2. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunvor Eldegard, Gerd Janne Kristoffersen, Marianne Marthinsen, lederen Torgeir Micaelsen, Knut Storberget, Siv-Len Strandskog og Dag Ole Teigen, fra Fremskrittspartiet, Jørund Rytman, Ketil Solvik-Olsen, Kenneth Svendsen og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Geir-Ketil Hansen, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Borghild Tenden, viser til proposisjonen for omtale av gjeldende rett, internasjonalt regelverk, Banklovkommisjonens og Finanstilsynets utkast, høring og høringsinstansenes merknader, makroovervåking og motsyklisk kapitalbuffer, samt merknader til de enkelte bestemmelsene.
Komiteen viser til brev av 22. mars 2013 fra finansminister Sigbjørn Johnsen om trykkfeil i Prop. 96 L (2012–2013). Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.
Komiteen viser til at årsaken til finansielle kriser ofte er at finansielle ubalanser får bygge seg opp over tid. Når det finansielle systemet er tett sammenvevd over landegrensene, kan ubalanser og kriser raskt smitte fra ett land til et annet. Det økonomiske tilbakeslaget i verdensøkonomien etter den internasjonale finanskrisen i 2008 er et sterkt eksempel på hvor kraftige og skadelige kriser i banksystemet er for realøkonomien, og hvor langvarige de samfunnsøkonomiske virkningene av finansielle kriser kan være. Bankkriser har store kostnader for samfunnet. Komiteen mener på denne bakgrunn det er viktig og nødvendig at det nå er bred enighet nasjonalt og internasjonalt om at myndighetene må legge mer vekt på regulering og tilsyn for å trygge finansiell stabilitet.
Komiteen mener at uroen i finansmarkedene etter finanskrisen har vært en sterk påminnelse om at også norsk økonomi er sårbar for det som skjer internasjonalt. Markedet for finansiering er i stor grad internasjonalt, og også norske banker og kredittforetak henter mye av markedsfinansieringen sin i utlandet og i utenlandsk valuta. Dette gjelder i første rekke de største bankene, men for mindre banker er de større bankene viktige finansieringskilder, og uroen på de internasjonale finansmarkedene kan således spre seg også til norske banker som er lite direkte avhengige av markedsfinansiering.
Komiteen konstaterer samtidig at den norske reguleringen av finansmarkedene er grunnleggende god, og har vist seg å være robust gjennom den internasjonale finanskrisen. I Norge har vi dratt nytte av lærdommene fra vår egen bankkrise for 20 år siden. Etter bankkrisen stilte vi større krav til bankene, forbedret finanslovgivningen, styrket tilsynet og moderniserte innskuddsgarantiordningen. Sammen med orden i statsfinansene bidro blant annet lærdommene fra den gang til at norsk økonomi ble spart for de verste utslagene av den internasjonale finanskrisen denne gangen.
CRD IV-regelverket anses som EØS-relevant. Komiteen viser til at regelverksutviklingen i Norge på dette området i stor grad speiler arbeidet med de nye reglene som skal gjelde hele EØS-området. Komiteen mener samtidig at det er fornuftig at norske myndigheter basert på den politiske enigheten klargjør allerede nå hvilke regler som vil gjelde i årene som kommer. Dette er en avklaring finansnæringen selv også har etterspurt.
Komiteen mener det er positivt både for stabiliteten og konkurransesituasjonen for norske banker om tilnærmingen til finansmarkedsregulering er omtrent lik her hjemme som i landene rundt oss, særlig ettersom finansmarkedene i Norden er nært sammenvevd blant annet fordi flere store institusjoner har virksomhet i flere land.
Komiteen legger til grunn at både aksjer og norske sparebankers egenkapitalbevis skal kunne regnes som ren kjernekapital også etter det nye regelverket.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre, mener erfaringen tilsier at vi også i fremtiden bør ligge langt fremme – både tidsmessig og i graden av regulering.
Flertallet viser til at forslaget som nå ligger til behandling i Stortinget, innebærer at de nye kapitalkravene skal gjennomføres tidligere i Norge enn det vi er forpliktet til etter EØS-avtalen. Flertallet støtter dette, og mener forholdene ligger godt til rette for en raskere innføring i Norge nå. For det første går norsk økonomi godt. Det gjør det lettere for bankene å styrke soliditeten, blant annet fordi inntjeningen er god. For det andre er norske banker solide fra før, og oppfyller allerede i dag mange av de nye kravene som skal innføres. Og for det tredje fungerer verdipapirmarkedene godt, og gir bankene god tilgang på ny kapital.
Flertallet er av den oppfatning at vi i Norge på mange måter er heldige som kan ta diskusjonen om strengere regulering før en krise, ikke midt i den. Flertallet mener nye regler for norske banker selvfølgelig må veie soliditet mot andre hensyn, som konkurransen med andre banker, både i og utenfor Norge. Flertallet vil likevel understreke at ansvaret for finansiell stabilitet primært påligger nasjonal myndighet, og kostnadene ved finansiell ustabilitet rammer i særlig grad eget lands økonomi. Flertallet bemerker i denne sammenheng at mens vi nå skiller oss ut ved at den økonomiske situasjonen er lysere enn i våre naboland, kan det samtidig bety at vi har tilbakeslaget foran oss, der våre naboer har det bak seg. Særlig kan dette gjelde i boligmarkedet. Det kan tale for andre regler her enn for eksempel i Danmark.
Flertallet merker seg samtidig at også flere andre land nå velger å innføre nye krav raskere enn det de er forpliktet til. Til sammen har 11 jurisdiksjoner rundt omkring i verden så langt innført Basel III-kravene (utenfor EU). Videre har svenske myndigheter varslet raskere og til dels strengere innføring av kapitalkrav. For de store svenske bankene vil det fra 2013 gjelde et krav til ren kjernekapital på 10 pst. Dette økes til 12 pst. ren kjernekapital i 2015, altså det samme som skal gjelde i Norge fra 1. juli 2016.
Flertallet merker seg at norske banker har hatt en stabil markedsandel på rundt 75 pst. de siste årene. Utenlandskeide banker og filialer i Norge av utenlandske banker har en stabil markedsandel på omtrent 13 pst. hver. Flertallet mener dette illustrerer at de norskeide bankene står meget sterkt i det norske markedet, til tross for at vi lenge har hatt litt strengere regler i Norge enn i en del andre land. Flertallet tar samtidig til etterretning at bankenes aksjer og egenkapitalbevis har steget kraftig i verdi på Oslo Børs så langt i år, og vesentlig mer enn børsen generelt. Det tyder på at investorene har tro på svært gode resultater i bankene også i årene framover.
Flertallet viser til tidsplanen for skjerpede minstekrav til ansvarlig kapital, samt innfasingen av fire nye bufferkapitalkrav. Summen av det foreslåtte nye minstekravet til ren kjernekapital og bufferkravene pr. 1. juli 2013 tilsvarer et nivå på 9 pst. ren kjernekapital. Etter lovforslaget skal systemrisikobufferen for alle banker øke fra 2 pst. til 3 pst. ren kjernekapital, slik at det samlet blir krav på til sammen 10 pst. ren kjernekapital, fra 1. juli 2014. Flertallet merker seg at norske banker allerede oppfyller kravene som trer i kraft i år, og at norske banker også ligger godt an til å oppfylle kravene som inntrer i 2014.
Flertallet viser videre til at det foreslås en egen buffer som skal legges på med 1 prosent pr. 1. juli 2015 og 2 pst. pr. 1. juli 2016 for systemviktige banker som er spesielt viktige for økonomien. Økningen i systemrisikobuffer og det særskilte bufferkravet for systemviktige institusjoner vil kunne kreve en gradvis økning av kjernekapitaldekningen utover det nivået de aktuelle bankene har i dag. Flertallet viser imidlertid til at den nødvendige økningen er om lag på nivå med det norske banker faktisk har bygget opp de siste par årene, på grunnlag av nåværende rentemarginer. Bankene har styrket soliditeten i hovedsak gjennom å holde tilbake noe av overskuddet i perioden. De har også hatt god mulighet for å hente inn ny egenkapital fra eierne og andre investorer. Mye av soliditetsstyrkingen skjedde med en lavere rentemargin på boliglån enn den vi ser i dag, og med lavere overskudd enn det vi ser i dag. Fortsetter bankene i samme takt, kan de øke sin rene kjernekapital betydelig før 2016, uten å øke rentemarginen på boliglån.
Flertallet har for øvrig ingen merknader og slutter seg til regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre ser på regulering av banker og annen finansieringsvirksomhet som svært sentral for å sikre en velfungerende økonomi. Det er en sentral myndighetsoppgave å sørge for at det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte, både i oppgangs- og nedgangstider. Denne proposisjonen omhandler derfor spørsmål av særdeles stor betydning for den generelle økonomiske aktivitet. Disse medlemmer vil poengtere at det først og fremst er mht. finansinstitusjonenes sentrale rolle i hele økonomien at det etableres omfattende reguleringsregimer, ikke av hensyn til finansinstitusjonene selv.
Derfor er disse medlemmer også overrasket over hvor lite regjeringen har gått i dybden på mange av utfordringene denne proposisjonen egentlig åpner for å diskutere. Finanskrisen har satt dype spor og mange land sliter fortsatt, og kommer til å slite i mange år framover, med virkningene av den. Norge hadde en fordel både av det vi lærte og de reguleringer vi innførte etter vår egen bankkrise for mer enn 20 år siden og også av at vår økonomi er meget solid. I tillegg til dette er finanssektoren liten i Norge målt som andel av BNP relativt til hva den er i mange andre land. Det er viktig å ha dette med når en ser framover og skal fastsette hva som skal gjelde for framtiden.
Disse medlemmer vil påpeke at det har vært klart lenge at finansinstitusjonene vil komme til å møte nye og strengere krav til kjernekapital i nær framtid. Disse medlemmer har merket seg at finansinstitusjonene har respondert på dette og hatt et eget fokus på å styrke sin soliditet før kravene materialiserer seg i form av krav. Dette fortjener de ros for. Økt egenkapital koster, noen må betale. Det kan enten skje i form av kapitalinnkalling, tilbakeholdt overskudd, lavere utbytte, høyere rentemarginer eller en kombinasjon av dette. Disse medlemmer har merket seg at alle virkemidlene er tatt i bruk i varierende grad siden finanskrisen slo til i 2008 og stiller seg litt undrende til at regjeringspartiene i mediedebatten ikke alltid synes å forstå at de signalene de har gitt mht. regulatoriske krav, får konsekvenser i markedet. Disse medlemmer mener bl.a. at fokuset på å sikre en aktiv konkurranse og kanskje bedre å forenkle mulighetene for nyetablering av banker uten å senke kravene til minimumskapital, mangler i proposisjonen og i regjeringens politikk totalt sett. Sterk konkurranse er, slik disse medlemmer ser det, det eneste virkelig effektive virkemiddel for å sikre at ikke kundene må betale en for stor andel av den kapitaloppbyggingen som kravene fordrer. Det er stor forskjell i å håndtere krise i en liten enkeltbank og krise i en systemviktig bank.
Disse medlemmer viser til at finansinstitusjonene er «navet» når det gjelder finansiering av all annen aktivitet i samfunnet. De sirkulerer kapital, og egenkapitalen er sikkerheten for at de kan stå ved sine forpliktelser. Soliditet blir viktig for å sikre kapitaltilgang og motstandsevne mot tap, men finansinstitusjonene skal også sikre finansieringen for næringsliv, arbeidsplasser og befolkningen for øvrig. Når egenkapitalkravene øker, vil kapitaltilgangen strammes til. Dette er en utfordring som praktisk talt ikke er berørt i proposisjonen. Norske husholdninger har økt sin gjeld i prosent av disponibel inntekt kraftig de siste årene og boligprisene har økt sterkt. Dette er egnet til sterk bekymring, men mye tyder på at innstrammingene foreløpig treffer hardest i næringslivet. Obligasjonsmarkedet har økt betydelig i omfang, men dette markedet er i praksis ikke tilgjengelig som kapitalkilde for små og mellomstore bedrifter. Disse medlemmer mener det er en klar svakhet ved proposisjonen at man ikke har analysert målsettingene og de økte kravene til egenkapital i bankene i lys av hva det vil bety for arbeidsplasser og næringsliv. Disse medlemmer har merket seg at EU i siste runde har lettet på kapitalkravene for bankenes utlån til små og mellomstore bedrifter. De økonomiske konsekvensene er for svakt belyst, og det krever at utviklingen dermed må følges svært nøye.
Disse medlemmer vil påpeke at kravet til total ansvarlig kapital vil øke fra 8 pst. til 18 pst. dersom den motsykliske bufferen også virker fullt ut. Dette er et nivå godt i overkant av det som antydes som optimalt i de fleste utredninger og analyser regjeringen selv henviser til i finansmarknadsmeldinga 2011. Disse medlemmer vil også påpeke at de til enhver tid gjeldende kapitalkrav vil være minimumskrav som alle banker og finansinstitusjoner må ligge over om de vil unngå en risiko for å falle under ved tap eller ekstraordinær vekst og dermed kunne oppleve at tvangstiltak iverksettes. Det er viktig å balansere kravene opp mot innstrammingseffekten av kravene. Det er den riktige balansen som skal finnes.
Disse medlemmer viser til at kapitalkravene blir bygd opp gjennom flere forskjellige typer bufferkapital. Det introduseres også en mulighet til å innføre en motsyklisk buffer. Det er Finansdepartementet, etter råd fra Norges Bank i samråd med Finanstilsynet, som inntil videre skal ha denne myndigheten. Den motsykliske bufferen skal kunne innføres med 12 måneders varsel og være inntil 2,5 pst. av risikovektet balanse. Den skal kunne fjernes umiddelbart. Disse medlemmer mener en motsyklisk buffer i teorien er et fornuftig tiltak, men som også er noe som i praksis kan bli svært vanskelig å benytte. Å forutse konjunkturutviklingen er meget vanskelig, og risikoen er åpenbar for at denne bufferen lett kan bli en «sensyklisk» eller i verste fall «medsyklisk» buffer. Disse utfordringene er overhodet ikke belyst. Disse medlemmer merker seg at «fastsettelsen av bufferkrav skal være basert på forholdet mellom kreditt og BNP og dets avvik fra den langsiktige trend», men ser dette som en meget grovkornet indikator og forutsetter at det settes ressurser inn på å finne gode indikatorer som sikrer at ikke den motsykliske bufferen får uønsket virkning.
Disse medlemmer merker seg at regjeringen innfører nye kapitalkrav et halvt år før kapitalkravregelverket skal iverksettes i EU, første gang 1. juli 2013 i stedet for 1. januar 2014. Dette betyr at finansinstitusjonene ikke kan benytte årsresultatet for 2013 i kapitalberegningene. Videre vil disse medlemmer peke på at reglene i Basel III skal gjelde fullt ut fra 1. januar 2019, mens regjeringens forslag innebærer at de norske reglene skal gjelde fullt ut fra 30. juni 2016. Disse medlemmer har merket seg at innføringen av nye krav og frister for når de skal oppnås, snarere utsettes enn strammes til, og ser ikke behov for at Norge her skal gå foran resten av EU, og er derfor kritiske til at nye kapitalkrav innføres et halvt år tidligere i Norge enn det som er EUs framdriftsplan.
Disse medlemmer legger til grunn at finansinstitusjonene langt på vei har tilpasset seg de nye kravene som implementeres 1. juli 2013, og vil ikke gå inn for å endre disse. Disse medlemmer vil imidlertid be regjeringen foreta en ny vurdering i løpet av høsten 2013 for å se om de videre stegene i innfasingen skal flyttes ut i tid fra 1. juli til 1. januar påfølgende år.
Disse medlemmer har merket seg at fastsetting av vekter på aktiva, og da særlig på bolig, er et sentralt tema, og at Finansdepartementet har foreslått endringer i beregningsgrunnlaget som vil bety vesentlig høyere risikovekting i Norge enn i Sverige. Disse medlemmer mener det er sentralt å unngå at norske banker gjennom særnorske reguleringer og bestemmelser får svekket konkurransekraft. For disse medlemmer er det viktig å sikre trygge banker, men samtidig sikre en konkurransedyktig norsk finansnæring. I Norden har vi et felles bankmarked. Disse medlemmer er derfor opptatt av at kapitalkrav, boliglånsvekter og implementering i størst mulig grad må harmoniseres mellom de nordiske land.
Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i den videre implementering av nye kapitalkrav og boliglånsvekter å legge til rette for en nordisk harmonisering.»
Disse medlemmer viser videre til at utfordringene vil være store for Finans-Norge i årene framover med de kravene som fastsettes. Disse medlemmer vil igjen minne om at dette først og fremst ikke er en belastning på bankene og finansinstitusjonene, men på næringsliv og samfunnsaktivitet som er avhengig av at finansinstitusjonenes utlånskapasitet er tilgjengelig for dem. Disse medlemmer mener det derfor er viktig og riktig at regjeringen har lagt bort tankene om å innføre en aktivitetsskatt. I en periode der kapitalkravene øker så kraftig som nå, vil ytterligere belastninger på finansinstitusjonene få store og utilsiktede konsekvenser på aktiviteten i norsk økonomi.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti ser utfordringen med krav som går lenger i Norge enn i andre land, for eksempel når det gjelder ulike beregningsgrunnlag for soliditetsmål, som kan bidra til ulike konkurransevilkår og et fortrinn for utenlandske banker i Norge. Ev. økt utenlandsk innslag i banksektoren kan utgjøre en risiko for finansiell stabilitet, fordi utenlandske banker gjerne vil trekke seg tilbake til sitt hjemmemarked ved en større finanskrise.
Dette medlem legger imidlertid avgjørende vekt på at det synes som de samfunnsøkonomiske gevinstene ved økte kapitalkrav er så store at banker og andre finansinstitusjoner ideelt sett burde hatt mer egenkapital enn det som følger av de nye internasjonale kravene som nå diskuteres. Mer egenkapital i bankene gir en samfunnsøkonomisk gevinst ved å redusere sannsynligheten for bankkriser med inntørking av kreditt til næringslivet og høy ledighet som resultat. En rekke økonomiske studier har vist at de makroøkonomiske kostnadene ved bankkriser ofte er store og langvarige.
Dette medlem viser til at mye taler for at vi trenger strengere regler enn resten av Norden i dagens situasjon: Norsk økonomi går bedre, og det er lettere for bankene å bygge opp egenkapital i gode tider enn i dårlige. Norge har dessuten et mulig fall i boligprisene foran seg, mens et land som Danmark har fallet bak seg. Strenge krav til bankenes egenkapital, likviditet og beregningsmodellene bankene bruker for å beregne kapitalkravet for boliglån, kan være med på å dempe utlånsveksten og utviklingen av en boligboble. Dette gjelder særlig når renteøkning er mindre aktuelt med tanke på å unngå en sterk krone og ytterligere svekkelse av konkurranseutsatt næringsliv.
Dette medlem legger også vekt på at regjeringen synes å erkjenne utfordringen med konkurransen fra utenlandske banker, og at den arbeider for å sikre likere regler for alle banker som opererer i Norge. Ved større bruk av vertslandsregulering, dvs. at bankene må beregne kapitaldekningen etter de reglene som gjelder i de forskjellige jurisdiksjonene der de utøver virksomhet, kan en oppnå at strengere krav i ett land, begrunnet i fare for finansiell ustabilitet og systemrisiko i dette landet, også vil gjelde for virksomhet for banker med hovedkontor i et annet land som driver grensekryssende, eller gjennom filial i dette vertslandet.
Dette medlem viser til at Kristelig Folkeparti allerede har tatt til orde for strenge kapitalkrav og en tidligere innføring enn andre land, jf. representantforslag fra stortingsrepresentantene Geir Jørgen Bekkevold, Dagrun Eriksen, Knut Arild Hareide og Hans Olav Syversen om 20 tiltak for å motvirke en ny finanskrise (Dokument 8:60 S (2010–2011)).
Dette medlem vil på denne bakgrunn støtte forslagene i proposisjonen.