1.1 Innledning og bakgrunn

Regjeringen legger med denne stortingsmeldingen fram nye beredskapstiltak og en overordnet strategi mot terror.

Angrepene 22. juli 2011 viser hvilke enorme skader på samfunnet og enkeltindivider terrorhandlinger kan forårsake. Regjeringen oppnevnte derfor ved kgl. res.12. august 2011 22. juli-kommisjonen til å foreta en ekstern gjennomgang av alle sider ved hendelsesforløpet den dagen. Den 13. august 2012 la kommisjonen fram sin rapport, NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Kommisjonens konklusjon er klar: For mye gikk galt, og viktige deler av myndighetenes beredskap og evne til krisehåndtering var ikke god nok. Gjennom kommisjonens rapport har regjeringen fått den grundige gjennomgangen den ba om. Rapporten har blitt samfunnets felles forståelse av hva som skjedde. Denne meldingen er en oppfølging av rapporten fra 22. juli-kommisjonen.

En ny krise rammet Norge 16. januar 2013. Norske interesser og nordmenn ble utsatt for internasjonal terrorisme da gassanlegget i In Amenas i Algerie ble angrepet av gisseltakere. Flere titall mennesker, blant dem fem nordmenn, ble drept. Dette er det verste angrepet i fredstid på norske økonomiske interesser utenfor Norge, og angrepet rammet lovlig og legitim næringsvirksomhet. Ved trusler og angrep mot norske interesser i utlandet spiller Utenriksdepartementet en avgjørende rolle. Sentralt i krisehåndteringen var tiltak for å bistå gislene og deres pårørende. I samsvar med fastsatte retningslinjer vil det bli foretatt en helhetlig evaluering av krisehåndteringen.

I meldingen legger regjeringen fram en overordnet strategi for å forebygge og håndtere terror både i Norge og mot norske interesser og nordmenn i utlandet. Gjennom strategien følger regjeringen opp vedtak 406 fra Stortingets behandling av innstillingen fra Den særskilte komité:

«Vedtak 406, 8. mars 2012

Stortinget ber regjeringen legge frem for Stortinget en videreutviklet og forsterket overordnet plan for å forebygge og håndtere mulige terrorangrep i Norge.»

I Prop 77 S (2012–2013) Endringer i statsbudsjettet for 2013 under Justis- og beredskapsdepartementet (Tiltak for å styrke samfunnssikkerheten og politiberedskapen) som ble lagt fram samtidig med meldingen, fremmer regjeringen forslag til budsjettvedtak for å finansiere enkelte av tiltakene i strategien.

1.2 Meldingens tilknytning til andre dokumenter og prosesser

Justisministerens og forsvarsministerens redegjørelse i Stortinget 10. november 2011 og Stortingets vedtak 8. mars 2012

Den 10. november 2011 redegjorde justisministeren og forsvarsministeren i Stortinget for angrepene 22. juli 2011 og oppfølgingen etterpå. Stortinget nedsatte en særskilt komité som behandlet redegjørelsene. I forbindelse med behandlingen av komiteens innstilling, Innst. 207 S (2011–2012), fattet Stortinget 14 vedtak. Meldingen gjennomgår Stortingets vedtak av 8. mars 2012.

Statsministeren og justis- og beredskapsministerens redegjørelse i Stortinget 28. august 2012 og Innst. 210 S (2012–2013) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen

I Stortingets møte 28. august 2012 redegjorde statsministeren og justis- og beredskapsministeren for regjeringens oppfølging av 22. juli-kommisjonens rapport. Stortinget vedtok å sende redegjørelsene til kontroll- og konstitusjonskomiteen for videre behandling.

Den 19. februar 2013 avga kontroll- og konstitusjonskomiteen sin innstilling. Den ble behandlet i Stortinget 5. mars 2013.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, peker på at både 22. juli-kommisjonen og kontrollhøringene har påvist at det var omfattende svikt i beredskapen og i ivaretakelsen av befolkningens sikkerhet den 22. juli 2011.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet peker på at 22. juli-kommisjonen har påvist at håndteringen av terrorangrepene ble for svak, at manglene som ble påpekt viste at samfunnet var for dårlig i stand til å avdekke og avverge planer, og ikke i stand til å beskytte seg mot trusler så effektivt som det kan gjøres.

Komiteen mener det er svært viktig at de erfaringer, evalueringer og forslag til tiltak som er kommet etter terrorangrepet, blir nøye gjennomgått og vurdert.

Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet

Regjeringen la fram Meld. St. 29 (2011–2012) den 15. juni 2012. I meldingen er regjeringens utgangspunkt et bredt spekter av alvorlige hendelser, både tilsiktede og utilsiktede. Naturkatastrofer som flom kombinert med svikt i telenettet, ekstremvær, spredning av vulkanaske, alvorlig sykdomsutbrudd som pandemi og terrorangrep er alle alvorlige hendelser som kan medføre store skader på samfunnet og enkeltmennesker.

I meldingen redegjør regjeringen for ulike tiltak som bidrar til å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid

Forsvarets langtidsplan, Prop. 73 S (2011–2012), ble lagt fram 23. mars 2012 og ferdigbehandlet i Stortinget 14. juni samme år. Prop. 73 S (2011–2012) trekker opp overordnede linjer for forsvarspolitikken og fastsetter framtidig forsvarsstruktur.

På bakgrunn av terrorhandlingene 22. juli 2011 fikk forsvarssjefen et særskilt pålegg om å vurdere Forsvarets beredskap og evne til bistand til det sivile samfunn i sitt fagmilitære råd. Dette ble fulgt opp i Prop. 73 S (2011–2012), der det ble lagt premisser og rammer for den videre utviklingen av Forsvarets bidrag til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og oppfølging etter terrorhandlingene.

Ekstern evaluering av PST

Justis- og beredskapsdepartementet nedsatte i april 2012 et utvalg under ledelse av ambassadør Kim Traavik.

Utvalget avga rapporten Ekstern gjennomgang av Politiets sikkerhetstjeneste 1. desember 2012. Utvalget har 56 forslag for å bedre PSTs evne til å løse sitt samfunnsoppdrag. Rapporten har vært på høring med frist 17. januar 2013, og følges nå opp av Justis- og beredskapsdepartementet og PST.

Politianalyseutvalget

Justis- og beredskapsdepartementet nedsatte i november 2012 et utvalg som skal analysere utfordringene i norsk politi. Utvalget skal blant annet vurdere politiets ressursbruk, oppgaveportefølje, prioriteringer, kompetanse, ledelse og organisering. Utvalget skal også vurdere om sentrale administrative ressurser kan omdisponeres for å gi mer politikraft ute i distriktene. Den skal vurdere hvilke endringer som kan gjøres for at politiets oppgaver kan løses bedre og mer effektivt.

Politianalysen skal danne grunnlag for en langsiktig plan for norsk politi, og leveres som en offentlig utredning (NOU) i juni 2013. Regjeringen vil i forbindelse med statsbudsjettet for 2014 legge fram forslag til videre utvikling av norsk politi.

Regjeringen vil i den forbindelse også vurdere endringer i distriktsstruktur. Den desentraliserte og publikumsnære førstelinjetjenesten i politiet forsterkes vesentlig.

1.3 Oversikt over innholdet i meldingen

I del I av meldingen, kapittel 4 til 8, presenteres regjeringens overordnede strategi for å forebygge og håndtere terror. Flere land som har opplevd terrorens ødeleggelser, har utarbeidet planer og strategier for å gjøre samfunnet best mulig rustet mot terror. Regjeringen har sett hen til erfaringer fra andre land i arbeidet med egen strategi. Eventuelle justeringer og tilpasninger av strategien vil bli gjort ved behov, og strategien vil bli vurdert i forbindelse med samfunnssikkerhetsmeldinger som hvert fjerde år blir lagt fram sammen med Forsvarets langtidsproposisjon.

I kapittel 3 gis en oversikt over trusselbilder og utviklingstrekk. For å kunne erkjenne at det foreligger en risiko, må trusselbildet være kjent og forstått. Dette omfatter både kunnskap om hvilke aktører som kan ha motivasjon og kapasiteter til å utføre angrep, hvilke metoder som kan være aktuelle og hvilke mål som kan være utsatt. I dette kapitlet gis det en oversikt over mulige terroraktører, deres ideologiske ståsted, mål og metoder. Når det gjelder risiko for hendelser som utløses av organisasjoner, personer eller staters bevisste valg, er det ikke mulig å estimere sannsynligheten for at hendelser faktisk vil inntreffe på bakgrunn av erfaringsdata. Framstillingen fokuserer derfor på utviklingstrekk, ulike aktørers intensjoner, muligheter og kapasiteter og samfunnets sårbarheter, fremfor sannsynligheten for at hendelser vil inntreffe. Framstillingen i dette kapitlet er basert på Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Etterretningstjenesten og Nasjonal sikkerhetsmyndighets (NSMs) arbeid med en samordnet risiko- og trusselvurdering for 2013, PSTs åpne trusselvurdering for 2013 og tidligere år, Etterretningstjenestens åpne vurdering Fokus 2013 og TE-SAT 2012 fra Europol (om terrorsituasjonen og trendrapport).

I kapittel 4 Forebygge, redegjøres det for regjeringens tiltak for å styrke tidlig forebygging. Evnen til å håndtere konsekvensene av terrorhandlinger skal forsterkes, men regjeringen ser det som enda viktigere å forebygge slik kriminalitet nasjonalt og internasjonalt. Av særlig betydning er det å forebygge at grupper eller miljøer utvikler en virkelighetsforståelse og en ideologi som kan legitimere eller oppmuntre til voldsbruk og i verste fall terrorisme. Det er riktignok krevende å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme hos enkeltpersoner, men erfaring viser at også soloterrorister oftest er påvirket av framherskende holdninger i sosiale nettverk, eksempelvis gjennom Internett. Bred kunnskap om aktører, rammebetingelser og forklaringsfaktorer er helt nødvendig for å kunne forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme. Flere samfunnsaktører sitter på relevant kunnskap. Derfor må det innhentes kunnskap på tvers av sektorer.

I kapittel 5 Samarbeide, omtales regjeringens tiltak for å styrke det internasjonale samarbeidet om forebygging og bekjempelse av terrorisme. Økt globalisering innebærer at handlinger i en del av verden kan få konsekvenser helt andre steder. Det er etablert transnasjonale terrornettverk. Flere steder er det koblinger mellom internasjonal terrorisme og lokale eller regionale konflikter. En særlig utfordring er terroristers mulighet til å operere med utgangspunkt i såkalte svake statsdannelser. Det er også stadig flere eksempler på koblinger mellom terrorisme og annen organisert kriminalitet. Styrket internasjonalt samarbeid er derfor en forutsetning for å redusere trusselen fra internasjonal terrorisme mot Norge og norske interesser. FN, NATO, EU og andre internasjonale organisasjoner er viktige samarbeidspartnere i dette arbeidet, i tillegg til bilateralt samarbeid med enkeltland eller grupper av land.

I kapittel 6 Avverge, gjøres det rede for regjeringens tiltak for å styrke arbeidet med å avdekke og avverge terror. Samfunnet kan komme til kort i arbeidet med tidlig forebygging av radikalisering. Derfor må myndighetene være i stand til å avdekke planer om terrorhandlinger og gjennomføre tiltak som kan avverge at planene blir gjennomført. For å kunne oppnå dette er vi avhengige av robuste og effektive sikkerhets- og etterretningstjenester. Tjenestene må ha god oversikt over trusselaktørene og være proaktive i møtet med et trusselbilde i stadig utvikling. Regjeringen er opptatt av at sikkerhetstjenestene kan arbeide under tydelige rettslige rammebetingelser. Ved utforming av lov og forskrifter må hensynet til en effektiv bekjempelse av terrorisme balanseres mot enkeltindividenes krav på personvern.

I kapittel 7 Beskytte, omtales regjeringens tiltak for å styrke beskyttelsen mot terrorangrep. Kritisk infrastruktur og samfunnskritiske funksjoner må sikres slik at risikoen for at de slås ut ved terrorangrep, reduseres. Både offentlige myndigheter og private aktører som har ansvar for kritisk infrastruktur eller kritiske samfunnsfunksjoner skal vite hvor de er sårbare. Sårbarheten skal reduseres til et akseptabelt nivå. Hvilke sikkerhets- og samfunnsinteresser som står på spill vil være sentralt i vurderingen av hva som er et akseptabelt nivå, men også andre hensyn, som for eksempel ønsket om et åpent og tilgjengelig samfunn, kan inngå i en slik vurdering. Den enkelte virksomhet har et selvstendig ansvar for både egenbeskyttelsen og beskyttelsen av samfunnskritisk infrastruktur og samfunnskritiske funksjoner som de forvalter. Politiet og Forsvaret skal være i stand til å kunne utøve beskyttelse av viktige objekter ved hjelp av sikringsstyrker i de tilfeller hvor trusselsituasjonen tilsier at det er behov for det. Muligheten til å utføre angrep i Norge skal også reduseres. Regjeringen ønsker å begrense tilgangen til våpen, farlige stoffer og kjemikalier som kan benyttes i terrorangrep.

I kapittel 8 Håndtere, gjøres det rede for regjeringens tiltak for å styrke evnen til å håndtere terrorangrep. Når et terrorangrep er et faktum, må myndighetene sørge for at befolkningen påføres minst mulig skade og belastning. Følgene av angrepet må håndteres, og eventuelle nye angrep forsøkes avdekket og avverget. Det er politiets ansvar å håndtere terrorhandlinger. Det er et mål at politipersonell med tilstrekkelig kompetanse kan nå de fleste innbyggere i Norge innenfor rimelig tid. Politiet på stedet må ha tilgang til forsterkningsressurser fra eget og andre politidistrikt, men politiet kan ikke dimensjoneres ut fra en tanke om at politiet alene skal håndtere terrorangrep. Vi må benytte oss av de totale beredskapsressursene som sivile myndigheter, private aktører og Forsvaret rår over. Regjeringen vil blant annet styrke den militære helikopterberedskapen som på anmodning kan yte bistand til politiet. Befolkningen må sikres tilgang til nødvendig bistand fra nødetatene. Myndighetenes samlede krisehåndteringsevne omfatter nødetatenes evne til å håndtere skadde og sårede på et åsted. Regjeringen vil legge til rette for at samarbeidet mellom politiet, de andre nødetatene og frivillige videreutvikles. Regjeringen foreslår økte bevilgninger til å innlemme frivillige redningsorganisasjoner i Nødnett.

I del II av meldingen, kapittel 10 Ledelse, holdninger og kultur, blir det foretatt en gjennomgang av hvordan regjeringen følger opp 22. juli-kommisjonens hovedanbefaling. 22. juli-kommisjonen konkluderer med at viktige deler av beredskapen og vår evne til krisehåndtering sviktet 22. juli 2011.

Selv om kommisjonen plasserer oppfølgingsansvaret på flere, retter hovedanbefalingen seg mot ledere i forvaltningen. Kommisjonen anbefaler at ledere på alle nivåer i forvaltningen systematisk arbeider med å styrke sine egne og organisasjoners grunnleggende holdninger og kultur knyttet til risikoerkjennelse, gjennomføringsevne, samhandling, IKT-utnyttelse og resultatorientert lederskap. Hovedinnholdet i dette kapitlet er en gjennomgang av hvordan regjeringen følger opp denne hovedanbefalingen. Regjeringen anser det som en av sine hovedoppgaver å styrke måten ledere i forvaltningen arbeider med samfunnssikkerhet og beredskap på. Arbeidet med ledelse, holdninger og kultur må tilpasses det enkelte departement og den enkelte virksomhets behov. Hvert departement og hver virksomhet har derfor et selvstendig ansvar for å sette mål og definere tiltak. Prosessene som gjennomføres i virksomhetene, skal samtidig ha et felles formål: De skal være innrettet slik at arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap blir en del av den daglige driften. Fellesnevnere er klar plassering av ansvar, god forankring i toppledelsen og systematisk arbeid over tid. Endringsarbeid krever prosesser med engasjement og deltakelse på alle nivåer. Samtidig må man erkjenne at det tar tid å endre holdninger og kultur. Derfor er det nødvendig med et langsiktig perspektiv på endringsarbeidet.

I meldingens del III, kapittel 11, gjøres det rede for økonomiske og administrative konsekvenser av tiltak som er omtalt i meldingen. I stortingsmeldingen redegjør regjeringen for ulike tiltak som bidrar til å styrke terrorberedskapen. Mange av tiltakene som løftes fram i meldingen er knyttet til å styrke risikoerkjennelse, gjennomføringsevne, samhandling og resultatorientert lederskap, og en rekke av disse tiltakene har derfor begrensede eller ingen budsjettmessige konsekvenser. Regjeringen har som nevnt innledningsvis fremmet forslag om tiltak for Stortinget gjennom Prop. 77 S (2012–2013) Endringer i statsbudsjettet for 2013 under Justis- og beredskapsdepartementet (Tiltak for å styrke samfunnssikkerheten og politiberedskapen). Det vises til denne proposisjonen for en gjennomgang av tiltak med budsjettmessige konsekvenser.