) ble avgitt 19. februar 2013, har vi hatt en ledelsesutvikling i flere offentlige etater og en rekke hendelser som ytterligere bekrefter den kritikk som det er referert fra i Innst. 210 S (2012–2013). Disse medlemmer er enig i at det er behov for å endre styringssystemet i offentlig sektor (mål og resultatstyring), som Riksrevisjonen også vurderer offentlig virksomhet ut ifra. Imidlertid er dette et stort og omfattende arbeid som må gjøres med nødvendig presisjon for å få til grunnleggende endring. Dette er en nødvendig og viktig oppgave som må settes på dagsordenen i komiteens arbeid fremover.