Regjeringen legger med denne stortingsmeldingen
fram nye beredskapstiltak og en overordnet strategi mot terror.
Angrepene 22. juli 2011 viser hvilke enorme
skader på samfunnet og enkeltindivider terrorhandlinger kan forårsake.
Regjeringen oppnevnte derfor ved kgl. res.12. august 2011 22. juli-kommisjonen
til å foreta en ekstern gjennomgang av alle sider ved hendelsesforløpet
den dagen. Den 13. august 2012 la kommisjonen fram sin rapport,
NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Kommisjonens konklusjon
er klar: For mye gikk galt, og viktige deler av myndighetenes beredskap
og evne til krisehåndtering var ikke god nok. Gjennom kommisjonens
rapport har regjeringen fått den grundige gjennomgangen den ba om.
Rapporten har blitt samfunnets felles forståelse av hva som skjedde.
Denne meldingen er en oppfølging av rapporten fra 22. juli-kommisjonen.
En ny krise rammet Norge 16. januar 2013. Norske
interesser og nordmenn ble utsatt for internasjonal terrorisme da
gassanlegget i In Amenas i Algerie ble angrepet av gisseltakere.
Flere titall mennesker, blant dem fem nordmenn, ble drept. Dette
er det verste angrepet i fredstid på norske økonomiske interesser
utenfor Norge, og angrepet rammet lovlig og legitim næringsvirksomhet.
Ved trusler og angrep mot norske interesser i utlandet spiller Utenriksdepartementet
en avgjørende rolle. Sentralt i krisehåndteringen var tiltak for
å bistå gislene og deres pårørende. I samsvar med fastsatte retningslinjer
vil det bli foretatt en helhetlig evaluering av krisehåndteringen.
I meldingen legger regjeringen fram en overordnet
strategi for å forebygge og håndtere terror både i Norge og mot
norske interesser og nordmenn i utlandet. Gjennom strategien følger
regjeringen opp vedtak 406 fra Stortingets behandling av innstillingen
fra Den særskilte komité:
«Vedtak 406, 8. mars 2012
Stortinget
ber regjeringen legge frem for Stortinget en videreutviklet og forsterket
overordnet plan for å forebygge og håndtere mulige terrorangrep
i Norge.»
I Prop 77 S (2012–2013) Endringer i statsbudsjettet
for 2013 under Justis- og beredskapsdepartementet (Tiltak for å
styrke samfunnssikkerheten og politiberedskapen) som ble lagt fram
samtidig med meldingen, fremmer regjeringen forslag til budsjettvedtak
for å finansiere enkelte av tiltakene i strategien.
Den 10. november 2011 redegjorde justisministeren
og forsvarsministeren i Stortinget for angrepene 22. juli 2011 og
oppfølgingen etterpå. Stortinget nedsatte en særskilt komité som
behandlet redegjørelsene. I forbindelse med behandlingen av komiteens innstilling,
Innst. 207 S (2011–2012), fattet Stortinget 14 vedtak. Meldingen
gjennomgår Stortingets vedtak av 8. mars 2012.
I Stortingets møte 28. august 2012 redegjorde statsministeren
og justis- og beredskapsministeren for regjeringens oppfølging av
22. juli-kommisjonens rapport. Stortinget vedtok å sende redegjørelsene
til kontroll- og konstitusjonskomiteen for videre behandling.
Den 19. februar 2013 avga kontroll- og konstitusjonskomiteen
sin innstilling. Den ble behandlet i Stortinget 5. mars 2013.
Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, peker på at både 22. juli-kommisjonen
og kontrollhøringene har påvist at det var omfattende svikt i beredskapen
og i ivaretakelsen av befolkningens sikkerhet den 22. juli 2011.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet peker på at 22. juli-kommisjonen har
påvist at håndteringen av terrorangrepene ble for svak, at manglene
som ble påpekt viste at samfunnet var for dårlig i stand til å avdekke
og avverge planer, og ikke i stand til å beskytte seg mot trusler
så effektivt som det kan gjøres.
Komiteen mener det er svært viktig at de erfaringer,
evalueringer og forslag til tiltak som er kommet etter terrorangrepet,
blir nøye gjennomgått og vurdert.
Regjeringen la fram Meld. St. 29 (2011–2012) den
15. juni 2012. I meldingen er regjeringens utgangspunkt et bredt
spekter av alvorlige hendelser, både tilsiktede og utilsiktede.
Naturkatastrofer som flom kombinert med svikt i telenettet, ekstremvær, spredning
av vulkanaske, alvorlig sykdomsutbrudd som pandemi og terrorangrep
er alle alvorlige hendelser som kan medføre store skader på samfunnet
og enkeltmennesker.
I meldingen redegjør regjeringen for ulike tiltak som
bidrar til å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.
Forsvarets langtidsplan, Prop. 73 S (2011–2012), ble
lagt fram 23. mars 2012 og ferdigbehandlet i Stortinget 14. juni
samme år. Prop. 73 S (2011–2012) trekker opp overordnede linjer
for forsvarspolitikken og fastsetter framtidig forsvarsstruktur.
På bakgrunn av terrorhandlingene 22. juli 2011 fikk
forsvarssjefen et særskilt pålegg om å vurdere Forsvarets beredskap
og evne til bistand til det sivile samfunn i sitt fagmilitære råd.
Dette ble fulgt opp i Prop. 73 S (2011–2012), der det ble lagt premisser
og rammer for den videre utviklingen av Forsvarets bidrag til ivaretakelse
av samfunnssikkerhet og oppfølging etter terrorhandlingene.
Justis- og beredskapsdepartementet nedsatte
i april 2012 et utvalg under ledelse av ambassadør Kim Traavik.
Utvalget avga rapporten Ekstern gjennomgang av
Politiets sikkerhetstjeneste 1. desember 2012. Utvalget har 56 forslag
for å bedre PSTs evne til å løse sitt samfunnsoppdrag. Rapporten
har vært på høring med frist 17. januar 2013, og følges nå opp av
Justis- og beredskapsdepartementet og PST.
Justis- og beredskapsdepartementet nedsatte
i november 2012 et utvalg som skal analysere utfordringene i norsk
politi. Utvalget skal blant annet vurdere politiets ressursbruk,
oppgaveportefølje, prioriteringer, kompetanse, ledelse og organisering.
Utvalget skal også vurdere om sentrale administrative ressurser
kan omdisponeres for å gi mer politikraft ute i distriktene. Den
skal vurdere hvilke endringer som kan gjøres for at politiets oppgaver
kan løses bedre og mer effektivt.
Politianalysen skal danne grunnlag for en langsiktig
plan for norsk politi, og leveres som en offentlig utredning (NOU)
i juni 2013. Regjeringen vil i forbindelse med statsbudsjettet for
2014 legge fram forslag til videre utvikling av norsk politi.
Regjeringen vil i den forbindelse også vurdere endringer
i distriktsstruktur. Den desentraliserte og publikumsnære førstelinjetjenesten
i politiet forsterkes vesentlig.
I del I av meldingen, kapittel 4 til 8, presenteres regjeringens
overordnede strategi for å forebygge og håndtere terror. Flere land
som har opplevd terrorens ødeleggelser, har utarbeidet planer og
strategier for å gjøre samfunnet best mulig rustet mot terror. Regjeringen
har sett hen til erfaringer fra andre land i arbeidet med egen strategi.
Eventuelle justeringer og tilpasninger av strategien vil bli gjort
ved behov, og strategien vil bli vurdert i forbindelse med samfunnssikkerhetsmeldinger
som hvert fjerde år blir lagt fram sammen med Forsvarets langtidsproposisjon.
I kapittel 3 gis en oversikt over trusselbilder og utviklingstrekk. For
å kunne erkjenne at det foreligger en risiko, må trusselbildet være
kjent og forstått. Dette omfatter både kunnskap om hvilke aktører
som kan ha motivasjon og kapasiteter til å utføre angrep, hvilke
metoder som kan være aktuelle og hvilke mål som kan være utsatt.
I dette kapitlet gis det en oversikt over mulige terroraktører,
deres ideologiske ståsted, mål og metoder. Når det gjelder risiko
for hendelser som utløses av organisasjoner, personer eller staters
bevisste valg, er det ikke mulig å estimere sannsynligheten for
at hendelser faktisk vil inntreffe på bakgrunn av erfaringsdata.
Framstillingen fokuserer derfor på utviklingstrekk, ulike aktørers
intensjoner, muligheter og kapasiteter og samfunnets sårbarheter,
fremfor sannsynligheten for at hendelser vil inntreffe. Framstillingen
i dette kapitlet er basert på Politiets sikkerhetstjeneste (PST),
Etterretningstjenesten og Nasjonal sikkerhetsmyndighets (NSMs) arbeid
med en samordnet risiko- og trusselvurdering for 2013, PSTs åpne
trusselvurdering for 2013 og tidligere år, Etterretningstjenestens
åpne vurdering Fokus 2013 og TE-SAT 2012 fra Europol (om terrorsituasjonen
og trendrapport).
I kapittel 4 Forebygge,
redegjøres det for regjeringens tiltak for å styrke tidlig forebygging.
Evnen til å håndtere konsekvensene av terrorhandlinger skal forsterkes,
men regjeringen ser det som enda viktigere å forebygge slik kriminalitet
nasjonalt og internasjonalt. Av særlig betydning er det å forebygge
at grupper eller miljøer utvikler en virkelighetsforståelse og en
ideologi som kan legitimere eller oppmuntre til voldsbruk og i verste
fall terrorisme. Det er riktignok krevende å forebygge radikalisering
og voldelig ekstremisme hos enkeltpersoner, men erfaring viser at
også soloterrorister oftest er påvirket av framherskende holdninger
i sosiale nettverk, eksempelvis gjennom Internett. Bred kunnskap
om aktører, rammebetingelser og forklaringsfaktorer er helt nødvendig
for å kunne forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme. Flere
samfunnsaktører sitter på relevant kunnskap. Derfor må det innhentes
kunnskap på tvers av sektorer.
I kapittel 5 Samarbeide,
omtales regjeringens tiltak for å styrke det internasjonale samarbeidet
om forebygging og bekjempelse av terrorisme. Økt globalisering innebærer
at handlinger i en del av verden kan få konsekvenser helt andre
steder. Det er etablert transnasjonale terrornettverk. Flere steder
er det koblinger mellom internasjonal terrorisme og lokale eller
regionale konflikter. En særlig utfordring er terroristers mulighet
til å operere med utgangspunkt i såkalte svake statsdannelser. Det
er også stadig flere eksempler på koblinger mellom terrorisme og
annen organisert kriminalitet. Styrket internasjonalt samarbeid
er derfor en forutsetning for å redusere trusselen fra internasjonal
terrorisme mot Norge og norske interesser. FN, NATO, EU og andre
internasjonale organisasjoner er viktige samarbeidspartnere i dette
arbeidet, i tillegg til bilateralt samarbeid med enkeltland eller
grupper av land.
I kapittel 6 Avverge,
gjøres det rede for regjeringens tiltak for å styrke arbeidet med
å avdekke og avverge terror. Samfunnet kan komme til kort i arbeidet med
tidlig forebygging av radikalisering. Derfor må myndighetene være
i stand til å avdekke planer om terrorhandlinger og gjennomføre
tiltak som kan avverge at planene blir gjennomført. For å kunne
oppnå dette er vi avhengige av robuste og effektive sikkerhets-
og etterretningstjenester. Tjenestene må ha god oversikt over trusselaktørene
og være proaktive i møtet med et trusselbilde i stadig utvikling.
Regjeringen er opptatt av at sikkerhetstjenestene kan arbeide under
tydelige rettslige rammebetingelser. Ved utforming av lov og forskrifter
må hensynet til en effektiv bekjempelse av terrorisme balanseres
mot enkeltindividenes krav på personvern.
I kapittel 7 Beskytte,
omtales regjeringens tiltak for å styrke beskyttelsen mot terrorangrep.
Kritisk infrastruktur og samfunnskritiske funksjoner må sikres slik
at risikoen for at de slås ut ved terrorangrep, reduseres. Både
offentlige myndigheter og private aktører som har ansvar for kritisk
infrastruktur eller kritiske samfunnsfunksjoner skal vite hvor de
er sårbare. Sårbarheten skal reduseres til et akseptabelt nivå.
Hvilke sikkerhets- og samfunnsinteresser som står på spill vil være
sentralt i vurderingen av hva som er et akseptabelt nivå, men også
andre hensyn, som for eksempel ønsket om et åpent og tilgjengelig samfunn,
kan inngå i en slik vurdering. Den enkelte virksomhet har et selvstendig
ansvar for både egenbeskyttelsen og beskyttelsen av samfunnskritisk
infrastruktur og samfunnskritiske funksjoner som de forvalter. Politiet
og Forsvaret skal være i stand til å kunne utøve beskyttelse av
viktige objekter ved hjelp av sikringsstyrker i de tilfeller hvor
trusselsituasjonen tilsier at det er behov for det. Muligheten til
å utføre angrep i Norge skal også reduseres. Regjeringen ønsker
å begrense tilgangen til våpen, farlige stoffer og kjemikalier som
kan benyttes i terrorangrep.
I kapittel 8 Håndtere,
gjøres det rede for regjeringens tiltak for å styrke evnen til å
håndtere terrorangrep. Når et terrorangrep er et faktum, må myndighetene
sørge for at befolkningen påføres minst mulig skade og belastning.
Følgene av angrepet må håndteres, og eventuelle nye angrep forsøkes
avdekket og avverget. Det er politiets ansvar å håndtere terrorhandlinger.
Det er et mål at politipersonell med tilstrekkelig kompetanse kan
nå de fleste innbyggere i Norge innenfor rimelig tid. Politiet på
stedet må ha tilgang til forsterkningsressurser fra eget og andre politidistrikt,
men politiet kan ikke dimensjoneres ut fra en tanke om at politiet
alene skal håndtere terrorangrep. Vi må benytte oss av de totale
beredskapsressursene som sivile myndigheter, private aktører og Forsvaret
rår over. Regjeringen vil blant annet styrke den militære helikopterberedskapen
som på anmodning kan yte bistand til politiet. Befolkningen må sikres
tilgang til nødvendig bistand fra nødetatene. Myndighetenes samlede
krisehåndteringsevne omfatter nødetatenes evne til å håndtere skadde
og sårede på et åsted. Regjeringen vil legge til rette for at samarbeidet
mellom politiet, de andre nødetatene og frivillige videreutvikles.
Regjeringen foreslår økte bevilgninger til å innlemme frivillige
redningsorganisasjoner i Nødnett.
I del II av meldingen, kapittel 10 Ledelse, holdninger og kultur, blir det
foretatt en gjennomgang av hvordan regjeringen følger opp 22. juli-kommisjonens
hovedanbefaling. 22. juli-kommisjonen konkluderer med at viktige
deler av beredskapen og vår evne til krisehåndtering sviktet 22. juli
2011.
Selv om kommisjonen plasserer oppfølgingsansvaret
på flere, retter hovedanbefalingen seg mot ledere i forvaltningen.
Kommisjonen anbefaler at ledere på alle nivåer i forvaltningen systematisk
arbeider med å styrke sine egne og organisasjoners grunnleggende
holdninger og kultur knyttet til risikoerkjennelse, gjennomføringsevne,
samhandling, IKT-utnyttelse og resultatorientert lederskap. Hovedinnholdet
i dette kapitlet er en gjennomgang av hvordan regjeringen følger
opp denne hovedanbefalingen. Regjeringen anser det som en av sine
hovedoppgaver å styrke måten ledere i forvaltningen arbeider med samfunnssikkerhet
og beredskap på. Arbeidet med ledelse, holdninger og kultur må tilpasses
det enkelte departement og den enkelte virksomhets behov. Hvert
departement og hver virksomhet har derfor et selvstendig ansvar
for å sette mål og definere tiltak. Prosessene som gjennomføres
i virksomhetene, skal samtidig ha et felles formål: De skal være
innrettet slik at arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap blir
en del av den daglige driften. Fellesnevnere er klar plassering
av ansvar, god forankring i toppledelsen og systematisk arbeid over
tid. Endringsarbeid krever prosesser med engasjement og deltakelse
på alle nivåer. Samtidig må man erkjenne at det tar tid å endre
holdninger og kultur. Derfor er det nødvendig med et langsiktig
perspektiv på endringsarbeidet.
I meldingens del III, kapittel 11, gjøres det
rede for økonomiske og administrative konsekvenser av tiltak
som er omtalt i meldingen. I stortingsmeldingen redegjør regjeringen
for ulike tiltak som bidrar til å styrke terrorberedskapen. Mange
av tiltakene som løftes fram i meldingen er knyttet til å styrke
risikoerkjennelse, gjennomføringsevne, samhandling og resultatorientert
lederskap, og en rekke av disse tiltakene har derfor begrensede
eller ingen budsjettmessige konsekvenser. Regjeringen har som nevnt
innledningsvis fremmet forslag om tiltak for Stortinget gjennom
Prop. 77 S (2012–2013) Endringer i statsbudsjettet for 2013 under
Justis- og beredskapsdepartementet (Tiltak for å styrke samfunnssikkerheten og
politiberedskapen). Det vises til denne proposisjonen for en gjennomgang
av tiltak med budsjettmessige konsekvenser.