Innledning

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i pasient- og brukerrettighetsloven. Endringene klargjør helse- og omsorgstjenestens adgang til å treffe vedtak om bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi, for eksempel GPS, som ledd i helse- og omsorgstjenester til pasienter og brukere uten samtykkekompetanse.

Det foreslås også en snevrere regel om bruk av lokaliseringsteknologi i tilfeller der pasienten motsetter seg tiltaket.

Departementet foreslår i proposisjonen også å oppheve midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under det fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede.

Som bakgrunn for proposisjonen framholdes det at det fra enkelte har vært pekt på at dagens regelverk er fragmentert og til dels uklart og mangelfullt når det gjelder bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi i tjenesteytingen til pasienter og brukere som mangler samtykkekompetanse. Dette ble bl.a. påpekt i NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg. Også i brev av 9. mai 2011 fra Datatilsynet til Helse- og omsorgsdepartementet er det etterlyst en klarere regulering på området.

Som en oppfølging av NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg fikk Helsedirektoratet i oppdrag å utarbeide et faglig grunnlag for implementering av velferdsteknologi i de kommunale omsorgstjenestene. Helsedirektoratets rapport om velferdsteknologi, IS-1990, ble oversendt Helse- og omsorgsdepartementet i juni 2012. I rapporten foreslår Helsedirektoratet at det etableres et særskilt lovgrunnlag for bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi overfor personer uten samtykkekompetanse i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Videre er det foreslått å utvide pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-4 til å omfatte lokaliseringsteknologi i tilfeller av motstand.

Høringsnotat om forslag til endringer i pasient- og brukerrettighetsloven – bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi i helse- og omsorgstjenesten – ble sendt på høring i oktober 2012 med høringsfrist i januar 2013. Høringsnotatet inneholdt også forslag om oppheving av midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under det fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede. 58 høringsinstanser har kommet med realitetsmerknader.

Bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi i helse- og omsorgstjenesten

Det redegjøres for hva som menes med varslingsteknologi og lokaliseringsteknologi.

Undersøkelser tyder på at varslings- og lokaliseringsteknologi blir brukt i svært liten grad i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Departementet ser at lokaliseringsteknologi kan være et aktuelt og nyttig hjelpemiddel i tjenesteytingen til enkelte pasienter eller brukere, for eksempel for personer som av og til har problem med å finne veien tilbake og har et ønske om å klare seg selv og derfor ikke ønsker følge av personell. Det framholdes at teknologien kan gi den enkelte trygghet og bidra til å avverge skade, og at den på sitt beste kan gi den enkelte pasient og bruker større utfoldelsesmuligheter og livskvalitet.

Det understrekes at bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi må ses i sammenheng med andre trygghetstiltak, og at teknologien må komme som et supplement til personlig hjelp, tradisjonelle hjelpemidler og tilrettelegging av bolig, institusjon og nærmiljø.

Dagens rettstilstand

Det framholdes at bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi som ledd i helse- og omsorgstjenester vil kunne innebære inngrep overfor den enkelte. Dette krever rettslig grunnlag, enten i form av samtykke eller særskilt lovhjemmel. Mange av dagens pasienter og brukere mangler samtykkekompetanse helt eller delvis, særlig gjelder dette en økende andel av personer med demens og andre med kognitiv svikt som trenger helse- og omsorgstjenester. Dette gjør det nødvendig med annet rettslig grunnlag enn samtykke, dvs. lovhjemmel.

I pasient- og brukerrettighetsloven § 4-6 er det gitt regler om kompetanse og vilkår for å treffe avgjørelse eller beslutning om helsehjelp til myndige pasienter som ikke har samtykkekompetanse, herunder helsehjelp i form av varslings- og lokaliseringsteknologi. Når det gjelder helsehjelp som innebærer et alvorlig inngrep for pasienten, går det fram av § 4-6 andre ledd at slik helsehjelp kan gis dersom det anses å være i pasientens interesse, og det er sannsynlig at pasienten ville gitt tillatelse til slik hjelp. Der det er mulig, skal det innhentes informasjon fra pasientens nærmeste pårørende om hva pasienten ville ha ønsket.

Reglene i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-6 gjelder ikke dersom pasienten motsetter seg helsehjelpen. Kapittel 4 A i pasient- og brukerrettighetsloven gir regler om helsehjelp til pasienter over 16 år uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen. Det er knyttet strenge vilkår til å yte helsehjelp som en pasient motsetter seg. Dersom lovens vilkår er oppfylt, kan helsehjelp gjennomføres med tvang eller andre tiltak for å omgå motstand hos pasienten, jf. § 4A-4. Loven inneholder ingen liste over tiltak det er adgang til å iverksette. Lovgiver har imidlertid funnet at enkelte tiltak må regnes som så inngripende at disse må hjemles særskilt. Det framgår av § 4A-4 at pasienten blant annet kan legges inn i helseinstitusjon og holdes tilbake der dersom det er nødvendig for å få gjennomført helsehjelpen. Videre er det presisert at varslingssystemer med teknisk utstyr og bevegelseshindrende tiltak kan anvendes.

Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 regulerer bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemning. Tvang og makt er definert i § 9-2 som tiltak som tjenestemottakeren motsetter seg eller tiltak som er så inngripende at de uansett motstand må regnes som bruk av tvang eller makt. Det framgår av samme bestemmelse at bruk av «inngripende varslingssystemer med tekniske innretninger» alltid regnes som bruk av tvang eller makt. Bruk av lokaliseringssystemer faller utenfor det som regnes som varslingssystemer etter § 9-2. Bruk av slike systemer vil imidlertid etter departementets vurdering normalt regnes som så inngripende at de uansett motstand må regnes som bruk av tvang eller makt. Bruken må derfor fylle vilkårene i loven og hjemles som tiltak etter helse- og omsorgstjenesteloven § 9-5.

Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 om bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemning gir, dersom lovens vilkår er oppfylt, adgang for kommunen til å treffe vedtak om bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi.

Lovutkastet og de internasjonale menneskerettighetene

Flere menneskerettskonvensjoner har bestemmelser som er relevante når det gjelder varslings- og lokaliseringsteknologi i helse- og omsorgstjenesten. Sentrale konvensjoner er

• FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)

• FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP)

• Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)

• FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne

• Europarådets konvensjon om menneskerettigheter og biomedisin

Departementet legger til grunn at vilkårene om lovhjemmel og akseptabelt formål i EMK artikkel 8 andre ledd er oppfylt, og mener at lovutkastet også er i samsvar med kravet om proporsjonalitet i EMK artikkel 8 andre ledd.

Departementet mener at de foreslåtte lovreglene er i overensstemmelse med FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Lovutkastet og personvern

Opplysninger som genereres fra varslings- og lokaliseringsteknologi som kan knyttes til en enkeltperson, vil være personopplysninger. Behandlingen av personopplysninger som genereres fra varslings- og lokaliseringsteknologi, vil falle innenfor personopplysningslovens virkeområde. Personopplysninger må behandles i henhold til grunnkravene i personopplysningsloven § 11.

Formålet med behandling av personopplysninger som genereres av varslings- og lokaliseringsteknologi, er å hindre eller begrense risiko for skade på vedkommende selv. Hensikten er ikke å lagre vedkommendes bevegelser over tid, men å kunne lokalisere vedkommende når det er risiko for skade. Dette innebærer at lagringen av personopplysninger vil være kortvarig med en fortløpende sletteplikt etter hvert som personopplysningene ikke lenger er relevante for formålet. Det kan i tillegg være behov for å kunne lagre vedkommendes bevegelsesmønster over en periode i en kartleggingsfase, men slike opplysninger må slettes når formålet med kartleggingen er oppnådd.

Lovforslaget

For å skape rettslig klarhet og for å legge bedre til rette for ny teknologi som kan gi den enkelte større mulighet til selvstendighet, trygghet og fysisk aktivitet, foreslår departementet en særlig lovhjemmel som gir helse- og omsorgstjenesten adgang til å treffe vedtak om bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi som ledd i helse- og omsorgstjenester til myndige pasienter og brukere som mangler samtykkekompetanse.

For Helse- og omsorgsdepartementet er det viktig at teknologiske tiltak ikke skal erstatte menneskelig kontakt og kompetanse, selv om teknologien kan bidra til å utnytte ressursene bedre i møte med fremtidens omsorgsutfordringer.

Etter departementets mening er det den enkeltes behov som bør være avgjørende for om varslings- og lokaliseringsteknologi skal tas i bruk, ikke hvilken arena tjenestene gis på. Departementet foreslår derfor arenauavhengige regler, dvs. regler om bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi som skal gjelde for hele helse- og omsorgstjenesten, herunder både pasienter og brukere som mangler samtykkekompetanse.

Departementet foreslår at det gis en egen lovbestemmelse om bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi, at denne plasseres i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4, og at det framgår klart at reglene gjelder hele helse- og omsorgstjenesten.

Departementet foreslår at bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi etter den nye bestemmelsen avgrenses til de tilfellene og situasjonene det må antas å være i brukerens eller pasientens interesse, og at det i denne vurderingen skal legges vekt på om det er sannsynlig at pasienten eller brukeren ville ha gitt tillatelse til tiltaket. Videre foreslår departementet at det skal innhentes informasjon fra brukerens eller pasientens nærmeste pårørende om hva pasienten eller brukeren ville ha ønsket, der dette er mulig.

Departementet foreslår at det stilles som vilkår for å ta i bruk varslings- og lokaliseringsteknologi at dette er nødvendig for å hindre eller begrense risiko for skade på pasienten eller brukeren. For å utdype og konkretisere nødvendighetsvilkåret og kravet om at tiltaket skal være i pasientens eller brukerens interesse, foreslår departementet at det i vurderingen blant annet skal legges vekt på om tiltaket står i rimelig forhold til den aktuelle risikoen og om tiltaket framstår som det minst inngripende tiltaket. Også valget av teknologi skal være det minst inngripende.

Departementet foreslår at det presiseres i lovforslaget at helse- og omsorgstjenesten skal treffe vedtak om bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi. Dette vil sikre dokumentasjon og etterprøvbarhet av slike avgjørelser og at vilkårene etter lovhjemmelen vurderes og begrunnes før tiltak settes i verk. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak vil gjelde for vedtak etter § 4-6 a. Det må framgå av vedtaket hvilken teknologi som er mest egnet til å ivareta brukerens eller pasientens behov.

Etter departementets vurdering er det ikke behov for å lovfeste at vedtaket skal være tidsavgrenset.

Departementet foreslår at den nye lovhjemmelen i § 4-6 a ikke kommer til anvendelse dersom pasienten eller brukeren motsetter seg tiltaket. Dersom pasienten eller brukeren motsetter seg bruk av slik teknologi, er det etter departementets vurdering behov for strengere vilkår og mer omfattende saksbehandlingsregler.

For å sikre rettslig grunnlag i alle tilfeller der bruk av lokaliseringsteknologi kan ha vesentlig betydning for den enkelte pasient, foreslår departementet en snevrere regel om bruk av lokaliseringsteknologi i tilfeller der pasienten motsetter seg tiltaket. Forslaget er ment å være en sikkerhetsventil i de tilfellene der kommunen for eksempel finner det vanskelig å avgjøre om pasienten viser motstand eller ikke. Hjemmelen foreslås plassert i pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-4 hvilket vil medføre at de strenge vilkårene og saksbehandlingsreglene i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A må følges. Blant annet vil bruken av lokaliseringsteknologi være avgrenset til helsehjelp.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at forslaget i seg selv ikke ville innebære økonomiske eller administrative konsekvenser.

Dersom kommunene velger å benytte seg av adgangen til å tilby varslings- og lokaliseringsteknologi, vil det imidlertid kunne innebære noe økte kostnader knyttet til vedtak og eventuell klagebehandling hos Fylkesmannen. Departementet antar at antall klager vil bli svært lite. Kostnadene knyttet til klagebehandling vil derfor bli svært begrensede og forutsettes dekket innen eksisterende budsjettrammer.

Oppheving av avviklingsloven

Reformen for mennesker med utviklingshemning ble satt i verk i januar 1991 og innebar at kommunene fikk ansvaret for bo- og tjenestetilbudet til utviklingshemmede som hadde et tilbud i Helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU). Midlertidig lov av 10. juni 1988 om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under det fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede, ga det lovmessige grunnlaget for avvikling av institusjonene.

Samtlige av de tidligere institusjonene under Helsevernet for psykisk utviklingshemmede er avviklet. De siste utskrivingsvedtakene ble iverksatt fra 1. januar 2008.

Departementet foreslår at midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under det fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede blir opphevet.