Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

I proposisjonen gjer Kommunal- og regionaldepartementet framlegg om endringar i lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova). Framlegga gjeld:

  • Grensejustering og deling av kommunar med store kraftinntekter.

  • Samtidig deling og samanslåing.

  • Avgjerdsmakt ved endring av fylkesgrenser.

  • Nokre spørsmål om økonomiarbeidet før samanslåing og før ein kommune eller fylke blir delt, og dei einskilde delane blir lagde til andre kommunar eller fylke.

  • Val av revisor og sekretariatsmodell for kontrollutvalet.

  • Økonomiske og administrative konsekvensar.

Eit fleirtal av høyringsinstansane gjekk imot eit framlegg om at endringar i talet på kommunestyrerepresentantar må avgjerast med 2/3 fleirtal. Departementet meiner det bør leggjast avgjerande vekt på at det var relativt stor motstand mot framlegget, og vil difor ikkje føreslå å innføre eit slikt krav.

Det er ti år sidan inndelingslova tredde i kraft, og ein har fått erfaringar med lova. Siktemåla med framlegga i proposisjonen er å sikre at lova fungerer best mogleg, og at lova legg til rette for smidige og oversiktlege prosessar i samband med eventuelle samanslåingar på tvers av fylkesgrenser.

Framlegga har vore på høyring.

Ved grensejustering og deling skal det gjennomførast eit økonomisk oppgjer mellom kommunane. I utgangspunktet skal kommunane på eiga hand prøve å kome fram til ein avtale, men dersom dei er usamde, kan dei be Fylkesmannen om rettleiing, jf. inndelingslova § 18 første ledd. Dersom kommunane ikkje blir samde, blir det økonomiske oppgjeret fastsett av ei fast skjønnsnemnd oppretta av departementet, jf. § 18 andre ledd.

Hovudregelen etter § 19 første ledd er at eigedomsretten til «vegar, gater, bruer, offentlege plassar og annan forvaltningseigedom som fullt ut eller i svært stor grad tener vedkomande område», skal overførast i tråd med grenseendringa. Det gjeld òg bygningar.

Etter § 19 andre ledd kan skjønnsnemnda fordele eller påby at kommunane i fellesskap skal nytte «annan eigedom».

Dersom ein kommune eller ein fylkeskommune blir vesentleg svekt økonomisk etter ei grensejustering eller deling, kan skjønnsnemnda tilkjenne erstatning der dei ser det som rimeleg, jf. § 21.

For å gjennomføre vedtak om samanslåing, deling og grensejustering kan Kongen etter inndelingslova § 17 første ledd gje nærare reglar. Etter andre ledd kan Kongen gjere unntak frå gjeldande lover og forskrifter. Denne fullmakta er delegert til departementet i saker om grensejustering. Føresegna set rammer for kva unntak som kan gjerast frå lov og forskrift.

Inntekter som har interesse ved spørsmål om økonomisk oppgjer ved grensejustering og deling av kommunar med store kraftinntekter, er inntekter av konsesjonskraft, konsesjonsavgift, naturressursskatt og eigedomsskatt på kraftanlegg.

Departementet avslo i mars 2011 ein søknad om grensejustering mellom Vaksdal og Modalen kommunar (overflytting av Eksingedalen og Eidslandet til Modalen). I vedtaket signaliserte departementet at det var behov for å sjå på reglane om økonomisk oppgjer i inndelingslova.

Noko av bakgrunnen for framlegga om regulering av det økonomiske oppgjeret er at initiativretten etter § 8 skal vere reell også for innbyggjarar i område med store naturressursar.

I høyringsnotatet skreiv departementet at eit alternativ er å gjere det økonomiske oppgjeret meir føreseieleg når det gjeld inntekter knytte til produksjon av elektrisk kraft, og samstundes leggje til rette for ei tilpassing til nytt inntektsnivå for kommunane. Departementet la òg vekt på at fordelinga av inntektene og overgangsordninga skal oppfattast som rettferdig.

I høyringsnotatet blei det peika på tre alternativ når det gjeld å løyse det økonomiske oppgjeret ved grensejustering og deling av kommunar med store kraftinntekter:

  • a. oppretthalde dagens avtalefridom med høve til handsaming i skjønnsnemnd ved usemje

  • b. utvide fullmakta departementet har etter inndelingslova § 17, slik at departementet får fullmakt til å fastsetje ei overgangsordning for ein avgrensa periode

  • c. utarbeide ei ny forskrift som regulerer korleis kraftinntekter skal fordelast ved grensejustering og deling

Departementet bad vidare om synspunkt på om overgangsordninga etter b og c bør vere på fem eller ti år.

Framlegget til forskrift (punkt c) i høyringsnotatet gjekk ut på at naturressursskatten og konsesjonsavgifta går over til den nye kommunen samtidig med grensejusteringa. Den kommunen som tek imot kommunedelen, skal betale ein kompensasjon til den kommunen som gjev frå seg delen. Kompensasjonen skal i utgangspunktet trappast ned over fem år. Konsesjonskrafta blir verande udelt i fem år i kommunen som må gje frå seg området.

Tanken bak forskrifta er at terskelen for grensejustering og deling av kommunar som utløyser kraftinntekter, blir senka dersom dei økonomiske konsekvensane er føreseielege og i så stor grad som mogleg rettferdige.

Framlegget til forskrift la opp til at kommunane ikkje kan avtale noka anna fordeling enn forskrifta krev, til dømes ei lengre overgangsordning. Omsynet til avtalefridomen for kommunane taler dermed imot ei slik løysing.

Etter forskrifta skal ikkje alle ulikskapar mellom kommunane jamnast ut. Dei økonomiske utslaga i den kommunen som gjev frå seg ein del, er avgjerande.

Forskrifta avgrensar ikkje fridomen skjønnsnemnda har når det gjeld å tilkjenne erstatning etter inndelingslova § 21, anten tilfella er omfatta av forskrifta eller ikkje.

Departementet fremja eit alternativ der departementet kan fastsetje ei fordeling av kraftinntektene i ein overgangsperiode (punkt b).

Det blei peika på at ei ulempe med dette alternativet er at staten kan bli trekt inn i forhandlingane mellom kommunane. Ei anna ulempe det blei peika på, er at departementet ikkje er spesielt eigna til å avgjere konkret korleis økonomiske gode og byrdar bør fordelast mellom kommunane. Det blei peika på at ein meir domstolliknande prosess, som i skjønnsnemnda, eignar seg betre. Departementet peika vidare på at dersom prosessane blir krevjande, kan konsekvensen bli at grenseendringar som kommunane og innbyggjarane elles ville ha gått inn for, ikkje blir gjennomførte.

Det går fram av proposisjonen at departementet meiner at ein ikkje bør velje alternativet med utvida fullmakt for departementet. Framlegget om utvida fullmakt for departementet har ikkje fått tilslutning blant høyringsinstansane, og fleire høyringsinstansar har uttalt at alternativet er uheldig. Eit fleirtal (seks høyringsinstansar) av dei som har uttalt seg om spørsmålet, vil føre vidare dagens avtalefridom. Dei legg mellom anna vekt på at det er uheldig å overstyre avtalefridomen til kommunane, og at forskrifta gjev mindre fleksibilitet.

Departementet har kome til at ein bør leggje stor vekt på omsynet til avtalefridomen for kommunane. Både KS og Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) ynskjer å føre dagens avtalefridom vidare, og departementet vil òg trekkje fram at det er ein føremon om ein kan oppretthalde ei kjend ordning. Departementet gjer difor i proposisjonen ikkje framlegg om endringar i føresegnene om det økonomiske oppgjeret ved grensejustering og deling av kommunar med store kraftinntekter.

Det går fram av proposisjonen at inndelingslova ikkje i dag regulerer særskilt prosessen når ei eining sluttar å eksistere og delane blir lagde til andre kommunar eller fylke. I dagens regelverk blir slike prosessar handsama som ei rekkje grensejusteringar.

Inndelingslova har berre éi føresegn som regulerer tilhøve der ei eining sluttar å eksistere og delane blir lagde til andre kommunar eller fylkeskommunar. Av § 20 første ledd følgjer at dersom ein kommune eller eit fylke blir delt og dei einskilde delane blir lagde til andre kommunar eller fylke, skal § 19 første ledd gjelde for forvaltningseigedom som fullt ut eller i svært stor grad tener eitt bestemt område.

Etter § 19 første ledd skal eigedomsretten til «vegar, gater, bruer, offentlege plassar og annan forvaltningseigedom som fullt ut eller i svært stor grad tener vedkomande område», overførast i tråd med grenseendringa.

I høyringsnotatet blei det peika på at når ei grenseendring fører til at ein kommune eller fylkeskommune sluttar å eksistere, er det tale om meir enn ei grensejustering. Prosessen kring ei så fundamental endring bør regulerast i lova.

Høyringsinstansane fekk invitasjon til å seie kva dei meinte om å definere i lova den situasjonen der ein kommune eller eit fylke blir delt, og dei einskilde delane blir lagde til andre kommunar eller fylke, og om nyordet «splittspleising» kunne brukast som nemning på denne situasjonen.

Departementet føreslo i høyringsnotatet at fullmakta til å ta avgjerd om splittspleising skal vere den same som for deling.

Departementet ynskte vidare synspunkt på eit framlegg om at Fylkesmannen skal kalle saman til eit fellesmøte for kommunestyret i den kommunen som sluttar å eksistere, og kommunestyra i kvar av dei kommunane som dei einskilde delane skal leggjast til. Tilsvarande får departementet ansvar for å kalle saman til fellesmøte for fylkestinga. Det blei vidare føreslått at det skal opprettast ei fellesnemnd ved splittspleising.

Departementet la i høyringsnotatet til grunn at innbyggjarane i kommunen eller fylkeskommunen som skal delast og leggjast til andre kommunar eller fylkeskommunar, ynskjer å påverke prosessen på same måte som ved samanslåingar. Det blei gjort framlegg om at føresegnene om konstituering og lovlegkontroll i inndelingslova §§ 26 og 27 og kapittel IV og V om gjennomføring av det økonomiske oppgjeret blir gjorde gjeldande for splittspleising. Det same blei føreslått å gjelde for § 15 om delvis kompensasjon for eingongskostnader.

Det går fram av proposisjonen at departementet etter ei nærmare vurdering likevel ikkje ønskjer å innføre nyordet «splittspleising».

Departementet meiner at definisjonen i § 3 om «deling» i staden bør endrast, slik at dette omgrepet òg omfattar prosessen med å dele ein kommune eller eit fylke, og leggje delane til andre kommunar eller fylke.

Ingen av høyringsinstansane har uttalt seg mot framlegga til ei nærare regulering av prosessen der ein kommune eller eit fylke blir delt, og dei einskilde delane blir lagde til andre kommunar eller fylke. Det blir i proposisjonen peikt på at ved at denne prosessen blir tatt inn i definisjonen av «deling», vil alle føresegnene om deling gjelde der ein kommune eller fylke blir delt, og dei einskilde delane blir lagde til andre kommunar eller fylke. Såleis vil fullmakt til å ta avgjerd om deling der ein kommune eller eit fylke blir delt, og dei einskilde delane blir lagde til andre kommunar eller fylke, bli den same som for deling. Reglane i kapittel IV og V om gjennomføring av det økonomiske oppgjeret vil gjelde tilsvarande.

Det går fram av proposisjonen at Kongen etter inndelingslova § 6 kan gjere vedtak om grensejusteringar, men at saker som får følgjer for fleire innbyggjarar enn dei som står bak kvart stortingsmandat i fylket, skal leggjast fram for Stortinget til avgjerd. Kongen sin kompetanse etter § 6 er delegert til Kommunal- og regionaldepartementet, jf. kgl.res. 18. januar 2007 nr. 47. Det går fram av Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) at tanken bak føresegna er at Kongen ikkje skal kunne påverke samansetjinga i Stortinget. Då inndelingslova blei vedteke i 2001 var det ingen lovfesta kriterium for fordeling av stortingsmandat. Etter at ei ny vallov blei vedteke i 2002, samstundes som det blei gjort endringar i Grunnlova, er det no klare utrekningar som fastset den fylkesvise fordelinga av mandatar til Stortinget, basert på innbyggjartal og areal i fylka.

I dag legg inndelingslova til rette for at fylkesgrensa kan endrast i samband med kommunesamanslåing, og departementet meiner dette bør førast vidare. I notatet blei det peika på at Kongen bør kunne avgjere mindre saker om endring av fylkesgrenser. Departementet trekte òg fram at relativt små endringar i fylkesgrensa kan påverke mandatfordelinga. Spørsmålet blir om endringar i fylkestilknytinga til éin kommune er noko som bør avgjerast av departementet eller av Stortinget. Dersom det er snakk om ei endring av fylkesgrensa som omfattar meir enn éin kommune, skal Stortinget ta avgjerda. Departementet skreiv vidare at det er viktig å ta høgd for at systemet med omrekning av mandatfordelinga kvart åttande år er laga for å ta omsyn til endringane i innbyggjartalet i dei ulike fylka. Det er vanskeleg å seie på førehand kva utfallet av mandatfordelinga (kvart åttande år) og valoppgjeret (kvart fjerde år) blir. Framlegget i høyringsnotatet forenklar føresegna om avgjerdsmynde ved endring av fylkesgrenser ved at tilknytinga til mandatfordelinga blir brote.

Ved framlegget om at Kongen skal kunne flytte inntil éin kommune til eit anna fylke, uansett arealet eller talet på innbyggjarar, legg departementet vekt på å ha ein klar og føreseieleg regel om kva statsmakt som har avgjerdsmakt i slike saker. Stortinget skal gjere vedtak når to eller fleire kommunar endrar fylkestilknyting. Departementet vil peike på at regjeringa kan sende ei sak til Stortinget også om departementet kunne ha teke avgjerda sjølv, til dømes dersom saka er av eit slikt omfang at utfallet kan vere av nasjonal interesse, sjølv om det gjeld berre éin kommune. Departementet held fast ved framlegget i høyringsnotatet.

Etter gjeldande rett skal Fylkesmannen gjere lovlegkontroll av budsjettvedtak når ei utgreiing om samanslåing er sett i gang, jf. inndelingslova § 28. Kommunelova blei endra med verknad frå 1. januar 2001 slik at kontroll med kommunebudsjetta berre skal skje på særlege vilkår, jf. kommunelova § 60. Ved lovlegkontroll er det dermed ein skilnad mellom kommunelova og inndelingslova.

I forarbeida til inndelingslova (Ot.prp. nr. 41 (2000–2001)) blei det peika på at erfaringar viser at særleg investeringar har ein tendens til å auke sterkt før vedtak om samanslåing blir sette i verk. Statleg kontroll i tida før ei samanslåing kan òg hindre at den nye kommunen får handlingsfridomen sin svekt som følgje av overinvesteringar i samanslåingskommunane før iverksetjinga.

Inndelingslova § 26 seier i dag at det ved samanslåing av kommunar eller fylkeskommunar skal opprettast ei fellesnemnd til å samordne og førebu samanslåinga. Føresegna slår mellom anna fast at fellesnemnda skal ta hand om det førebuande arbeidet med budsjettet for det første driftsåret etter at samanslåinga er sett i verk. Andre arbeidsoppgåver og fullmakter for nemnda blir fastsette i reglement som alle kommunestyra eller fylkestinga må vedta.

Kommunane kan gje fellesnemnda relativt vide fullmakter. For å unngå at ei eventuell usemje skal lamme arbeidet, opnar lova for at kvar av kommunane eller fylkeskommunane kan bringe usemja inn for departementet, sjå § 26 fjerde ledd.

Fellesnemnda skal ikkje ha innverknad på drifta i dei eksisterande kommunane.

Departementet skreiv i høyringsnotatet at det er rimeleg at fellesnemnda òg tek hand om det førebuande arbeidet med å rullere økonomiplanen, på same vis som med budsjettet, i det siste året før samanslåinga. Departementet føreslo vidare å endre lova slik at staten kan kontrollere budsjettet medan samanslåinga blir greidd ut, i motsetnad til dagens krav om at staten skal kontrollere budsjettet. Framlegget er i notatet grunngjeve med at det ikkje er naudsynt å føre kontroll i kvart tilfelle og i heile perioden mellom utgreiinga og gjennomføringa. Praksis hos Fylkesmannen tyder òg på at lovlegkontroll av budsjetta blir gjennomført i varierande grad ut frå ei skjønnsvurdering av behovet for kontroll. Departementet foreslo difor at framlegga òg skal gjelde i tilfella der ein kommune eller eit fylke blir delt.

Departementet viser til vurderingane i høyringsnotatet når det gjeld behovet for å samordne delar av regelverket for samanslåingar med dei generelle økonomiføresegnene i kommunelova. Til framlegget om å endre § 28 om lovlegkontroll, vil departementet trekkje fram at det er tilstrekkeleg at departementet kan føre kontroll med budsjetta. Departementet viser til at ingen høyringsinstansar har gått imot framlegga og held fast ved framlegga i høyringsnotatet.

Etter kommunelova vel kommunestyret eller fylkestinget sjølv revisjonsordning. Kommunelova § 78 nr. 3 seier at kommunestyret eller fylkestinget sjølv avgjer om kommunen eller fylkeskommunen skal tilsetje eigne revisorar, delta i eit interkommunalt samarbeid om revisjon eller inngå avtale med ein annan revisor. Kontrollutvalet skal innstille til kommunestyret eller fylkestinget om val av revisjonsordning og val av revisor, jf. kommunelova § 78 nr. 3 og nr. 4. Kommunelova § 77 nr. 10 pålegg kommunestyret og fylkestinget å sørgje for sekretærbistand til kontrollutvalet.

Etter inndelingslova § 26 kan fellesnemnda ved samanslåing få delegert myndigheit til å tilsetje eigen revisor. Denne kompetansen kunne kommunestyret eller fylkestinget elles ikkje ha delegert.

Etter inndelingslova kan ikkje fellesnemnda velje kva revisjonsmodell den nye kommunen eller fylkeskommunen skal ha.

Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) peikar på at det er uheldig at det same organet fremjar budsjettframlegg og vel revisor, og tilrår å ta inn ei føresegn om at kommunestyret året etter konstitueringa må vedta revisjonsordning og velje revisor etter dei vanlege føresegnene i kommunelova.

Departementet peikar i proposisjonen på at framlegget frå NKRF ikkje er høyrt, og at departementet ikkje kan sjå at det er eit problem at fellesnemnda både førebur budsjettet og vel revisjonsordning. Kommunelova seier at kontrollutvalet skal innstille til kommunestyret eller fylkestinget om val av revisjonsordning og val av revisor, jf. § 78 nr. 3 og nr. 4. Departementet meiner at kontrollutvalet i dei opphavlege kommunane og fylkeskommunane bør innstille til fellesnemnda før desse avgjerdene blir tekne. Dette inneber at det er kontrollutvala som førebur saka for fellesnemnda. Kvart kontrollutval gjev si innstilling. Fellesnemnda kan med andre ord ta avgjerda på grunnlag av motstridande innstillingar. Sjølv om det ikkje er eit krav i kommunelova, legg departementet òg opp til at kontrollutvala ved samanslåing skal innstille til fellesnemnda om val av sekretariat for kontrollutvalet. Departementet meiner det er viktig at den nye kommunen kan ha organiseringa av revisjonen og kontrollutvalssekretariatet klarlagd frå dag éin. Departementet føreslår at nemnda kan få delegert fullmakt til å føre vidare anten deltaking i eit interkommunalt samarbeid om revisjon eller ein avtale med ein annan revisor. Det same bør gjelde for kontrollutvalssekretariatet. Departementet føreslår og at avgjerda i nemnda om å føre vidare deltaking i interkommunalt samarbeid om revisjon eller ein avtale med ein annan revisor, og fullmakt til å føre vidare ein avtale om sekretariat for kontrollutvalet, skal skje på bakgrunn av innstilling frå kontrollutvala.

Det blir i proposisjonen peika på at slik framlegga er utforma, vil regelverket bli enklare og meir oversiktleg for alle som skal bruke føresegnene. Klarare reglar vil vere ein føremon for kommunar og fylkeskommunar som vurderer grenseendringar, og på det viset kan framlegga vere med på «å skape formålstenlege einingar som kan gje innbyggjarane og næringslivet tilfredsstillande tenester og forvaltning», jf. inndelingslova § 1.

Neste kapittel