3. Videreutvikling av finansmarkedsreguleringen
Finansielle kriser kjem ofte etter at finansielle ubalansar har fått byggja seg opp. Det finansielle systemet er tett vove saman over landegrensene. Det aukar faren for at ubalansar og kriser raskt smittar frå eit land til eit anna.
Samanbrotet i internasjonale finansmarknader hausten 2008 har skapt brei semje om at styresmaktene må leggja meir vekt på regulering og tilsyn for å tryggja finansiell stabilitet, og at arbeidet må samordnast over landegrensene. Det er sett i verk omfattande prosessar for å greia ut nye tiltak i mellom anna G20, Det internasjonale valutafondet (IMF), Baselkomiteen for banktilsyn, Financial Stability Board (FSB), OECD og EU. Dei internasjonale prosessane vil ha innverknad på norsk rett ved at endringar i det gjeldande EU-regelverket på finansmarknadsområdet vert tekne inn i EØS-avtala. Noreg er med i det arbeidet som skjer på dette området, mellom anna ved å medverka i ulike komitear under EU-kommisjonen og ved å svara på høyringar.
Departementet har dei siste par åra jamleg gjort greie for dei viktigaste prosessane som er sette i verk for å betra internasjonal og norsk finansmarknadsregulering etter finanskrisa, mellom anna i finansmarknadsmeldingane og i meldingane om nasjonalbudsjettet. Prosessane og utviklinga av nye reglar kan gå føre seg over fleire år. Dette kapitlet byggjer på tidlegare orienteringar som departementet har gjeve Stortinget, og på det som har hendt den siste tida. I Rådet og EU-parlamentet er det no mellom anna framlegg om å gjennomføra Basel III-tilrådingane i EU (CRR/CRD IV). Vedtakinga av Solvens II-reglane for forsikringsselskap har på nytt vorte utsett i EU. Nasjonale reglar om Solvens II vil truleg ikkje ta til å gjelda før tidlegast frå 1. januar 2015.
Regelverksutviklinga i Noreg speglar i stor mon arbeidet med nye reglar i EU. I Noreg arbeider ein mellom anna med korleis ein best kan gjennomføra dei venta EU/EØS-reglane som svarar til Basel III-tilrådingane (CRR/CRD IV-reglane), jf. framlegg i Prop. 96 L (2012–2013). Norske styresmakter legg stor vekt på å fremja soliditet, likviditet og god framferd gjennom offentleg regulering og tilsyn med finanssektoren. Ansvaret for reglar som fremjar finansiell stabilitet, ligg fyrst og fremst hjå dei nasjonale styresmaktene, og kostnadene ved finansiell ubalanse råkar i særleg grad økonomien til det aktuelle landet. Det er difor viktig at kvart land rår over dei verkemidla som trengst for å sikra stabilitet i sine finansielle marknader. Departementet vil framleis leggja vekt på å nytta det nasjonale handlingsrommet i internasjonale regelverk, slik at det norske regelverket medverkar til solide finansinstitusjonar. Solide finansinstitusjonar vil òg stø opp under konkurranseevna til norsk økonomi og finansinstitusjonane. Ein viser til meldinga for nærare omtale.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Komiteen viser til at årsaken til finansielle kriser ofte er at finansielle ubalanser får bygge seg opp over tid. Når det finansielle systemet er tett sammenvevd over landegrensene, kan ubalanser og kriser raskt smitte fra ett land til et annet. Det økonomiske tilbakeslaget i verdensøkonomien etter den internasjonale finanskrisa i 2008 er et sterkt eksempel på hvor kraftige og skadelige kriser i banksystemet er for realøkonomien, og hvor langvarige de samfunnsøkonomiske virkningene av finansielle kriser kan være. Komiteen mener på denne bakgrunn at det er viktig og nødvendig at det nå er bred enighet nasjonalt og internasjonalt om at myndighetene må legge mer vekt på regulering og tilsyn for å trygge finansiell stabilitet.
Komiteen mener at uroen i finansmarkedene etter finanskrisa har vært en sterk påminnelse om at også norsk økonomi er sårbar for det som skjer internasjonalt. Markedet for finansiering er i stor grad internasjonalt, og også norske banker og kredittforetak henter mye av markedsfinansieringen sin i utlandet og i utenlandsk valuta. Dette gjelder i første rekke de største bankene. For mindre banker er de større bankene viktige finansieringskilder, og internasjonal uro kan således spre seg også til norske banker som ikke er direkte eksponert for de internasjonale finansieringsmarkedene.
Komiteen mener nye regler for norske banker må veie soliditet mot andre hensyn, som konkurransen med andre banker, både i og utenfor Norge. Komiteen vil likevel understreke at ansvaret for finansiell stabilitet primært påligger nasjonal myndighet, og kostnadene ved finansiell ustabilitet rammer i særlig grad eget lands økonomi.
Komiteen viser til at det i den internasjonale regelverksdebatten etter finanskrisa er tatt til orde for at systemviktige institusjoner bør ha særskilte tilleggskrav til kapital, ettersom økonomiske problem i disse bankene får større følger for samfunnet enn problemer i mindre viktige institusjoner. Komiteen viser til at Stortinget i Prop. 96 L (2012–2013) har gitt sin tilslutning til innføringen av en egen buffer i kapitalkravene for systemviktige banker som er spesielt viktige for økonomien i Norge. Komiteen tar til etterretning at arbeidet i EU med å klargjøre hvilke kriterier som skal ligge til grunn for vurderingen av om en bank er systemkritisk, ikke er avsluttet, og at utfallet vil påvirke utformingen av norske regler. Komiteen støtter imidlertid at regjeringen i arbeidet med kriteriene for å bli definert som systemkritisk legger til grunn rammeverket fra Baselkomiteen, og ser hen til løsninger valgt i andre land, da særlig de nordiske. Komiteen stiller seg positiv til det oppdraget Finansdepartementet 8. mai 2013 ga Finanstilsynet om valg av kriterier mv. for å fastlegge hvilke banker som er systemviktige. Komiteen forutsetter at et norsk system for systemviktige banker er særlig tilpasset den norske banksektoren.
Komiteen legger videre til grunn at CRR/CRD IV-reglene også vil skjerpe kravene til likviditetsdekning (LCR) og stabil finansiering (NSFR) i norske banker. Målet er å redusere likviditetsrisikoen på henholdsvis kort og lang sikt. Komiteen viser til at Stortinget har gitt sin tilslutning til at disse kravene kan gjennomføres i norsk rett slik det er foreslått i EU-reglene, men merker seg at kun halvparten av de 17 største norske bankene oppfyller NSFR-kravet, og bare to av alle norske banker oppfyller kravet til LCR ved utgangen av 2012. Komiteen forutsetter at regjeringen følger utviklingen nøye.
Komiteen tar samtidig til orientering at regjeringen tar sikte på å komme tilbake med forslag til gjennomføring av de resterende delene av CRR/CRD IV-pakka i forbindelse med forslag til ny finansforetakslov basert på Banklovkommisjonens utredning.
Komiteen mener at den norske innskuddsgarantiordningen må videreføres. Garantien har vært viktig for å sikre innskyternes rettigheter og stabilisere innskuddsdekningen i bankene gjennom finanskrisen, og er av hjørnesteinene i en norsk finansregulering. Komiteen gjentar derfor sin fulle tilslutning til regjeringens arbeid overfor EU for å sikre videreføring av den norske innskuddsgarantien.
Komiteen viser til at arbeidet i EU med å etablere en felles bankunion er omfattende, og reiser en rekke viktige spørsmål, blant annet om forholdet mellom nasjonal og overnasjonale myndigheter. Komiteen forutsetter at regjeringen følger arbeidet nøye, vurderer hvordan Norge vil påvirkes, og kommer tilbake til Stortinget med vurderinger i tilknytning til dette på egnet vis.
Komiteen er også oppmerksom på at de nye EU-reglene for forsikringsselskap (Solvens II) vil medføre utfordringer for norske livsforsikringsselskaper. Den endelige utformingen av regelverket er ikke endelig vedtatt i EU, men reglene vil innebære at livsforsikringsselskapene må øke bufferkapitalen for å imøtekomme de nye kravene. Blant annet skal verdien av forsikringsforpliktelsene vurderes ut ifra markedsrenter, i stedet for ved en fast beregningsrente. I tillegg øker levealderen til de forsikrede mer enn det selskapene har lagt til grunn ved beregning av premiene, noe som øker verdien av selskapenes forpliktelser, samtidig som lave renter kan gjøre det utfordrende å oppnå en stabil avkastning som er høyere enn rentegarantien. Komiteen er kjent med at utfordringene knyttet til dette er særlig store for de selskapene der fripoliser utgjør en vesentlig del av virksomheten. Komiteen mener det er viktig at rammeverket for livforsikringsselskapene kommer på plass, og imøteser at regjeringen høsten 2013 vil fremme lovforslag basert på forslagene fra Banklovkommisjonen, Finanstilsynets tilrådning om dødelighetstariffer, og høringene som er gjennomført på disse.
Komiteen viser til at adgangen til fritt investeringsvalg vil bidra til å redusere pensjonsinnretningenes kapitalkrav, ved at innehaverne av fripoliser som velger investeringsvalg istedenfor rentegarantiordning overtar hele risikoen ved de investeringsvalgene som tas. Komiteen understreker imidlertid at det påligger selskapene et betydelig ansvar for god rådgivning på dette feltet, slik at forbrukere gjør riktige valg basert på sin livssituasjon.
Komiteen konstaterer samtidig at den norske reguleringen av finansmarkedene er grunnleggende god, og har vist seg å være robust gjennom den internasjonale finanskrisen. Norge har dratt nytte av lærdommene fra egen bankkrise for 20 år siden. Etter bankkrisen ble det stilt større krav til bankene, finanslovgivningen ble forbedret, tilsynet styrket og innskuddsgarantiordningen modernisert. Sammen med orden i statsfinansene bidro blant annet lærdommene fra den gang til at norsk økonomi ble spart for de verste utslagene av den internasjonale finanskrisen denne gangen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, mener denne erfaringen tilsier at Norge også i fremtiden bør ligge langt fremme – både i tidsmessig innfasing av nye regler og i graden av regulering.
Flertallet viser til at det er bred internasjonal enighet om å heve minstekravene til bankenes egenkapital. Mer egenkapital i bankene reduserer sannsynligheten for bankkriser. Flertallet viser til behandlingen av Prop. 96 L (2012–2013) om innfasing av nye kapitalkrav for norske banker. Gjennom proposisjonen stadfester Stortinget at kapitalkravene skal gjennomføres tidligere i Norge enn det vi er forpliktet til etter EØS-avtalen. Flertallet mener forholdene ligger godt til rette for en raskere innføring i Norge nå. For det første går norsk økonomi godt. Det gjør det lettere for bankene å styrke soliditeten, blant annet fordi inntjeningen er god. For det andre er norske banker solide fra før, og oppfyller allerede i dag mange av de nye kravene som skal innføres. Og for det tredje fungerer verdipapirmarkedene godt, og gir bankene god tilgang på ny kapital.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre mener det er viktig og riktig at regjeringen har lagt bort tankene om å innføre en aktivitetsskatt på finansnæringen. I en periode der kapitalkravene øker så kraftig som nå, vil ytterligere belastninger på finansinstitusjonene få store og utilsiktede konsekvenser på aktiviteten i norsk økonomi.
Disse medlemmer merker seg at regjeringen innfører nye kapitalkrav et halvt år før kapitalkravregelverket skal iverksettes i EU, første gang 1. juli 2013 i stedet for 1. januar 2014. Dette betyr at finansinstitusjonene ikke kan benytte årsresultatet for 2013 i kapitalberegningene. Videre vil disse medlemmer peke på at reglene i Basel III skal gjelde fullt ut fra 1. januar 2019, mens regjeringens forslag innebærer at de norske reglene skal gjelde fullt ut fra 30. juni 2016.
Disse medlemmer har merket seg at innføringen av nye krav og frister for når de skal oppnås, snarere utsettes enn strammes til, og ser ikke behov for at Norge her skal gå foran resten av Norden, og er derfor kritiske til at nye kapitalkrav innføres et halvt år tidligere i Norge enn det som er fristen for våre nordiske naboland.
Disse medlemmer legger til grunn at finansinstitusjonene langt på vei har tilpasset seg de nye kravene som implementeres 1. juli 2013, og vil ikke gå inn for å endre disse. Disse medlemmer vil imidlertid be regjeringen foreta en ny vurdering i løpet av høsten 2013 for å se om de videre stegene i innfasingen skal flyttes ut i tid fra 1. juli til 1. januar påfølgende år.
Disse medlemmer ser på regulering av banker og annen finansieringsvirksomhet som svært sentral for å sikre en velfungerende økonomi. Det er en sentral myndighetsoppgave å sørge for at det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte, både i oppgangs- og nedgangstider.
Finanskrisen har satt dype spor, og mange land sliter fortsatt og kommer til å slite i mange år framover med virkningene av den. Norge hadde en fordel både av det vi lærte og de reguleringer vi innførte etter vår egen bankkrise for mer enn 20 år siden og også av at vår økonomi er meget solid. I tillegg til dette er finanssektoren liten i Norge målt som andel av BNP relativt til hva den er i mange andre land.
Disse medlemmer vil påpeke at det har vært klart lenge at finansinstitusjonene vil komme til å møte nye og strengere krav til kjernekapital i nær framtid. Disse medlemmer har merket seg at finansinstitusjonene har respondert på dette og hatt et eget fokus på å styrke sin soliditet før kravene materialiserer seg i form av krav. Økt egenkapital koster, noen må betale. Det kan enten skje i form av kapitalinnkalling, tilbakeholdt overskudd, lavere utbytte, høyere rentemarginer, kostnadskutt eller en kombinasjon av dette. Disse medlemmer har merket seg at alle virkemidlene er tatt i bruk i varierende grad siden finanskrisen slo til i 2008.
Disse medlemmer viser til at finansinstitusjonene er svært viktige når det gjelder finansiering av aktivitet i samfunnet. De sirkulerer kapital, og egenkapitalen er sikkerheten for at de kan stå ved sine forpliktelser. Soliditet blir viktig for å sikre kapitaltilgang og motstandsevne mot tap, men finansinstitusjonene skal også sikre finansieringen for næringsliv, arbeidsplasser og befolkningen for øvrig. Når egenkapitalkravene øker, vil kapitaltilgangen strammes til. Norske husholdninger har økt sin gjeld i prosent av disponibel inntekt kraftig de siste årene og boligprisene har økt sterkt, men mye tyder på at innstrammingene foreløpig treffer hardest i næringslivet selv om utlånsrentene nå er en god del høyere enn styringsrenten fra Norges Bank. Obligasjonsmarkedet har økt betydelig i omfang, men dette markedet er i praksis ikke tilgjengelig som kapitalkilde for små og mellomstore bedrifter. Disse medlemmer mener det er en klar svakhet ved Finansmarknadsmeldinga at man ikke har analysert målsettingene og de økte kravene til egenkapital i bankene i lys av hva det vil bety for arbeidsplasser og næringsliv. Disse medlemmer har merket seg at EU i siste runde har lettet på kapitalkravene for bankenes utlån til små og mellomstore bedrifter. De økonomiske konsekvensene er for svakt belyst, og disse medlemmer mener situasjonen krever at utviklingen må følges svært nøye.
Disse medlemmer vil påpeke at kravet til total ansvarlig kapital vil øke fra 8 pst. til 18 pst. dersom den motsykliske bufferen også virker fullt ut. Dette er et nivå godt i overkant av det som antydes som optimalt i de fleste utredninger og analyser regjeringen selv henviser til i Finansmarknadsmeldinga 2011. Disse medlemmer vil også påpeke at de til enhver tid gjeldende kapitalkrav vil være minimumskrav som alle banker og finansinstitusjoner må ligge over om de vil unngå en risiko for å falle under ved tap eller ekstraordinær vekst og dermed kunne oppleve at tvangstiltak iverksettes. Det er viktig å balansere kravene opp mot innstrammingseffekten av kravene.
Disse medlemmer viser til at kapitalkravene blir bygd opp gjennom flere forskjellige typer bufferkapital. Det introduseres også en mulighet til å innføre en motsyklisk buffer. Det er Finansdepartementet, etter råd fra Norges Bank i samråd med Finanstilsynet, som inntil videre skal ha denne myndigheten. Den motsykliske bufferen skal kunne innføres med 12 måneders varsel og være inntil 2,5 pst. av risikovektet balanse. Den skal kunne fjernes umiddelbart. Disse medlemmer mener en motsyklisk buffer i teorien er et fornuftig tiltak, men som også er noe som i praksis kan bli svært vanskelig å benytte. Å forutse konjunkturutviklingen er meget vanskelig, og risikoen er åpenbar for at denne bufferen lett kan bli en «sensyklisk» eller i verste fall «medsyklisk» buffer. Disse utfordringene er overhodet ikke belyst i Finansmarknadsmeldinga. Disse medlemmer merker seg at «fastsettelsen av bufferkrav skal være basert på forholdet mellom kreditt og BNP og dets avvik fra den langsiktige trend», men ser dette som en meget grovkornet indikator og forutsetter at det settes ressurser inn på å finne gode indikatorer som sikrer at ikke den motsykliske bufferen får uønsket virkning.
Disse medlemmer har merket seg at fastsetting av vekter på aktiva, og da særlig på bolig, er et sentralt tema, og at Finansdepartementet har foreslått endringer i beregningsgrunnlaget som vil bety vesentlig høyere risikovekting i Norge enn i Sverige.
Disse medlemmer mener det er sentralt å unngå at norske banker gjennom særnorske reguleringer og bestemmelser får svekket konkurransekraft. For disse medlemmer er det viktig å sikre trygge banker, men samtidig sikre en konkurransedyktig norsk finansnæring. I Norden har vi et felles bankmarked. Disse medlemmer er derfor opptatt av at kapitalkrav, boliglånsvekter og implementering i størst mulig grad må harmoniseres mellom de nordiske land.
Disse medlemmer viser til at små og mellomstore bedrifter utgjør ryggraden i norsk næringsliv. Over 99 pst. av bedriftene i Norge har 100 ansatte eller færre. Når nye bedrifter etableres og eksisterende bedrifter utvikler seg, skapes og opprettholdes arbeidsplasser. Små og mellomstore bedrifter er således viktige bidragsytere til verdiskapingen i Norge og til å opprettholde arbeidsplasser og bosetting i hele landet. Det er derfor av avgjørende betydning å sørge for gode rammebetingelser for de små og mellomstore bedriftene.
Disse medlemmer mener at en av de største utfordringene for næringslivet er tilgang til kapital, bl.a. gjennom lån fra bankene. Som følge av nye og strengere kapitalkrav faller nå bankenes utlån til næringslivet. Det kan få store konsekvenser på sikt dersom dette er en vedvarende utvikling.
Som del av EUs forordning om nye kapitalkrav – som Norge plikter å rette seg etter – er det tatt inn en bestemmelse som skal stimulere bankene til å yte kreditt til små og mellomstore bedrifter. Dette er låntagere som i særlig grad vil kunne rammes når bankene som følge av strengere krav til kapital strammer inn sin utlånspraksis.
Disse medlemmer mener derfor at det er svært viktig at Norge har samme forståelse av EU-forordningen om nye kapitalkrav slik at små og mellomstore bedrifter i Norge blir likebehandlet med landene rundt oss når det gjelder mulighet til å få lån og tilgang på kapital innenfor rammene av et felles regelverk.
Små og mellomstore banker har ikke på samme måte som større bedrifter et alternativ i obligasjons- og sertifikatmarkedet. Forordningens regel er at risikovekten for små og mellomstore bedrifter med lån mindre enn 1,5 mill. euro, skal multipliseres med en faktor på 0,7619.