Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Formålet med akvakulturloven er å fremme havbruksnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten, jf. loven § 1.

Akvakulturloven trådte i kraft 1. januar 2006 og har følgelig vært i kraft i om lag syv år. I lys av dette er det naturlig å gjennomføre en etterkontroll med loven, og departementet foreslår i proposisjonen flere endringer.

I likhet med all annen matproduksjon har også havbruksvirksomhet miljøkonsekvenser, og oppmerksomheten knyttet til akvakulturnæringens påvirkning på miljøet har økt i de senere år – også etter ikrafttredelsen av akvakulturloven. Sammen med lakselus, som reguleres gjennom matloven, er rømming havbruksnæringens største miljøutfordring. Det foreslås endringer i lovens miljøkapittel. Flere av endringene har til formål å styrke hjemmelsgrunnlaget for avbøtende tiltak og redusere risikoen ved rømming av oppdrettsfisk. Miljønormen i akvakulturloven § 10 innebærer i dag at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte. Departementet foreslår å gjøre det tydelig at virksomhetene har plikt til å drive forebyggende arbeid for å unngå uheldige følger for miljøet. For å muliggjøre et lettere skille mellom rømt oppdrettsfisk og villfisk ved utfisking i elv, og for å kunne spore rømt fisk tilbake til den ansvarlige oppdretter, foreslår departementet at det innføres en hjemmel i loven for å kreve merking av fisk. Videre foreslår departementet å ta inn en tydelig hjemmel for å innføre krav om bruk av steril fisk.

Fiskeri- og kystdepartementet foreslår å innføre hjemmel for å ta gebyr og avgift for å finansiere miljøovervåking i regi av det offentlige. I første omgang er det aktuelt å innføre en avgift for å finansiere myndighetenes overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk i et representativt utvalg av lakseelver.

Det er, slik situasjonen er i dag, behov for systematisk å fjerne rømt oppdrettsfisk i vassdrag med for høyt innslag av rømt fisk. Det vil være kostnader knyttet til slik utfisking. Dersom det ikke er mulig å føre ansvaret tilbake til ansvarlig oppdretter, er det naturlig at havbruksnæringen bærer ansvaret i fellesskap – fremfor at dette dekkes over statsbudsjettet eller av tredjepart. Fellesansvaret foreslås nedfelt i en ny bestemmelse, og organiseres gjennom at næringsaktørene plikter å delta i en sammenslutning.

Fiskeri- og kystdepartementet foreslår et nytt første ledd i § 12, som innebærer en tydeliggjøring, og dels en skjerpelse, av aktsomhetskravet for vare- og tjenesteprodusenter ved at slike virksomheter skal utføre sine tjenester på en «miljømessig forsvarlig måte».

Det er ulike meninger om hva som er hensiktsmessige og rettferdige reaksjoner på overtredelse av akvakulturregelverket. Sivilombudsmannen og akvakulturnæringen har satt spørsmålstegn ved om næringens rettssikkerhet er tilstrekkelig ivaretatt. Dette spørsmålet er også tatt opp i Stortinget. Miljøinteressene har på sin side tatt til orde for strengere administrative sanksjoner og straff.

Blant annet på denne bakgrunn nedsatte Fiskeri- og kystdepartementet 17. november 2011 en ekstern ekspertarbeidsgruppe som fikk i oppdrag å vurdere behovet for å komme med forslag til nye regler i akvakulturlovens sanksjonskapittel. Arbeidsgruppen overleverte sin rapport 26. april 2012. I rapporten er det foretatt en grundig utredning og vurdering av reaksjons- og sanksjonsregler i lys av straffebegrepene i Grunnloven § 96 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), rettspolitiske føringer som har kommet til uttrykk i NOU 2003:15 Fra bot til bedring og Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) om lov om straff, samt høyesterettspraksis.

Arbeidsgruppens vurderinger danner et viktig grunnlag for Fiskeri- og kystdepartementets forslag til endringer i akvakulturloven kapittel VII. Departementet mener at regler om reaksjoner og sanksjoner i akvakulturloven er hensiktsmessige og nødvendige virkemidler ved overtredelse av akvakulturregelverket, og foreslår at reglene om tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og straff videreføres med visse endringer. Viktige endringer fra dagens rettstilstand er at inndragningselementet i bestemmelsen om overtredelsesgebyr skilles ut i en egen ny bestemmelse om administrativ inndragning, at overtredelsesgebyr skal forbeholdes foretak og at skyldkravet settes til et arbeidsgiver- og organansvar. Domstolen får full prøvelsesrett av forvaltningens vedtak om inndragning og overtredelsesgebyr. I tillegg foreslås en regel om samordning mellom sektormyndighetene ved ileggelse av sanksjoner og reaksjoner.

Fiskeri- og kystdepartementet foreslår at det inntas en presisering i loven hvor det tydelig fremgår at loven også gjelder akvakulturanlegg og -installasjoner uten produksjon av akvatiske organismer. Bakgrunnen for dette er bl.a. at flere miljøhensyn og arealhensyn gjør seg gjeldende også i slike tilfeller. Lovforslaget innebærer videre at myndighetene kan sette krav til at utstyr og programvare som benyttes av akvakulturnæringen skal oppfylle visse funksjonskrav, og at innrapporteringen til myndighetene skal skje elektronisk.

Fiskeridirektoratet har et tett samarbeid med flere andre tilsynsmyndigheter. Inspeksjoner og revisjoner avslører ofte brudd på regelverk som forvaltes av forskjellige sektormyndigheter, og det er da naturlig at tilsynsmyndighetene samarbeider bl.a. gjennom utveksling av informasjon. Departementet foreslår nå at Fiskeridirektoratet får hjemmel til å kunne motta taushetsbelagte opplysninger fra andre relevante tilsynsmyndigheter, slik de kan etter havressursloven.

Søksmålsadgang i tilknytning til forvaltningsavgjørelser er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti. På den ene siden er det viktig at forvaltningsvedtak kan prøves for domstolene. På den andre siden er det viktig både for forvaltningen og den som er berørt av forvaltningens vedtak, at vedtaket gir en viss forutsigbarhet. Fiskeri- og kystdepartementet foreslår nå at det tas inn en bestemmelse i akvakulturloven som gjør det mulig for forvaltningen å sette en søksmålsfrist på 6 måneder for vedtak med hjemmel i akvakulturloven.

Departementet foreslår endringer i akvakulturloven §§ 7 og 34. Formålet med lovendringsforslaget er å legge til rette for mulig endring av reglene om fordeling av produksjonskapasitet i havbruksnæringen. Regjeringen ønsker en sterkere forankring av regionale og fordelingsmessige hensyn, ved at det stilles klare og forutsigbare krav til større virksomheter i lakseoppdrettsnæringen.

Et forslag til endring av akvakulturloven ble sendt på høring 19. september 2012 med frist for uttalelse 3. desember 2012. Et separat høringsforslag om endring av akvakulturloven § 7 og § 34 ble sendt på høring 19. desember 2012 med frist for uttalelse 1. februar 2013.

Akvakulturloven § 10 inneholder en miljønorm som gir uttrykk for at akvakulturvirksomheten skal drives forsvarlig i alle stadier for å unngå at miljøet påføres uakseptabel skade. Bestemmelsen hjemler en rekke krav nedfelt i ulike forskrifter. I praksis har det vist seg utfordrende for påtalemyndigheten å vinne frem i domstolen med hendelser der det foreligger brudd på regler som skal sikre en miljømessig forsvarlig drift, men der det er uklart om bruddet faktisk har medført en uakseptabel skade på miljøet. I straffesaker, og ved ileggelse av administrative sanksjoner, vil kravet til lovhjemmel være sterkt og argumentet har vært at dersom det ikke faktisk foreligger en skade, er heller ikke miljønormen brutt.

Miljønormen i akvakulturloven § 10 innebærer i dag at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte. Departementet foreslår et nytt ledd som tydeliggjør at virksomhetene har plikt til å drive forebyggende arbeid for å unngå uheldige følger for miljøet. Plikten er oppfylt dersom driften er i samsvar med akvakulturtillatelsen, loven og forskrifter i medhold av loven. Brudd på plikter om forebyggende arbeid medfører ikke nødvendigvis skade på naturen, men driften kan likevel være uforsvarlig og i strid med miljønormen. I slike tilfeller kan overtrederen bli møtt med sanksjoner mv. etter kapittel 7 i akvakulturloven.

Paragraf 11 i akvakulturloven gir departementet hjemmel til i enkeltvedtak og forskrifter å kreve at den som har eller søker om akvakulturtillatelse skal foreta nødvendige miljøundersøkelser og dokumentere miljøtilstanden på lokaliteten ved etablering, drift og avvikling av akvakultur. Departementet foreslo i høringsbrevet å endre § 11 første ledd slik at den som har eller søker om akvakulturtillatelse kan pålegges å foreta eller bekoste nødvendige miljøundersøkelser innenfor lokalitetens influensområde. Med influensområdet forstås områder som påvirkes av akvakulturvirksomheten, ved for eksempel utslipp, rømt oppdrettsfisk mv.

Det virker å være bred enighet blant høringsinstansene om at oppdrettsvirksomhet kan påvirke miljøet også utenfor det geografisk fastsatte området som utgjør lokaliteten.

Departementet er klar over at det kan være usikkert hvilken utstrekning et influensområde kan ha, og på hvilke områder akvakulturvirksomheten kan påvirke det omkringliggende miljøet. Dette gjelder særlig før virksomheten er etablert. Departementet mener at uttrykket «influensområdet» likevel er det som er best egnet for å illustrere at pliktene til miljøundersøkelser kan gjelde utover selve lokaliteten.

Overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk i elv gjøres i dag dels av det offentlige og dels av private. Etter departementets syn bør ikke kostnadene ved overvåking av rømt oppdrettsfisk i utgangspunktet hvile på private som ikke har mulighet til å påvirke omfanget av rømte organismer. Akvakulturloven åpner imidlertid ikke for å føre kostnadene over på kilden for miljøpåvirkningen (havbruksnæringen). Fiskeri- og kystdepartementet foreslo derfor å innføre hjemmel for å ta gebyr og avgift for å finansiere miljøovervåking i regi av det offentlige. I første omgang er det aktuelt å innføre en avgift for å finansiere myndighetenes overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk i et representativt utvalg av lakseelver.

Havbruksnæringens organisasjoner (FHL og NSL), Hordaland fylkeskommune og Sogn og Fjordane fylkeskommune er negative til innføring av hjemmel for å ilegge avgift for overvåking i regi av det offentlige. For øvrig virker høringsinstansene positive til forslaget. Departementet mener det er riktig at næringen bidrar med midler for å finansiere overvåking som er nødvendig for å føre en forsvarlig forvaltning av næringen. Overvåkingen må sees i sammenheng med arbeidet med å utvikle indikatorer for akseptabel miljøpåvirkning. Kostnadene til slik overvåking er av Havforskningsinstituttet anslått å koste mellom 30–36 mill. kroner i året. Dette utgjør omkring 3,5 øre per kg produsert laksefisk med en produksjon på 1 million tonn i året. Departementet kan vanskelig se at dette er en urimelig kostnad for havbruksnæringen å bære.

FHL har reagert på at departementet generelt mener det ikke er formålstjenlig å pålegge havbruksnæringen å gjennomføre mer generell overvåking som skal benyttes i havbruksforvaltningen, men naturlig at det er havbruksnæringen som hovedsakelig bekoster nødvendige miljøundersøkelser. Departementets syn bygger på at resultatene av overvåkingen bør ha størst mulig troverdighet.

Departementet mener det er uheldig at § 12 ikke dekker tjenesteleverandører som ikke leverer materielle tjenester. Det innebærer blant annet at akkrediterte organ som godkjenner anleggskonstruksjoner mv. etter forskrift om krav til teknisk standard for flytende oppdrettsanlegg (NYTEK) ikke omfattes av aktsomhetskravet i bestemmelsen. Departementet foreslo derfor å endre § 12 slik at vare- og tjenesteprodusenter blir underlagt et aktsomhetskrav uavhengig av hvilken form for tjeneste selskapet leverer. De fleste høringsinstanser støtter forslaget og ingen instanser er mot forslaget.

Slik § 13 er utformet i dag, er bestemmelsen etter departementets syn ikke optimal for å ivareta hensynet til de viltlevende bestandene.

Fiskeri- og kystdepartementet la i høringsbrevet til grunn at det, slik situasjonen er i dag, er behov for en systematisk og kontinuerlig fjerning av rømt oppdrettsfisk i vassdrag som har et for høyt innslag av rømt fisk. I henhold til akvakulturregelverket er næringen pålagt ansvaret for rømmingssikkerhet, og det er videre akvakulturnæringen som har den økonomiske interessen av oppdrett, og som er nærmest til å hindre at rømming skjer. Etter Fiskeri- og kystdepartementets syn er det derfor rimelig at det er akvakulturnæringen selv som bærer kostnadene ved kompensatoriske tiltak som følge av sin virksomhet. For å sikre en effektiv gjennomføring av plikten til å fjerne organismer som har rømt eller på annen uønsket måte har spredt seg, foreslo departementet i høringsnotatet at det innføres et felles ansvar for hele akvakulturnæringen. Departementet vurderte i høringsbrevet at hensynet til de ville bestandene veier tyngre enn de kostnadene i den størrelsesordenen som havbruksnæringen i fellesskap påføres, og at ansvaret skal gjennomføres gjennom pliktig medlemskap i en fellesskapsordning, se forslag til ny § 13 a i loven.

Høringsinstansene er delt i synet på om det bør innføres et felles objektivt økonomisk ansvar for fjerning av rømte organismer eller organismer som på annen uønsket måte har spredt seg fra en lokalitet for akvakultur.

Departementet vil presisere at forslaget til lovendring gjennomfører et prinsipp om økonomisk fellesansvar for havbruksnæringen. Etter departementets syn er prinsippet og de økonomiske konsekvensene av forslaget tilstrekkelig utredet, og vi har vanskelig for å se at det ikke skulle foreligge et faglig grunnlag for å innføre ordningen slik FHL anfører. NJFF mener at tiltaket forutsetter merking, slik at det kan skilles mellom rømt og vill fisk i elv. Departementet viser til at det i dag drives utfisking av rømt oppdrettsfisk i elv med de begrensninger og muligheter som foreligger, og uten at oppdrettsfisken er merket. Det er, etter det departementet kjenner til, ikke grunnlag for å si at dette generelt er uforsvarlig. Uansett vil «føre-var-prinsippet» forsvare et fellesansvar slik departementet foreslår.

Når det gjelder kostnadene til administrasjon av sammenslutningen, mener departementet at anslaget på 1–2 mill. kroner er realistisk, i lys av at dette ikke inkluderer forvaltningens kostnader. Dersom oppdrettsnæringen gis en større innflytelse over administreringen av sammenslutningen, for eksempel beslutningsansvar for prosjekter mv., vil administrasjonskostnadene kunne øke betydelig. Det følger også av forslaget til lovendring at departementet gjennom forskrift kan begrense pliktens omfang.

Omfanget av plikten til utfisking må vurderes mot andre samfunnsmessige interesser, slik det også gjøres for tiltak etter naturmangfoldloven, jf. denne loven § 14.

Akvakulturloven inneholder i dag ikke noen egen hjemmel til å påby merking av fisk. Selv om § 10 etter en ordlydsfortolkning vil kunne hevdes å innebære adgang til å påby merking, vurderer departementet det slik at loven ikke hjemler et slikt påbud.

Metoder for merking av fisk og sporing tilbake til lokalitet er, som beskrevet i proposisjonen, under utvikling. Departementet antok i høringsnotatet at det innen få år vil være på plass gode løsninger som vil kunne tas kommersielt i bruk av næringen. Departementet har merket seg at FHL tidligere har foreslått krav om individmerking. I dag er vi nærmere en fast metodikk, og næringen bør gis insitament til å intensivere utviklingen av slik merking. For myndighetene vil merking av fisk, avhengig av metode, gjøre det mulig å spore rømt fisk tilbake til den ansvarlige oppdretter og/eller skille mellom rømt fisk og villfisk ved utfisking i elv.

I høringsnotatet la departementet til grunn at et eventuelt krav om merking må utredes nærmere, og at krav til merkingen og metode fastsettes i forskrift. Et stort flertall av høringsinstansene er positive til å innføre en hjemmel til å pålegge merking av akvatiske organismer som brukes i oppdrett, men flere høringsinstanser påpeker at en slik ordning må være forsvarlig ut fra hensyn til fiskehelse, dyrevelferd og økonomi. Departementet kan slutte seg til dette.

Akvakulturloven § 10 bestemmer at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte, og at departementet i enkeltvedtak eller forskrift kan gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur. Etter departementets syn kan det gjennom forskrift påbys bruk av steril fisk, dersom dette anses som nødvendig. En rekke høringsinstanser går imot forslaget om å innføre en hjemmel om bruk av steril fisk. Departementet mener, som flere av høringsinstansene, at det vil være prematurt å innføre et krav om bruk av steril fisk i dag. Før et eventuelt krav innføres, vil det måtte utredes nærmere, og det vil også være en allmenn høringsrunde før forskriftsfastsettelse. Departementet foreslår etter dette å endre § 10 fjerde ledd slik at departementet gis hjemmel til i enkeltvedtak eller forskrift å påby bruk av steril fisk.

Loven trekker opp rammene for næringens videre vekst, gjennom forsvarlig forvaltning av nasjonale interesser som miljø og bruk av kystareal. Det er derfor svært sentralt at regelverket etterleves.

Akvakultur er en tillatelsesbasert næring. Kravet om tillatelse innebærer at innehaveren får et særskilt gode, blant annet muligheten til å drive en eksklusiv drift på allmennhetens areal, mot at vilkårene som myndighetene har satt for driften overholdes og at oppdretterne bidrar til verdiskaping både lokalt og nasjonalt – eller med andre ord at det foreligger en «samfunnskontrakt».

Akvakulturnæringen, og da særlig lakseoppdrettsnæringen, har i ulike sammenhenger gitt uttrykk for at næringens rettssikkerhet ikke er ivaretatt i tilstrekkelig grad. På den annen side står imidlertid hensynet til naturmangfoldet og ville laksestammer, og flere villaks- og miljøinteresser har tatt til orde for at næringen burde straffes hardere ved overtredelse av regelverket. Lovlydige virksomheter – som er det store flertallet – vil videre ha en berettiget forventning om at det reageres på lovovertredelser, både av hensyn til likebehandling og rettferdighet. En effektiv håndhevelse kan også bidra til å styrke akvakulturnæringens omdømme ved at den underbygger at næringen er underlagt et seriøst regelverk og tilsyn, og at lovovertredere blir tatt. Alle de nevnte hensynene tilsier et behov for klare, proporsjonale og rettferdige sanksjons- og reaksjonsregler ved overtredelse av akvakulturregelverket, som er velforankret i prinsipper om likebehandling og rettssikkerhet.

Ved utforming av administrative sanksjoner må det tas hensyn til overordnede rettslige krav. Det er først og fremst kravene i Grunnloven § 96, menneskerettsloven (særlig Den europeiske menneskerettskonvensjon) og det alminnelige forvaltningsrettslige lovkravsprinsippet (legalitetsprinsippet).

Fiskeri- og kystdepartementet satte 17. november 2011 ned en ekstern ekspertarbeidsgruppe som fikk i oppdrag å vurdere behovet for å komme med forslag til nye regler i akvakulturlovens sanksjonskapittel. Arbeidsgruppen overleverte sin rapport 26. april 2012. Arbeidsgruppens vurderinger dannet et viktig grunnlag for Fiskeri- og kystdepartementets forslag til endringer i akvakulturloven kapittel VII.

I akvakulturloven er det hjemmel både til å ilegge straff og administrativ sanksjon. Valget mellom straff og administrativ sanksjon er et lovgivningspolitisk valg ved utforming av loven, men også et valg i praksis av hvilken sanksjonsform som skal benyttes i en enkeltsak. Det er viktig at valget mellom overtredelsesgebyr og straff, som er et viktig prinsipielt og praktisk spørsmål, avklares. I høringsbrevet har departementet også vist til at det i samsvar med anbefalingene i NOU 2003:15 er foretatt en helhetsvurdering av hvordan forholdet mellom overtredelsesgebyr og straff bør være.

I høringsbrevet gir Fiskeri- og kystdepartementet uttrykk for at det er flere brudd på akvakulturloven hvor en gjennomgåelse av kriminaliseringsprinsippene tilsier at straff kan være begrunnet og hensiktsmessig. At straff skal være subsidiær til administrativ sanksjon er understreket i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Fiskeri- og kystdepartementet har lagt til grunn at administrative sanksjoner i prinsippet er mindre inngripende enn straff.

I NOU 2003:15 oppstilles tre hensyn som er særlig viktige for vurderingen av om brudd på en handlingsnorm skal kunne sanksjoneres administrativt: 1) det må være påvist et sanksjonsbehov, 2) bruk av administrative sanksjoner må være hensiktsmessig og forholdsmessig, og 3) det bør være et forvaltningsorgan som håndheving og sanksjonskompetanse kan legges til. Hensynene kan ses som en konkretisering av avveiningen mellom effektiv håndhevelse og rettsikkerhet, jf. NOU 2003:15 side 149. Fiskeri- og kystdepartementet har lagt disse retningslinjene til grunn for sitt forslag.

Det er et stort behov for hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr i akvakulturloven. Akvakultur er et spesielt forvaltningsregime som er gjennomregulert. Flere overtredelsessaker forutsetter inngående kunnskap om næringens særegenheter. Sakene kan være preget av et komplisert og omfattende faktum og det kan være ressurskrevende å innhente beviser. Forvaltningen har fordelen av den stadige kunnskap det bærer med seg å være godkjennings-, kontroll- og tilsynsmyndighet. I høringsbrevet fremgår det at Fiskeri- og kystdepartementet har vurdert det som formålstjenlig å benytte seg av kunnskapen også i reaksjons- og sanksjonssaker. I tillegg vil Fiskeridirektoratet ved å ha et stort sakstilfang kunne bygge opp en kompetanse som det enkelte politidistrikt vanskelig kan klare. På bakgrunn av dette har Fiskeri- og kystdepartementets vurdert det slik at det foreligger et administrativt sanksjonsbehov.

Det neste spørsmålet er om det er spesielle betenkeligheter med å forfølge lovovertredelser av akvakulturloven med overtredelsesgebyr. Etter departementets vurdering i høringsbrevet sikrer forslagene til lovbestemmelser om sanksjoner og reaksjoner, samt alminnelige forvaltningsrettslige rettssikkerhetsgarantier, at reaksjons- og sanksjonsileggelse etter akvakulturloven er både betryggende og forutsigbar.

Det er etter Fiskeri- og kystdepartementets syn et relevant moment i vurderingen av om overtredelsesgebyr eller straff skal ilegges, om det er tale om overtredelser begått av enkeltperson eller foretak. Akvakulturloven regulerer først og fremst økonomisk aktivitet drevet av foretak. Foretakene er hovedpliktsubjektet etter loven og har den økonomiske interessen i driften. Selv om overtredelser faktisk i mange tilfeller foretas av enkeltpersoner er det som ledd i en virksomhet i foretakets interesse og det gir alt i alt en rimeligere ansvarsplassering og bedre insentiver til systematisk forebyggende arbeid hvis foretaket bærer ansvaret. Allmenn- og individualpreventive hensyn tilsier at ansatte ikke bør møtes med reaksjoner eller sanksjoner ved lovovertredelse, med mindre lovovertredelsen er alvorlig. Videre har departementet vurdert at strafforfølgning vil være en hensiktsmessig fremgangsmåte i slike situasjoner. Den ansatte vil med det nyte godt av straffeprosessen, blant annet ved at søksmålsbyrden fortsatt ligger på det offentlige og at man har retten til offentlig oppnevnt forsvarer. Tilsvarende vurderinger er gjort i nyere lovforarbeider. Blant annet er det etter konkurranseloven bare foretak som kan ilegges overtredelsesgebyr, jf. konkurranseloven § 29.

Fiskeri- og kystdepartementet har vurdert at overtredelsesgebyr, administrativ inndragning og tvangsmulkt i all hovedsak vil være tilstrekkelige og hensiktsmessige sanksjoner og reaksjon mot overtredelser av akvakulturloven. Departementet har likevel sett grunn til å fastholde muligheten for straff i to situasjoner, for alvorlige overtredelser begått av privatpersoner og foretak. Det er trolig liten eller ingen ytterligere preventiv virkning ved bruk av foretaksstraff overfor akvakulturforetak enn den virkning overtredelsesgebyr gir. Trusselen om straff kan likevel i seg selv ha en viktig signaleffekt.

Fiskeri- og kystdepartementet finner grunn til å fremheve at et administrativt sanksjonssystem må ha klare og forutsigbare rammer, det må være gjennomtenkt, begrunnet og betryggende. Akvakultur er et forvaltningsområde med profesjonelle aktører som driver med grunnlag i offentlig tillatelse og som må forutsettes å ha god kjennskap til reglene. Dette tilsier at det må være et betydelig rom for å angi sanksjonerte handlingsnormer i forskrifter. Lovkravprinsippet er heller ikke til hinder for at plikten angis med en generell rettslig standard i loven som så presiseres i forskriftene.

Kravet til klart lovgrunnlag vil imidlertid variere for de ulike reaksjonene og sanksjonene. Følgelig vil kravet til hjemmelens klarhet være mildere for en påleggs- eller tvangsmulkthjemmel, enn for en overtredelsesgebyr- eller straffehjemmel. Når det gjelder sanksjonshjemlene, er departementet av den oppfatning at det er gode grunner for å angi skyldkrav, sentrale momenter ved sanksjonsileggelse og -utmåling samt sentrale saksbehandlingsregler i akvakulturloven. Her er vi ved kjernen av lovkravsprinsippet, og det er ikke samme behov for fleksibilitet for forvaltningen her som det er for handlingsnormene.

Den gjeldende regelen om overtredelsesgebyr i akvakulturloven har vært utsatt for mye kritikk og flere rettslige prosesser. Det er særlig spørsmålet om hvorvidt overtredelsesgebyr etter akvakulturloven er straff i Grunnlovens forstand, samt fiskeriforvaltningens praktisering av overtredelsesgebyrbestemmelsen, som har vært satt på spissen.

Etter departementets syn har det blant annet på bakgrunn av dette vært både nødvendig og hensiktsmessig at reglene i akvakulturloven kapittel 7 har vært gjenstand for en fullstendig revisjon og etterkontroll. Endringene i kapittel 7, sammenholdt med forslaget til endringer i lovens miljøkapittel, bidrar til en vesentlig styrking av hensynet til likebehandling, næringens rettssikkerhet og effektivitet i forvaltningen, og endelig en klar ansvarsplassering. Departementet mener at endringene som er foreslått vil bidra preventivt, og bidra til å ivareta utvikling og konkurranse på like vilkår innad i næringen, innenfor rammen av miljømessig bærekraft. Samtidig presiserer departementet at reglene er i tråd med overordnede føringer i Grunnloven § 96, EMK og de anbefalinger som er kommet til uttrykk i NOU 2003:15 Fra bot til bedring.

Etter departementets vurdering bør straff reserveres for alvorlige overtredelser. Her kan straff fortsatt ha en viktig funksjon ved siden av administrative sanksjoner, ved å statuere at samfunnet reagerer alvorlig på slike overtredelser. Avveiningen mellom behovet for straffeprosessens rettssikkerhetsgarantier og hensynet til effektiv sanksjonsileggelse vil i de aller fleste tilfeller tilsi at overtredelsen blir forfulgt administrativt der overtrederen er et foretak, og særlig dersom foretaket eier en eller flere akvakulturtillatelser.

Departementet foreslo i høringsbrevet at skyldkravet «forsettlig eller grovt uaktsomt» burde videreføres uforandret. Departementet fremhevet at skyldkravet «forsettlig eller grovt uaktsomt» ikke skal innebære en høyere terskel for ileggelse av foretaksstraff etter akvakulturloven § 30, jf. straffeloven § 48 a. Om den nedre grense for skyldansvaret i akvakulturloven er uaktsom eller grovt uaktsomt har altså ingen betydning for foretaks straffansvar.

Fiskeri- og kystdepartementet har i høringsutkastet foreslått å videreføre gjeldende straffebestemmelse, slik at enhver som overtrer loven i prinsippet kan straffes. Videre presiserte departementet at straff først og fremst bør benyttes mot enkeltpersoner som har et særlig ansvar for hele eller deler av driften og har begått alvorlige overtredelser.

Akvakulturloven § 31 gir en forhøyet strafferamme dersom det foreligger «særlig skjerpende omstendigheter». Formuleringen «skjerpende omstendigheter» er i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) anbefalt endret til «grov overtredelse». Departementet har foreslått at ordlyden i akvakulturloven § 31 oppdateres i samsvar med anbefalingen i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Fiskeri- og kystdepartementet har i høringsforslaget kommet til at det bør videreføres en adgang til forhøyet straff. Dagens bestemmelse bør imidlertid presiseres, slik at det er tydeligere i hvilke tilfeller det særlig bør anvendes forhøyet straff.

Fiskeri- og kystdepartementet er ikke uenig i at foretak også har behov for straffeprosessuelt vern. Endringene i sanksjonskapitlet i akvakulturloven, herunder forslaget til endring i § 31, legger også opp til en klargjøring og styrking av forutberegnelighet og rettssikkerhet generelt. Departementet er imidlertid av den oppfatning at karakteren og alvorligheten av de fleste overskridelser etter akvakulturloven og tilhørende forskrifter som hovedregel vil tilsi administrativ forfølgning, der overtrederen er et foretak og eier tillatelse til akvakultur.

Flere av høringsinstansene er kritiske til departementets forslag til å presisere i loven at straff bør forbeholdes de alvorligste overtredelsene av loven, ved at uttrykket «alvorlig overtrer» inntas i § 31. Basert på innspillene vil Fiskeri- og kystdepartementet foreslå at uttrykket «alvorlig» tas ut av lovteksten og erstattes med «vesentlig», i tråd med sanksjonsutvalgets anbefaling i NOU 2003:15.

Departementet vil likevel understreke at straff bør forbeholdes alvorlige overtredelser av akvakulturloven. En god indikasjon på om en overtredelse bør forfølges i straffesporet vil være dersom overtredelsen er så alvorlig at forvaltningen vurderer at et riktig sanksjonsnivå ligger over det øvre taket for overtredelsesgebyr. Valget mellom å reagere på en overtredelse i straffe- eller forvaltningssporet må vurderes konkret.

Riksadvokaten foreslår at det i oppregningen av om en overtredelse er grov, også bør kunne tillegges vekt om overtredelsen har «medført eller voldt fare for en betydelig miljøskade». Departementet er enig i dette, og foreslår at lovforslaget endres i tråd med Riksadvokatens vurdering.

Fiskeri- og kystdepartementet støtter ØKOKRIM og Fiskeridirektoratets forslag om å tilføye §§ 19 og 22-25 i oppregningen av hvilke bestemmelser som skal kunne sanksjoneres med straff.

Departementet mener at det er tilstrekkelig med en toårs strafferamme for overtredelse av akvakulturloven.

Akvakulturloven § 30 hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr overfor uaktsomme og forsettlige lovovertredelser. Ansvaret for overtredelsesgebyr forutsetter at det er bevist at noen har utvist skyld. I akvakulturloven § 30 er det ikke – utover henvisningen til faktisk fortjeneste – angitt momenter som skal vektlegges ved vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og hvor stort gebyret i tilfelle skal være. Det fremgår ikke klart av gjeldende bestemmelse at den hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr til foretak.

Dagens bestemmelse har vært problematisert både hva gjelder akvakulturreaksjonsforskriftens hjemmelsgrunnlag og forholdet til Grunnloven § 96. Spørsmålene er problematisert i to saker om overtredelsesgebyr som står for domstolene, hvorav en sak er avgjort, dom 1. februar 2012 Oslo tingrett (Selsøyvik Havbruk) (TOSLO-2011-47336). Retten kom til at overtredelsesgebyret var ilagt i strid med domskravet i Grunnloven § 96. Saken er anket av staten. Den andre saken er stanset i påvente av rettskraftig dom i Selsøyvik Havbruk-saken.

Også Sivilombudsmannen har problematisert forholdet mellom overtredelsesgebyr og Grunnloven § 96. Sivilombudsmannens uttalelse 18. november 2009 (sak 2008/2349) gjaldt ileggelse av overtredelsesgebyr, med hjemmel i akvakulturreaksjonsforskriften § 10, jf. akvakulturloven § 30, til fiskeoppdrettsselskapet Polarlaks AS.

Etter Sivilombudsmannens uttalelse konkluderte departementet med at akvakulturreaksjonsforskriften § 10 ikke hadde tilstrekkelig hjemmel i akvakulturloven § 30. Akvakulturreaksjonsforskriften § 10 og alle vedtak med hjemmel i den ble derfor opphevet. Opphevede vedtak ble behandlet på nytt, og nye overtredelsesgebyr ble ilagt med direkte hjemmel i akvakulturloven § 30. Akvakulturreaksjonsforskriften § 10 ble senere endret, og endringen trådte i kraft 1. januar 2011.

Grunnloven § 96 slår fast at straff bare kan ilegges ved dom. En forutsetning for et system med forvaltningsilagte sanksjoner er at sanksjonene ikke er straff i Grunnlovens forstand. Dersom en sanksjon er straff i Grunnlovens forstand er kravet i § 96 absolutt – sanksjonen må ilegges av domstolen. Hovedformålet med Grunnloven § 96 er å verne mot vilkårlig bruk av straff av forvaltningen. Kravet om dom innebærer en trygghet mot administrativt maktmisbruk. Svært inngripende og omfattende administrative ilagte økonomiske sanksjoner vil befinne seg i randsonen til, og kan etter omstendighetene stride mot, Grunnloven § 96. For slike sanksjoner vil grunnlovsmessigheten trolig bero på en vurdering av flere momenter. I kapittel 5.3.2. i proposisjonen gjennomgår departementer de momenter som antas å kunne ha betydning i denne sammenheng.

Dersom overtredelsesgebyret er å anse som straff, utløser det krav om rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 og forbud mot gjentatt straffeforfølging etter EMK protokoll 7 artikkel 4 nummer 1. Det er flere forhold ved overtredelsesgebyr etter akvakulturloven som etter departementets oppfatning taler for at gebyret ikke er straff i EMKs forstand. Det er ikke tale om plikter rettet mot enhver, tvert om er det tale om en svært avgrenset krets – virksomheter som driver i henhold til akvakulturtillatelse. Det er ikke tale om fengselsstraff, men gebyrer. Det er ikke tale om regulering av alminnelig handlefrihet, men nærmere regulering av tillatelsesbasert virksomhet. Tillatelsessystemet er preget av gjensidighet – tillatelseshaver får et privilegium og forplikter seg på samme tid til å følge et bestemt regelverk. I tillegg kommer at det bare er foretak som kan ilegges overtredelsesgebyr etter forslaget.

I høringsbrevet til departementet blir det drøftet nærmere hvilket skyldkrav som bør gjelde ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Departementet konkluderte i høringsbrevet med at det er uhensiktsmessig med krav om uaktsomhet. Argumentene her er de samme som for andre rettsområder der det er aktuelt å holde et foretak ansvarlig, for eksempel erstatningsretten eller strafferetten. Det stiller håndhevende myndigheter overfor store utfordringer dersom det er nødvendig å bevise at en bestemt person har utvist uaktsomhet eller forsett.

Departementet var videre av den oppfatning at ansvarsgrunnlaget valgt for foretaksstraff i straffeloven 2005 § 28 og for overtredelsesgebyr i en rekke lover, har gode grunner for seg. Akvakulturvirksomhet er virksomhet drevet med grunnlag i særskilt tillatelse der driften innebærer risiko for skade på viktige fellesgoder. Derfor er det all grunn til at akvakulturforetak skal ha samme ansvar. Departementet foreslo derfor at foretaks ansvar skal være et arbeidsgiver- og organansvar.

Et arbeidsgiver- og organansvar vil ha betydelig preventiv virkning: Selv om ansvaret ikke er betinget av skyld, kan ansvaret føre til at foretaket iverksetter effektive tiltak for å forhindre lovbrudd. Det er foretaket som har makt og midler til å iverksette tiltak (økonomisk prevensjon). Ansvaret innebærer at foretaket er ansvarlig for lovovertredelsen, med mindre overtredelsen skyldes et hendelig uhell eller force majeure. I all hovedsak er akvakulturvirksomhet drevet av foretak organisert som aksjeselskaper. Men det er også mulig for privatpersoner eller enkeltpersonforetak å eie en tillatelse. Overtredelser i enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere må forfølges ved at innehaveren må straffeforfølges på vanlig måte.

I høringsbrevet la departementet til grunn at angivelse av momenter i lovteksten har flere fordeler. Forvaltningen vil trolig bli tryggere og mer konsistente i sin praksis når vurderingsmomenter er gitt i loven. Loven vil bli mer forutsigbar for næringen – det kommer tydeligere frem hva forvaltningen skal legge vekt på i valget av om overtredelsesgebyr skal ilegges og i utmålingen av det. Det blir med det trolig lettere å forstå, akseptere og prøve begrunnelsen for ileggelsen.

I tillegg vil Stortinget ta direkte stilling til vesentlige sider ved bestemmelsen. Det har en egenverdi for viktige rettspolitiske spørsmål.

Departementet har understreket at listen bare bør inneholde vesentlige momenter som ikke er uttømmende, og videre at det er tale om momenter som kan, men ikke nødvendigvis må vektlegges. Fiskerimyndigheten må altså vurdere om momentene er treffende fra sak til sak.

Det ble også vist til de alminnelige prinsippene for beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 7 til 12. Prinsippene skal legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig myndighet, jf. § 7. Ileggelse av overtredelsesgebyr er utøvelse av offentlig myndighet, og prinsippene har relevans både for spørsmålet om det skal ilegges overtredelsesgebyr og den nærmere utmålingen av gebyret. Retningslinjene bidrar til fortolkningen av momentene beskrevet ovenfor.

Gjennom rettspraksis er det innført begrensninger i prøvelsesretten når det gjelder det skjønn forvaltningen har utøvet. Dette er blant annet begrunnet med at visse saker kan ha et politisk eller faglig tilsnitt som det ikke er naturlig at domstolene overprøver. Forvaltningen vil også ofte være nærmest til å vurdere hvorvidt et vedtak eller tiltak er hensiktsmessig. Domstolen kan imidlertid alltid prøve vedtakets faktiske grunnlag, om lovanvendelsen er korrekt, om det foreligger feil ved saksbehandlingen og om det foreligger såkalt myndighetsmisbruk. Spørsmålet er om dette utgangspunktet bør fravikes når forvaltningen ilegger overtredelsesgebyr.

Av hensyn til forutsigbarhet og rettssikkerhet er det sentralt å avklare i hvilken grad domstolen kan prøve forvaltningens vedtak i en sak om overtredelsesgebyr, og departementet mener det er hensiktsmessig at det drøftes i lys av den aktuelle loven. På denne bakgrunn foreslo departementet at retten skal være bundet av forvaltningens vurdering av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, slik også hovedregelen er innen strafferetten. Retten kan uansett ta hensyn til alle momentene som ligger til grunn for forvaltningens opportunitetsvurdering i utmålingen av gebyret.

For saker som har vært under behandling over lang tid, vil hensynet til å få en endelig avgjørelse tale for at domstolene kan avsi dom for realitet. Kompetanse til å avsi dom for realitet vil forhindre at saken blir forlenget ved at saken behandles på nytt i forvaltningen etter at retten har funnet at vedtaket er ugyldig. Adgangen til å avsi realitetsavgjørelse kan også ha betydning for om rettssikkerhetsgarantiene er tilstrekkelige i randsonen til Grunnloven § 96 og for om kravet til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 er oppfylt.

Høyesterett har behandlet spørsmålet om beviskrav ved ileggelse av overtredelsesgebyr i Tine-saken, Norsk Retstidende (Rt). 2011 side 910. Fiskeri- og kystdepartementet var av den oppfatning at de beste grunner taler for at det inntas det samme utgangspunktet i akvakulturloven som Høyesterett har tatt for overtredelsesgebyr etter konkurranseloven. Et krav om klar sannsynlighetsovervekt vil være et argument for at rettsikkerheten er godt nok ivaretatt ved ileggelse av større overtredelsesgebyrer i randsonen til Grunnloven § 96 og for om kravet om rettferdig rettergang i EMK er oppfylt.

Det er i dag ingen alminnelig regulering av frister for ileggelse av forvaltningssanksjoner og reaksjoner, og det er heller ikke nedfelt en foreldelsesfrist spesielt i akvakulturloven. I henhold til Fiskeridirektoratets retningslinjer er det imidlertid gitt anvisning på at det ikke bør ilegges overtredelsesgebyr dersom overtredelsen har skjedd mer enn to år tilbake i tid. Gode grunner taler for en videreføring av Fiskeridirektoratets retningslinjer. En to års foreldelsesfrist vil videre harmonere godt med foreldelsesfristen for overtredelser som kan møtes med straff.

Etter Fiskeri- og kystdepartementets forslag bør det – som i gjeldende § 30 annet ledd – fremgå at vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.

Utgangspunktet er at det ikke er oppsettende virkning (utsettelse av gjennomføringen av vedtaket) verken ved klage eller søksmål over forvaltningsvedtak. Det kan virke urimelig at gebyret forfaller og kan inndrives med en gang. Overtredelsesgebyr kan være betydelige og det kan være en belastning for akvakulturvirksomheten å innfri kravet før saken er rettskraftig avgjort. Etter departementets vurdering kan dette innebære en unødvendig byrde for akvakulturvirksomheten. Å utsette inndrivelsen av overtredelsesgebyret til det er rettskraftig avgjort, vil ikke by på problemer for fiskerimyndighetene. Fiskerimyndighetene vil som regel ha tilstrekkelig sikkerhet for kravet i akvakulturtillatelsen etter akvakulturloven § 20 fjerde ledd.

Etter Fiskeri- og kystdepartementets vurdering bør adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr videreføres. Momentene om forholdet til Grunnloven § 96 og EMK har tjent som retningslinjer for departementets forslag til nye regler. Etter Fiskeri- og kystdepartementets vurdering er det klart at overtredelsesgebyrer ilagt etter departementets forslag til bestemmelse ikke kan stride mot Grunnloven § 96.

Selv om flere av høringsinstansene er positive til at overtredelsesgebyr bare bør kunne ilegges foretak, og enkeltpersoner kun forfølges med straff, er flere kritiske til at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges uten skyld. Departementet er av den oppfatning at det er uhensiktsmessig med et krav om skyld, fordi adgangen til å ilegge foretak overtredelsesgebyr ikke bør være begrenset til hendelser hvor det er konstatert forsett eller uaktsomhet. Det er sentralt at foretakets organisering av driften ikke skal få betydning for om det kan reageres med overtredelsesgebyr eller ikke. Foretaket bør ha driftsrisikoen og ikke kunne fri seg fra ansvaret ved å la andre ansatte eller eksterne oppdragstakere utføre arbeidet i virksomheten.

Fiskeri- og kystdepartementet registrerer at flere av høringsinstansene fremhever at det foreligger en usikkerhet om hvorvidt akvakulturvirksomhet kan påføre skade på havmiljøet, herunder ville bestander av laksefisk. Etter departementets oppfatning er slik usikkerhet ingen unnskyldning i seg selv for å ikke legge til rette for regelkonformitet, konkurranse på like vilkår innen næringen, tillatelsessystemets integritet og ivaretakelse av naturmangfoldet. En slik tankegang er også i tråd med naturmangfoldlovens regler om føre-var-prinsippet.

At overtredelsesgebyr kan ilegges selv om «ansvaret for overtredelsen ikke kan rettes mot en enkeltperson», jf. forslaget til § 30 første ledd annet punktum, betyr at forvaltningen kan ilegge overtredelsesgebyr selv om en overtredelse ikke kan føres tilbake til en bestemt handling en person har gjort eller unnlatt å gjøre. Dette innebærer at det ikke må påvises skyld hos enkeltpersoner for å holde foretaket ansvarlig, og ansvaret omfatter dermed også kumulative og anonyme feil. Kun force majeure og hendelige uhell fritar.

Fiskeri- og kystdepartementet foreslår at det skal legges til grunn et arbeidsgiver- og organansvar ved overtredelsesgebyr, i tråd med høringsforslaget.

Høringsinstansene er splittet i sitt syn på hva som er et rettferdig og hensiktsmessig nivå på et øvre tak på overtredelsesgebyr. Det øvre taket som er foreslått for overtredelsesgebyr bidrar til at forvaltningen gis myndighet til å ilegge vesentlig større overtredelsesgebyr enn tidligere. Et øvre tak for overtredelsesgebyr vil si noe om hvor terskelen for å anmelde overtredelser går. Men et øvre tak skal ikke være en utmålingsregel – det er en grense for fiskerimyndighetenes kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. Departementet foreslår at et øvre tak for overtredelsesgebyr ikke inntas i loven, men at dette fastsettes i egen forskrift, og at prinsippet som er redegjort for i høringsforslaget videreføres.

Domstolene vil normalt være tilbakeholdne med å overprøve forvaltningens vurderinger av svært skjønnsmessig eller faglig karakter. Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse uttrykt tvil om det er hensiktsmessig å avskjære domstolenes myndighet til å prøve forvaltningens vurdering om overtredelsesgebyr bør ilegges, dersom vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr er oppfylt. Departementet har vurdert spørsmålet på nytt, og foreslår nå å åpne for full overprøving av forvaltningsvedtak, herunder forvaltningens vurdering av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, dersom vilkårene for overtredelsesgebyr foreligger. Fiskeri- og kystdepartementet viser til at det er en nær sammenheng mellom spørsmålet om en sanksjon skal ilegges og hva sanksjonen nærmere skal gå ut på. Det siste spørsmålet har departementet uansett lagt opp til at domstolen skal kunne prøve. Videre viser departementet til at det i forslaget til § 30 annet ledd er inntatt en rekke momenter som kan hensyntas i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og at disse momentene langt på vei er identiske med de momentene som domstolen vurderer når den avgjør om det skal ilegges foretaksstraff.

Departementet foreslår at det inntas bestemmelser i § 30 femte ledd om at domstolene kan prøve alle sider av saken og avsi dom for realitet.

Akvakulturloven § 28 gir hjemmel til å fastsette tvangsmulkt for å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av akvakulturloven blir gjennomført, eller for å sikre at pålegg gitt i medhold av § 27 blir etterfulgt. I departementets høringsbrev ble det foreslått at dagens bestemmelse om tvangsmulkt videreføres med få endringer.

Tvangsmulkt er et vedtak som slår fast at dersom en ulovlig situasjon ikke opphører innen en fastsatt tid, vil det forfalle et pengekrav til det offentlige. Dersom den som vedtaket retter seg mot innretter seg etter vedtaket, vil lovovertredelsen være uten konsekvenser. Formålet med tvangsmulkt er altså ikke å straffe en begått overtredelse av lovgivningen, men å forhindre fremtidige eller fortsatte lovovertredelser. Tvangsmulkten skaper et oppfyllelsespress. Etter departementets oppfatning faller tvangsmulkt utvilsomt utenfor straffebegrepet i Grunnloven § 96, så lenge overtrederen har mulighet til å rette det ulovlige forholdet og tvangsmulkten reelt sett er fremoverskuende. Tvangsmulkt er heller ikke straff i EMKs forstand. At tvangsmulkt ikke er straff i menneskerettslovens forstand, innebærer at den kan benyttes ved siden av straff og overtredelsesgebyr, også i kombinasjon med administrativ inndragning eller andre forvaltningstiltak.

Departementet viste til at det fra næringens side har vært fremholdt at det standardiserte nivået på tvangsmulktene er satt urimelig høyt. Det har fra næringens side også vært ytret ønske om at tvangsmulkten fastsettes konkret i hvert enkelt tilfelle.

Det er flere hensyn som taler for at tvangsmulkten størrelse bør være standardisert. En vurdering av beløpets størrelse fra tilfelle til tilfelle innebærer en skjønnsutøvelse som vil være både vanskelig og arbeidskrevende. I tillegg vil en slik ordning kunne gi rom for uensartet praksis. Det er også en utfordring at tvangsmulkten ikke fastsettes av Fiskeridirektoratet sentralt, men direkte av Fiskeridirektoratets syv ulike regionkontorer. Dertil må det sees hen til at det er mange forskjellige lovbrudd som blir fulgt opp med tvangsmulkt. Et alternativ til en fast størrelse er å ha et øvre eller nedre tak, eventuelt et forhøyet tak for særlige tilfeller. Også det vil kreve en skjønnsutøvelse som vil være utfordrende å praktisere for Fiskeridirektoratets ulike regionkontorer. Departementet mener disse hensynene taler for å ha faste satser slik det er i dag.

Departementet mener det er naturlig at et krav om tvangsmulkt som hovedregel bør inndrives hos foretaket som er ansvarlig for overtredelsen som utløste tvangsmulkten. I departementets forslag til nytt tredje ledd i § 28 fremgår det at morselskapet mv. sitt ansvar for datterselskapets tvangsmulkt, er subsidiært. Formålet med forslaget er å sikre effektiv inndrivelse av forfalte tvangsmulktkrav, og er en sikkerhetsventil som skal verne mot manglende betalingsvilje hos den eller de som er ansvarlig for tvangsmulkten, samt at foretak ikke skal kunne organisere seg bort fra et ansvar. Når det subsidiære ansvaret for morselskap inntrer, vil bero på en konkret helhetsvurdering.

Departementet viser for øvrig til at det i høringsforslaget til § 28 tredje ledd er slått fast at tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Tvangsmulkten kan dermed inndrives hos den ansvarlige uten søksmål og dom, og det kan da tas utlegg i formuesgoder, løsøre eller fast eiendom.

Departementet presiserer at de alminnelige reglene for domstolenes overprøvelsesrett og adgangen til å avsi dom for realitet skal gjelde for vedtak om tvangsmulkt. Dette skiller seg fra departementets forslag til overtredelsesgebyr og administrativ inndragning, hvor departementet har foreslått utvidet prøvelsesrett og adgang til å avsi dom for realitet. Dette innebærer at domstolene normalt vil være avgrenset fra å prøve spørsmålet om det skal ilegges tvangsmulkt eller ikke.

Akvakulturloven har ikke en uttrykkelig bestemmelse om administrativ inndragning av utbytte ved overtredelse av akvakulturregelverket. Det går imidlertid frem av forarbeidene til akvakulturloven § 30 om overtredelsesgebyr, at et «overtredelsesgebyr i mange tilfeller i realiteten også vil fungere som en inndragningsbestemmelse», jf. Ot.prp. nr. 61 (2004–2005).

I akvakulturreaksjonsforskriften § 10 annet ledd er det slått fast at: «Overtredelsesgebyret skal ikke overstige fortjenesten den ansvarlige har hatt ved overtredelsen med tillegg av inntil 15 ganger folketrygdens grunnbeløp.» Fiskerimyndighetene har i praksis tolket dette som at § 30 består av to deler, hvor det kan foretas inndragning av eventuell fortjeneste ved en overtredelse, i tillegg til at det kan ilegges et «pønalt tillegg». I sum vil «inndragningsdelen» og det «pønale tillegget» utgjøre et overtredelsesgebyr.

Fiskeri- og kystdepartementet mente det var hensiktsmessig å innføre en egen bestemmelse om administrativ inndragning i akvakulturloven, adskilt fra bestemmelsen om overtredelsesgebyr. Administrativ inndragning er egnet for overtredelser som har ført til utbytte for virksomheten.

Dagens hjemmel om overtredelsesgebyr har et todelt formål: dels å inndra fortjenesten som følge av overtredelser og dels å sanksjonere overtredelsen. Det todelte formålet i en og samme bestemmelse gjør bestemmelsen mindre forutsigbar og mer uklar enn nødvendig. Det kan også føre til at det pønale preget blir oppfattet å være mer fremtredende enn det reelt sett er. Det strider mot den alminnelige rettsfølelsen og skaper svært uheldige insentiver at lovovertrederen skal kunne sitte igjen med fortjeneste han har oppnådd ved ulovligheter. Derfor bør slik fortjeneste inndras. Inndragning av fortjeneste er altså ikke hovedsakelig pønalt begrunnet – poenget er ikke å påføre overtrederen «et onde», men å sikre at vedkommende ikke tjener på å opptre ulovlig.

Departementet ser ikke noe grunnlag for at det skulle gjelde et annet beviskrav for administrativ inndragning etter akvakulturloven enn etter havressursloven, og det legges derfor til grunn et krav om klar sannsynlighetsovervekt for spørsmålet om loven er overtrådt, altså om inndragning kan vedtas. Derimot gjelder det etter departementets oppfatning bare et krav om sannsynlighetsovervekt ved den skjønnsmessige fastsettelsen av utbyttets størrelse, jf. tilsvarende vurdering for strafferettslig inndragning etter straffeloven 2005 § 67.

Det ble påpekt i høringsforslaget at selv om administrativ inndragning ikke er en pønal reaksjon med hensikt å påføre lovovertrederen et onde, kan inndragning nå høye beløp, og reaksjonen kan dermed oppfattes som inngripende. Videre vil både overtredelsesgebyr og administrativ inndragning bero på flere av de samme vurderingstemaene. Dersom domstolene bare kan prøve forvaltningens vurdering av overtredelsens omfang for ett av vedtakene, vil dette kunne medføre uheldige resultater. Departementet foreslo på denne bakgrunn at det åpnes for unntak fra den alminnelige hovedregel, slik at domstolene kan foreta full overprøving av vedtak om administrativ inndragning. Domstolene vil imidlertid være avskåret fra å prøve forvaltningens kan-skjønn, altså spørsmålet om det bør fattes vedtak om inndragning. Etter departementets mening bør det videre åpnes for at domstolene kan avsi realitetsdom i saker om administrativ inndragning, likevel begrenset til beløpets størrelse.

Forslaget til bestemmelse om administrativ inndragning er fakultativ, altså en «kan-regel», og skal også praktiseres slik. I tråd med alminnelig forvaltningsrett er det opp til forvaltningen å vurdere om det skal reageres med administrativ inndragning for en overtredelse, dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Departementet mener videre at inndragning på objektivt grunnlag er best praktikabelt og harmonerer også godt med formålet med inndragning, som er å utligne fordelen som er oppnådd ved lovovertredelsen. Årsaken til lovbruddet er dermed ikke relevant. Det bør fastsettes egne bestemmelser om standardisert inndragning i forskrift.

Departementet er enig i at administrativ inndragning vil være mest praktisk for MTB-overskridelser. Det kan likevel ikke utelukkes at administrativ inndragning også vil være egnet for andre overtredelser, som for eksempel feilplassering av anlegg eller fortøyningsstrekk mv.

Det er ingen bestemmelse i akvakulturloven om samordning ved verken tilsyn eller reaksjons- og sanksjonsileggelse. Fiskeri- og kystdepartementet sluttet seg i høringsnotatet til arbeidsgruppens vurdering om at en samordningsregel bør fastsettes i loven. Lovbestemmelsen bør forplikte akvakulturmyndigheten til å initiere samordningsrutiner mellom berørte sektormyndigheter, utarbeide instrukser i samarbeid med berørte departementer og gi særskilte bestemmelser i forskrift på områder der samordning fremstår som særlig presserende. Bestemmelsen er en instruks til forvaltningen, og brudd på bestemmelsen vil ikke ha rettsvirkninger overfor foretak eller personer.

Forslaget om samordning retter seg mot organer som forvalter havbruksnæringen, som Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Kystverket, Klima- og forurensningsdirektoratet og Fylkesmannen. Departementet er enig i Politidirektoratets vurdering om at den foreslåtte samordningsbestemmelsen ikke bør omfatte påtalemyndigheten.

Manglende samordning kan lede til at ileggelse av én reaksjon kan stenge for ytterligere forfølgelse, for eksempel fordi en kommer i konflikt med forbudet mot dobbelstraff etter menneskerettsloven og EMK. Hensikten med bestemmelsen er først og fremst at organer som kan ilegge sanksjoner og reaksjoner overfor akvakulturnæringen retter oppmerksomheten mot at en overtredelse kan åpne for reaksjons- og sanksjonsileggelse også etter andre regelverk.

Etter dagens regelverk har akvakulturforvaltningen ikke adgang til å sette en særskilt søksmålsfrist for sine avgjørelser.

I høringsnotatet skrev departementet at søksmålsadgang i tilknytning til akvakulturforvaltningens avgjørelser er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti for den en avgjørelse retter seg mot eller for andre med rettslig interesse i tilknytning til en avgjørelse. Videre bør også involverte aktører gis forutsigbarhet når de innretter seg etter forvaltningens avgjørelser. At søksmålsadgangen kan begrenses i tid, kan bidra til større forutsigbarhet for de aktører som er berørt av en avgjørelse. På akvakulturlovens område vil betydningen av å kunne sette en frist for søksmålsadgang særlig kunne gjøre seg gjeldende ved tildelingsrunder av akvakulturtillatelser. Departementet er enig med Fiskeridirektoratet i at det er klageorganet som eventuelt skal fastsette søksmålsfristen, og at førsteinstansen bør forholde seg til forvaltningsloven § 27 b, hvoretter det kan stilles krav om at klageretten skal være uttømt før det tas ut søksmål mot staten.

Etter departementets syn ville det være uheldig om tredjeparter ble avskåret fra å reise søksmål, fordi de har vært uvitende om forvaltningens vedtak, og at dette hensynet veier tyngre enn den forutsigbarhet en søksmålsfrist gir aktøren. Departementet har i vurderingen lagt vekt på at akvakultur er en virksomhet der aktøren er avhengig av en konsesjon fra myndighetene og at virksomheten som oftest drives på allmennhetens arealer.

Den som skal drive havbruksvirksomhet i Norge må ha tillatelse tildelt med hjemmel i akvakulturloven. I forskrift 22. desember 2004 nr. 1800 om kontroll med eiermessige endringer i selskap mv. som innehar tillatelse til oppdrett av matfisk til laks og ørret i sjø, er det fastsatt at det ikke er tillatt å kontrollere mer enn 25 pst. av tillatelsesbiomassen (produksjonskapasiteten) i Norge.

I akvakulturloven § 34 er det slått fast at «[f]orskrift 22. desember 2004 nr. 1800 om kontroll med eiermessige endringer i selskaper mv. som innehar tillatelse til oppdrett av matfisk av laks og ørret i sjø, videreføres, selv om hjemmelsgrunnlaget i lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. oppheves.».

Formuleringen innebærer at eierkontrollforskriften ikke kan endres eller oppheves uten at Stortinget vedtar en endring.

I juli 2012 mottok Fiskeri- og kystdepartementet åpningsbrev fra ESA som mener at eierkontrollforskriften er innrettet i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Staten har opprettholdt sitt prinsipielle syn på havbruk i forhold til EØS-avtalen, og har i løpet av høsten 2012 hatt dialog med ESA. Regjeringen konkluderte likevel med at det er ønskelig å ta initiativ til å endre regelverket, og i den forbindelse styrke verdiskapingen i distriktene ved å stille klarere krav til selskapene. En slik endring krever endringer i akvakulturloven. Departementet foreslo derfor i høringsbrevet at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere regler om vilkår for kontroll med fordeling av produksjonskapasiteten i havbruksnæringen i et nytt tredje ledd i § 7, og at § 34 i akvakulturloven oppheves.

Det er nødvendig å stille klare og forutsigbare krav til lakseoppdrettsnæringen som bidrar til å ivareta distriktspolitiske og fordelingsmessige hensyn. De nevnte hensynene er ikke tilstrekkelig belyst i den gjeldende eierkontrollforskriften. Det er derfor nødvendig å endre hjemmelsgrunnlaget til forskriften, slik at hensynene gjennom en senere forskriftsendring kan ivaretas i større grad.

Det tas sikte på å utforme nye bestemmelser i forskrift som regulerer hvor stor andel av produksjonskapasiteten i lakseoppdrettsnæringen et foretak kan kontrollere. Det er ønskelig å utforme klare og forutsigbare kriterier og vilkår med utgangspunkt i elementer som minste bearbeidingsgrad i et kystdistrikt, krav til FoU og trainee- og lærlingplasser. Det legges opp til at kravene vil kunne bli progressivt strengere ut fra hvor stor andel av tillatelsesbiomassen et foretak kontrollerer.

Det vil kunne bli stilt krav til spredning av foretakets aktivitet; for eksempel at selskapet må ha minst ett større aktivitetssenter i hver akvakulturregion hvor foretaket har akvakulturvirksomhet.

Fiskeri- og kystdepartementets endringsforslag gjelder kun endring av hjemmelsgrunnlaget til eierkontrollforskriften, hvor kompetansen til å fastsette regler i forskrift om hvor stor andel av tillatelsesbiomassen i havbruksnæringen et foretak kan kontrollere, legges til departementet. Forslaget innebærer dermed ingen materielle endringer av de gjeldende reglene i dagens forskrift.

To av høringsinstansene, fylkeskommune i henholdsvis Finnmark og Nordland, mener at myndigheten til å fastsette et tak for hvor stor andel av produksjonskapasiteten et foretak kan eie bør ligge hos Stortinget. Etter departementets oppfatning er det lite hensiktsmessig at Stortinget skal fastsette detaljerte regler for fordeling og kontroll med produksjonskapasiteten i norsk laks-, ørret- og regnbueørretproduksjon. Stortinget vil imidlertid gjennom lovforslaget ta stilling til om det skal fastsettes slike regler og hvorvidt kompetansen til å fastsette slike regler bør ligge hos departementet.

Flere høringsinstanser stiller seg kritiske til de varslede endringene i eierkontrollforskriften, og har rettet innspillene sine mot dette. Som det fremgår av proposisjonen om departementets høringsforslag, vil endringer i forskriften eventuelt bli nærmere redegjort for og vurdert i et eget høringsbrev.

Departementet foreslår endringer i akvakulturlovens miljønorm i § 10. Endringene innebærer en presisering og utvidelse (merking av akvatiske organismer) av den gjeldende normen, men dette vil ikke påføre forvaltningen økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Presiseringene i miljønormen synliggjør en plikt for næringsdrivende til å drive arbeid som forebygger skade på miljøet. Dette har allerede og vil også i fremtiden medføre praktiske og økonomiske konsekvenser for akvakulturnæringen. De samfunnsmessige fordelene ved at plikten til forebyggende arbeid presiseres og gjøres tydeligere, anses å veie opp for både forvaltningen og det privates ulemper og økonomiske kostnader.

Departementet foreslår også endringer i §§ 11, 12 og 13, samt innføring av en ny bestemmelse i § 13 a om fellesansvar for rømte akvakulturorganismer. Forslaget om et felles ansvar for «plikten til å fjerne organismer som har rømt eller på annen måte har spredt seg» fra en akvakulturlokalitet vil innebære kostnader for akvakulturnæringen.

Samlet vil tiltak i forbindelse med utfisking og miljøovervåking innebære en økt produksjonskostnad per kg fisk (ut fra dagens produksjonstall) på ca. 5,6 øre, senere redusert til 4,36 øre når investeringskostnadene til fiskefeller faller bort. Etter departementets oppfatning er disse kostnadene så marginale at de i liten grad vil påvirke næringens konkurranseevne. Samtidig er tiltakene/investeringene som kreves egnet til å bidra til å avdempe effektene av rømming og styrke villaksens evne til overlevelse. Departementet presiserer at tallene ovenfor kun er et grovt anslag, og at kostnadene kan bli større eller mindre for næringen. Men selv om kostnadene som er anslått ovenfor, dobles, vil de likevel være såpass marginale at de neppe vil svekke næringens konkurranseevne.

Lovendringsforslagene i kapittel VII om sanksjoner, reaksjoner og straff vil innebære enkelte administrative konsekvenser for Fiskeridirektoratet.

Etter departementets oppfatning kan klarere reaksjons- og sanksjonsregler, samt hjemmelen til å inndra ulovlig utbytte, føre til en mer effektiv håndhevelse av akvakulturlovens bestemmelser. Det vil i så fall føre til at miljøet og andre samfunnsinteresser vernet av bestemmelsene, blir bedre ivaretatt.

Departementets forslag til endringer i § 2 er en presisering av gjeldende rett, og vil derfor ikke innebære økonomiske eller administrative konsekvenser, ei heller andre praktiske konsekvenser. Rettstilstanden blir imidlertid klarere for næringsutøverne som loven retter seg mot.

De fleste aktørene innen akvakulturnæringen benytter i dag avanserte produksjonsstyringsprogrammer og elektronisk innrapportering. For de som ikke benytter elektroniske verktøy i dag, må det påregnes at det vil påløpe kostnader ved installasjon av nytt utstyr til elektronisk databehandling og innsending.

Etter departementets skjønn vil gevinsten av forslaget, som effektivisering av rapportering og behandling av slik informasjon, oppveie ulempene og kostnadene ved innføring av kravet. Vi viser også til at de fleste offentlige organer i dag krever elektronisk innrapportering av opplysninger.

Departementet foreslår videre at det innføres en bestemmelse som gir akvakulturmyndighetene hjemmel til å gi eller motta opplysninger fra andre forvaltningsorganer eller påtalemyndigheten, uten hinder for taushetsplikten i forvaltningsloven § 13. Bestemmelsen er et inngrep i den private rettssfære. Ulempene utvekslingsbestemmelsen medfører, oppveies likevel etter departementets skjønn av at det legges bedre til rette for risikobasert tilsyn og kontroll.

Endringsforslaget bereder grunnen for endringer i den gjeldende forskriften, slik at det kan stilles krav til næringen som ivaretar regionale hensyn som sysselsetting, bosetting og verdiskaping, samt en rettferdig fordeling av fordelen av å bruke fellesskapets arealer til akvakultur. Slike krav vil også kunne påføre havbruksnæringen og forvaltningen økte kostnader og administrative byrder. Dette vil det bli redegjort for i forbindelse med høringen av et eventuelt forskriftsforslag.

Neste kapittel