I proposisjonen gjer Kommunal- og regionaldepartementet
framlegg om endringar i lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing
og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova). Framlegga
gjeld:
Grensejustering og
deling av kommunar med store kraftinntekter.
Samtidig deling og samanslåing.
Avgjerdsmakt ved endring av fylkesgrenser.
Nokre spørsmål om økonomiarbeidet før samanslåing
og før ein kommune eller fylke blir delt, og dei einskilde delane
blir lagde til andre kommunar eller fylke.
Val av revisor og sekretariatsmodell for
kontrollutvalet.
Økonomiske og administrative konsekvensar.
Eit fleirtal av høyringsinstansane gjekk imot
eit framlegg om at endringar i talet på kommunestyrerepresentantar
må avgjerast med 2/3 fleirtal. Departementet meiner det bør leggjast avgjerande
vekt på at det var relativt stor motstand mot framlegget, og vil
difor ikkje føreslå å innføre eit slikt krav.
Det er ti år sidan inndelingslova tredde i kraft,
og ein har fått erfaringar med lova. Siktemåla med framlegga i proposisjonen
er å sikre at lova fungerer best mogleg, og at lova legg til rette
for smidige og oversiktlege prosessar i samband med eventuelle samanslåingar
på tvers av fylkesgrenser.
Framlegga har vore på høyring.
Ved grensejustering og deling skal det gjennomførast
eit økonomisk oppgjer mellom kommunane. I utgangspunktet skal kommunane
på eiga hand prøve å kome fram til ein avtale, men dersom dei er
usamde, kan dei be Fylkesmannen om rettleiing, jf. inndelingslova
§ 18 første ledd. Dersom kommunane ikkje blir samde, blir det økonomiske
oppgjeret fastsett av ei fast skjønnsnemnd oppretta av departementet,
jf. § 18 andre ledd.
Hovudregelen etter § 19 første ledd er at eigedomsretten
til «vegar, gater, bruer, offentlege plassar og annan forvaltningseigedom
som fullt ut eller i svært stor grad tener vedkomande område», skal
overførast i tråd med grenseendringa. Det gjeld òg bygningar.
Etter § 19 andre ledd kan skjønnsnemnda fordele eller
påby at kommunane i fellesskap skal nytte «annan eigedom».
Dersom ein kommune eller ein fylkeskommune blir
vesentleg svekt økonomisk etter ei grensejustering eller deling,
kan skjønnsnemnda tilkjenne erstatning der dei ser det som rimeleg, jf.
§ 21.
For å gjennomføre vedtak om samanslåing, deling
og grensejustering kan Kongen etter inndelingslova § 17 første ledd
gje nærare reglar. Etter andre ledd kan Kongen gjere unntak frå
gjeldande lover og forskrifter. Denne fullmakta er delegert til
departementet i saker om grensejustering. Føresegna set rammer for
kva unntak som kan gjerast frå lov og forskrift.
Inntekter som har interesse ved spørsmål om økonomisk
oppgjer ved grensejustering og deling av kommunar med store kraftinntekter,
er inntekter av konsesjonskraft, konsesjonsavgift, naturressursskatt
og eigedomsskatt på kraftanlegg.
Departementet avslo i mars 2011 ein søknad om grensejustering
mellom Vaksdal og Modalen kommunar (overflytting av Eksingedalen
og Eidslandet til Modalen). I vedtaket signaliserte departementet
at det var behov for å sjå på reglane om økonomisk oppgjer i inndelingslova.
Noko av bakgrunnen for framlegga om regulering
av det økonomiske oppgjeret er at initiativretten etter § 8 skal
vere reell også for innbyggjarar i område med store naturressursar.
I høyringsnotatet skreiv departementet at eit
alternativ er å gjere det økonomiske oppgjeret meir føreseieleg
når det gjeld inntekter knytte til produksjon av elektrisk kraft,
og samstundes leggje til rette for ei tilpassing til nytt inntektsnivå
for kommunane. Departementet la òg vekt på at fordelinga av inntektene
og overgangsordninga skal oppfattast som rettferdig.
I høyringsnotatet blei det peika på tre alternativ når
det gjeld å løyse det økonomiske oppgjeret ved grensejustering og
deling av kommunar med store kraftinntekter:
a. oppretthalde
dagens avtalefridom med høve til handsaming i skjønnsnemnd ved usemje
b. utvide fullmakta departementet har etter
inndelingslova § 17, slik at departementet får fullmakt til å fastsetje
ei overgangsordning for ein avgrensa periode
c. utarbeide ei ny forskrift som regulerer
korleis kraftinntekter skal fordelast ved grensejustering og deling
Departementet bad vidare om synspunkt på om overgangsordninga
etter b og c bør vere på fem eller ti år.
Framlegget til forskrift (punkt c) i høyringsnotatet
gjekk ut på at naturressursskatten og konsesjonsavgifta går over
til den nye kommunen samtidig med grensejusteringa. Den kommunen som
tek imot kommunedelen, skal betale ein kompensasjon til den kommunen
som gjev frå seg delen. Kompensasjonen skal i utgangspunktet trappast
ned over fem år. Konsesjonskrafta blir verande udelt i fem år i
kommunen som må gje frå seg området.
Tanken bak forskrifta er at terskelen for grensejustering
og deling av kommunar som utløyser kraftinntekter, blir senka dersom
dei økonomiske konsekvensane er føreseielege og i så stor grad som
mogleg rettferdige.
Framlegget til forskrift la opp til at kommunane ikkje
kan avtale noka anna fordeling enn forskrifta krev, til dømes ei
lengre overgangsordning. Omsynet til avtalefridomen for kommunane taler
dermed imot ei slik løysing.
Etter forskrifta skal ikkje alle ulikskapar
mellom kommunane jamnast ut. Dei økonomiske utslaga i den kommunen
som gjev frå seg ein del, er avgjerande.
Forskrifta avgrensar ikkje fridomen skjønnsnemnda
har når det gjeld å tilkjenne erstatning etter inndelingslova § 21,
anten tilfella er omfatta av forskrifta eller ikkje.
Departementet fremja eit alternativ der departementet
kan fastsetje ei fordeling av kraftinntektene i ein overgangsperiode
(punkt b).
Det blei peika på at ei ulempe med dette alternativet
er at staten kan bli trekt inn i forhandlingane mellom kommunane.
Ei anna ulempe det blei peika på, er at departementet ikkje er spesielt eigna
til å avgjere konkret korleis økonomiske gode og byrdar bør fordelast
mellom kommunane. Det blei peika på at ein meir domstolliknande
prosess, som i skjønnsnemnda, eignar seg betre. Departementet peika
vidare på at dersom prosessane blir krevjande, kan konsekvensen
bli at grenseendringar som kommunane og innbyggjarane elles ville
ha gått inn for, ikkje blir gjennomførte.
Det går fram av proposisjonen at departementet meiner
at ein ikkje bør velje alternativet med utvida fullmakt for departementet.
Framlegget om utvida fullmakt for departementet har ikkje fått tilslutning
blant høyringsinstansane, og fleire høyringsinstansar har uttalt
at alternativet er uheldig. Eit fleirtal (seks høyringsinstansar)
av dei som har uttalt seg om spørsmålet, vil føre vidare dagens
avtalefridom. Dei legg mellom anna vekt på at det er uheldig å overstyre
avtalefridomen til kommunane, og at forskrifta gjev mindre fleksibilitet.
Departementet har kome til at ein bør leggje
stor vekt på omsynet til avtalefridomen for kommunane. Både KS og
Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) ynskjer å føre dagens
avtalefridom vidare, og departementet vil òg trekkje fram at det
er ein føremon om ein kan oppretthalde ei kjend ordning. Departementet gjer
difor i proposisjonen ikkje framlegg om endringar i føresegnene
om det økonomiske oppgjeret ved grensejustering og deling av kommunar
med store kraftinntekter.
Det går fram av proposisjonen at inndelingslova ikkje
i dag regulerer særskilt prosessen når ei eining sluttar å eksistere
og delane blir lagde til andre kommunar eller fylke. I dagens regelverk blir
slike prosessar handsama som ei rekkje grensejusteringar.
Inndelingslova har berre éi føresegn som regulerer
tilhøve der ei eining sluttar å eksistere og delane blir lagde til
andre kommunar eller fylkeskommunar. Av § 20 første ledd følgjer
at dersom ein kommune eller eit fylke blir delt og dei einskilde
delane blir lagde til andre kommunar eller fylke, skal § 19 første
ledd gjelde for forvaltningseigedom som fullt ut eller i svært stor grad
tener eitt bestemt område.
Etter § 19 første ledd skal eigedomsretten til «vegar,
gater, bruer, offentlege plassar og annan forvaltningseigedom som
fullt ut eller i svært stor grad tener vedkomande område», overførast i
tråd med grenseendringa.
I høyringsnotatet blei det peika på at når ei grenseendring
fører til at ein kommune eller fylkeskommune sluttar å eksistere,
er det tale om meir enn ei grensejustering. Prosessen kring ei så fundamental
endring bør regulerast i lova.
Høyringsinstansane fekk invitasjon til å seie
kva dei meinte om å definere i lova den situasjonen der ein kommune
eller eit fylke blir delt, og dei einskilde delane blir lagde til
andre kommunar eller fylke, og om nyordet «splittspleising» kunne
brukast som nemning på denne situasjonen.
Departementet føreslo i høyringsnotatet at fullmakta
til å ta avgjerd om splittspleising skal vere den same som for deling.
Departementet ynskte vidare synspunkt på eit framlegg
om at Fylkesmannen skal kalle saman til eit fellesmøte for kommunestyret
i den kommunen som sluttar å eksistere, og kommunestyra i kvar av
dei kommunane som dei einskilde delane skal leggjast til. Tilsvarande
får departementet ansvar for å kalle saman til fellesmøte for fylkestinga.
Det blei vidare føreslått at det skal opprettast ei fellesnemnd
ved splittspleising.
Departementet la i høyringsnotatet til grunn
at innbyggjarane i kommunen eller fylkeskommunen som skal delast
og leggjast til andre kommunar eller fylkeskommunar, ynskjer å påverke prosessen
på same måte som ved samanslåingar. Det blei gjort framlegg om at
føresegnene om konstituering og lovlegkontroll i inndelingslova §§ 26
og 27 og kapittel IV og V om gjennomføring av det økonomiske oppgjeret
blir gjorde gjeldande for splittspleising. Det same blei føreslått
å gjelde for § 15 om delvis kompensasjon for eingongskostnader.
Det går fram av proposisjonen at departementet etter
ei nærmare vurdering likevel ikkje ønskjer å innføre nyordet «splittspleising».
Departementet meiner at definisjonen i § 3 om «deling»
i staden bør endrast, slik at dette omgrepet òg omfattar prosessen
med å dele ein kommune eller eit fylke, og leggje delane til andre
kommunar eller fylke.
Ingen av høyringsinstansane har uttalt seg mot framlegga
til ei nærare regulering av prosessen der ein kommune eller eit
fylke blir delt, og dei einskilde delane blir lagde til andre kommunar eller
fylke. Det blir i proposisjonen peikt på at ved at denne prosessen
blir tatt inn i definisjonen av «deling», vil alle føresegnene om
deling gjelde der ein kommune eller fylke blir delt, og dei einskilde
delane blir lagde til andre kommunar eller fylke. Såleis vil fullmakt
til å ta avgjerd om deling der ein kommune eller eit fylke blir
delt, og dei einskilde delane blir lagde til andre kommunar eller
fylke, bli den same som for deling. Reglane i kapittel IV og V om
gjennomføring av det økonomiske oppgjeret vil gjelde tilsvarande.
Det går fram av proposisjonen at Kongen etter inndelingslova
§ 6 kan gjere vedtak om grensejusteringar, men at saker som får
følgjer for fleire innbyggjarar enn dei som står bak kvart stortingsmandat
i fylket, skal leggjast fram for Stortinget til avgjerd. Kongen
sin kompetanse etter § 6 er delegert til Kommunal- og regionaldepartementet,
jf. kgl.res. 18. januar 2007 nr. 47. Det går fram av Ot.prp. nr.
41 (2000–2001) at tanken bak føresegna er at Kongen ikkje skal kunne
påverke samansetjinga i Stortinget. Då inndelingslova blei vedteke
i 2001 var det ingen lovfesta kriterium for fordeling av stortingsmandat.
Etter at ei ny vallov blei vedteke i 2002, samstundes som det blei
gjort endringar i Grunnlova, er det no klare utrekningar som fastset
den fylkesvise fordelinga av mandatar til Stortinget, basert på
innbyggjartal og areal i fylka.
I dag legg inndelingslova til rette for at fylkesgrensa
kan endrast i samband med kommunesamanslåing, og departementet meiner
dette bør førast vidare. I notatet blei det peika på at Kongen bør
kunne avgjere mindre saker om endring av fylkesgrenser. Departementet
trekte òg fram at relativt små endringar i fylkesgrensa kan påverke
mandatfordelinga. Spørsmålet blir om endringar i fylkestilknytinga
til éin kommune er noko som bør avgjerast av departementet eller
av Stortinget. Dersom det er snakk om ei endring av fylkesgrensa
som omfattar meir enn éin kommune, skal Stortinget ta avgjerda.
Departementet skreiv vidare at det er viktig å ta høgd for at systemet
med omrekning av mandatfordelinga kvart åttande år er laga for å
ta omsyn til endringane i innbyggjartalet i dei ulike fylka. Det
er vanskeleg å seie på førehand kva utfallet av mandatfordelinga
(kvart åttande år) og valoppgjeret (kvart fjerde år) blir. Framlegget
i høyringsnotatet forenklar føresegna om avgjerdsmynde ved endring
av fylkesgrenser ved at tilknytinga til mandatfordelinga blir brote.
Ved framlegget om at Kongen skal kunne flytte inntil
éin kommune til eit anna fylke, uansett arealet eller talet på innbyggjarar,
legg departementet vekt på å ha ein klar og føreseieleg regel om
kva statsmakt som har avgjerdsmakt i slike saker. Stortinget skal
gjere vedtak når to eller fleire kommunar endrar fylkestilknyting.
Departementet vil peike på at regjeringa kan sende ei sak til Stortinget
også om departementet kunne ha teke avgjerda sjølv, til dømes dersom
saka er av eit slikt omfang at utfallet kan vere av nasjonal interesse,
sjølv om det gjeld berre éin kommune. Departementet held fast ved
framlegget i høyringsnotatet.
Etter gjeldande rett skal Fylkesmannen gjere lovlegkontroll
av budsjettvedtak når ei utgreiing om samanslåing er sett i gang,
jf. inndelingslova § 28. Kommunelova blei endra med verknad frå 1. januar
2001 slik at kontroll med kommunebudsjetta berre skal skje på særlege
vilkår, jf. kommunelova § 60. Ved lovlegkontroll er det dermed ein
skilnad mellom kommunelova og inndelingslova.
I forarbeida til inndelingslova (Ot.prp. nr.
41 (2000–2001)) blei det peika på at erfaringar viser at særleg
investeringar har ein tendens til å auke sterkt før vedtak om samanslåing
blir sette i verk. Statleg kontroll i tida før ei samanslåing kan
òg hindre at den nye kommunen får handlingsfridomen sin svekt som
følgje av overinvesteringar i samanslåingskommunane før iverksetjinga.
Inndelingslova § 26 seier i dag at det ved samanslåing
av kommunar eller fylkeskommunar skal opprettast ei fellesnemnd
til å samordne og førebu samanslåinga. Føresegna slår mellom anna fast
at fellesnemnda skal ta hand om det førebuande arbeidet med budsjettet
for det første driftsåret etter at samanslåinga er sett i verk.
Andre arbeidsoppgåver og fullmakter for nemnda blir fastsette i
reglement som alle kommunestyra eller fylkestinga må vedta.
Kommunane kan gje fellesnemnda relativt vide fullmakter.
For å unngå at ei eventuell usemje skal lamme arbeidet, opnar lova
for at kvar av kommunane eller fylkeskommunane kan bringe usemja
inn for departementet, sjå § 26 fjerde ledd.
Fellesnemnda skal ikkje ha innverknad på drifta i
dei eksisterande kommunane.
Departementet skreiv i høyringsnotatet at det
er rimeleg at fellesnemnda òg tek hand om det førebuande arbeidet
med å rullere økonomiplanen, på same vis som med budsjettet, i det
siste året før samanslåinga. Departementet føreslo vidare å endre
lova slik at staten kan kontrollere budsjettet medan samanslåinga
blir greidd ut, i motsetnad til dagens krav om at staten skal kontrollere
budsjettet. Framlegget er i notatet grunngjeve med at det ikkje
er naudsynt å føre kontroll i kvart tilfelle og i heile perioden
mellom utgreiinga og gjennomføringa. Praksis hos Fylkesmannen tyder
òg på at lovlegkontroll av budsjetta blir gjennomført i varierande
grad ut frå ei skjønnsvurdering av behovet for kontroll. Departementet
foreslo difor at framlegga òg skal gjelde i tilfella der ein kommune
eller eit fylke blir delt.
Departementet viser til vurderingane i høyringsnotatet
når det gjeld behovet for å samordne delar av regelverket for samanslåingar
med dei generelle økonomiføresegnene i kommunelova. Til framlegget
om å endre § 28 om lovlegkontroll, vil departementet trekkje fram
at det er tilstrekkeleg at departementet kan føre kontroll med budsjetta.
Departementet viser til at ingen høyringsinstansar har gått imot
framlegga og held fast ved framlegga i høyringsnotatet.
Etter kommunelova vel kommunestyret eller fylkestinget
sjølv revisjonsordning. Kommunelova § 78 nr. 3 seier at kommunestyret
eller fylkestinget sjølv avgjer om kommunen eller fylkeskommunen
skal tilsetje eigne revisorar, delta i eit interkommunalt samarbeid
om revisjon eller inngå avtale med ein annan revisor. Kontrollutvalet
skal innstille til kommunestyret eller fylkestinget om val av revisjonsordning
og val av revisor, jf. kommunelova § 78 nr. 3 og nr. 4. Kommunelova
§ 77 nr. 10 pålegg kommunestyret og fylkestinget å sørgje for sekretærbistand
til kontrollutvalet.
Etter inndelingslova § 26 kan fellesnemnda ved samanslåing
få delegert myndigheit til å tilsetje eigen revisor. Denne kompetansen
kunne kommunestyret eller fylkestinget elles ikkje ha delegert.
Etter inndelingslova kan ikkje fellesnemnda velje
kva revisjonsmodell den nye kommunen eller fylkeskommunen skal ha.
Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) peikar på
at det er uheldig at det same organet fremjar budsjettframlegg og
vel revisor, og tilrår å ta inn ei føresegn om at kommunestyret
året etter konstitueringa må vedta revisjonsordning og velje revisor
etter dei vanlege føresegnene i kommunelova.
Departementet peikar i proposisjonen på at framlegget
frå NKRF ikkje er høyrt, og at departementet ikkje kan sjå at det
er eit problem at fellesnemnda både førebur budsjettet og vel revisjonsordning.
Kommunelova seier at kontrollutvalet skal innstille til kommunestyret
eller fylkestinget om val av revisjonsordning og val av revisor,
jf. § 78 nr. 3 og nr. 4. Departementet meiner at kontrollutvalet
i dei opphavlege kommunane og fylkeskommunane bør innstille til fellesnemnda
før desse avgjerdene blir tekne. Dette inneber at det er kontrollutvala
som førebur saka for fellesnemnda. Kvart kontrollutval gjev si innstilling.
Fellesnemnda kan med andre ord ta avgjerda på grunnlag av motstridande innstillingar.
Sjølv om det ikkje er eit krav i kommunelova, legg departementet
òg opp til at kontrollutvala ved samanslåing skal innstille til fellesnemnda
om val av sekretariat for kontrollutvalet. Departementet meiner
det er viktig at den nye kommunen kan ha organiseringa av revisjonen
og kontrollutvalssekretariatet klarlagd frå dag éin. Departementet
føreslår at nemnda kan få delegert fullmakt til å føre vidare anten deltaking
i eit interkommunalt samarbeid om revisjon eller ein avtale med
ein annan revisor. Det same bør gjelde for kontrollutvalssekretariatet. Departementet
føreslår og at avgjerda i nemnda om å føre vidare deltaking i interkommunalt
samarbeid om revisjon eller ein avtale med ein annan revisor, og
fullmakt til å føre vidare ein avtale om sekretariat for kontrollutvalet,
skal skje på bakgrunn av innstilling frå kontrollutvala.
Det blir i proposisjonen peika på at slik framlegga
er utforma, vil regelverket bli enklare og meir oversiktleg for
alle som skal bruke føresegnene. Klarare reglar vil vere ein føremon
for kommunar og fylkeskommunar som vurderer grenseendringar, og
på det viset kan framlegga vere med på «å skape formålstenlege einingar
som kan gje innbyggjarane og næringslivet tilfredsstillande tenester
og forvaltning», jf. inndelingslova § 1.