1. Sammendrag
Den internasjonale finanskrisen har vist hvor sårbare bankene er for forstyrrelser i penge- og kapitalmarkedene, at tillitssvikt i bankmarkedet kan spre seg raskt, og at problemer i banksektoren kan ha svært negative og dramatiske konsekvenser for eiere, kundene og staten. Også vår egen bankkrise tidlig på 1990-tallet tydeliggjorde hvor viktig egenkapital og soliditet er, og hvor viktig det er å bygge opp kapital i gode tider. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved bankkriser er store, og det er samfunnsøkonomisk lønnsomt med banker med god egenkapital.
Norske myndigheter stiller i dag minstekrav til soliditet og likviditet i finansinstitusjonene. I lys av erfaringene med finanskrisen i 2008/2009 er det bred internasjonal enighet om at kapitalkrav og virksomhetsregler for banker må skjerpes. Norske myndigheter har lenge støttet det internasjonale arbeidet for å stille strengere krav til bankenes kapital generelt.
Regelverket for kapitalkrav for banker er under endring. Baselkomiteen introduserte en harmonisert internasjonal standard for kapitalkravsregler for banker i 1988 (Basel-anbefalingene, senere kalt Basel I). Basel-anbefalingene er revidert to ganger (Basel II, juni 2004 og Basel III desember 2010). EØS-regler som bygger på Basel II ble gjennomført i Norge 1. januar 2007, samtidig med gjennomføringen av disse EU-reglene i resten av EØS-området.
De såkalte Basel III-standardene er et nytt og strengere regelverk for kapital og likviditet for banker. EU-kommisjonen la 20. juli 2011 frem sitt forslag til direktiv og forordning for gjennomføring av Basel III-standardene i EU-området. Dette er den tredje revisjonen av kapitalkravsdirektivene til EU, også kalt CRR/CRDIV-regelverket. Finansdepartementet har orientert Stortinget om de nye reglene i nasjonalbudsjettet 2013, nasjonalbudsjettet 2012 og i finansmarknadsmeldinga 2011.
Stortingets finanskomité behandlet departementets orientering i finansmarknadsmeldinga 2011 i Innst. 360 S for 2011–2012. Departementets orientering i nasjonalbudsjettet 2012 og departementets opplysninger om planlagt innføring i nasjonalbudsjettet 2013 ble behandlet av Stortingets finanskomité i hhv. Innst. 2 S for 2011–2012 og Innst. 2 S for 2012–2013.
Finansdepartementet foreslår i proposisjonen lovendringer som gjennomfører forventede EØS-regler som svarer til de forventede EU-reglene i det såkalte CRR/CRDIV-regelverket om kapital og likviditet for banker, andre kredittinstitusjoner og verdipapirforetak i norsk rett. Lovforslaget stiller strengere krav til kapital og likviditet. Forslaget inneholder også hjemler til å fastsette forskrifter som gjennomfører de nærmere kravene som ventes å følge av de nye EU-reglene.
Forslaget er utformet som endringer i finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven.
Forslaget bygger blant annet på utkast utarbeidet av Banklovkommisjonen i NOU 2011:8 om ny finanslovgivning og utkast utarbeidet av Finanstilsynet 10. oktober 2011. Forslaget til nye regler skal gjelde for sparebanker, forretningsbanker, finansieringsforetak, kredittforetak, holdingselskaper i finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond med tillatelse til å yte investeringstjenesten aktiv forvaltning. Forsikringsselskap og pensjonsforetak omfattes av begrepet finansinstitusjon. Det foreslås likevel at forsikringsselskap og pensjonsforetak inntil videre fortsatt skal følge gjeldende regler om kapital og solvenskrav.
Bestemmelser om minstekrav til egenkapital, startkapital og ansvarlig kapital er en viktig del av lovgivningen for finansinstitusjoner. I proposisjonens kapittel 2 redegjøres for selskapsrettslige regler om egenkapital, minstekrav til startkapital, minstekrav til ansvarlig kapital og likviditetskrav.
Banklovkommisjonen har utarbeidet et utkast til ny lov om finansforetak og finanskonsern mv. (finansforetaksloven), jf. NOU 2011:8. Dette utkastet gjennomfører også de forventede nye EØS-reglene som svarer til de nye EU-reglene i CRR/CRD IV om kapital og likviditet for banker, andre kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. Finanstilsynet utarbeidet 10. oktober 2011 et høringsnotat med utkast til endringer i eksisterende regler for finansinstitusjoner og verdipapirforetak for å gjennomføre det forventede CRR/CRD IV-regelverket.
CRR/CRD IV-regelverket er som nevnt foreløpig ikke endelig vedtatt i EU. Det ser imidlertid ut til å være stor grad av enighet mellom rådet og parlamentet om utforming av de nye kapital- og likviditetskravene som gjennomfører Basel III-anbefalingene. Finansdepartementet ønsker som tidligere opplyst å innføre slike nye krav i 2013. For å legge til rette for dette foreslås det derfor nå nye lovregler som, sammen med forskrifter, gjennomfører nye kapital- og likviditetskrav som nevnt.
Omlegging av hele finanslovgivningen basert på utkastet fra Banklovkommisjonen er omfattende, og berører også nye kapitalkrav for forsikringsselskaper (Solvens II). Departementet vil komme tilbake med et slikt forslag.
Av hensyn til fremdrift i utviklingen av nye kapitalregler ser departementet behov for å gjennomføre lovregler som foreslått her. De lovregler som foreslås her vil senere bli innarbeidet i det nevnte fremtidige forslag til ny samlet finansforetakslov. Nedenfor redegjøres det nærmere for Banklovkommisjonens og Finanstilsynets utkast til regler som gjennomfører kapital- og likviditetskravene i CRR/CRD IV.
Finansdepartementet nedsatte 15. september 2011 en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede organisering av og virkemidler for makroovervåking av det finansielle systemet i Norge. Gruppen hadde medlemmer fra Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet. Arbeidsgruppen leverte sin rapport til Finansdepartementet 27. januar 2012. Rapporten inneholder utkast til enkelte lovregler. Forslag i tråd med dette fremmes også i proposisjonen. Det redegjøres nærmere for dette utkastet og høringen i avsnitt 4.4 i proposisjonen.
Finansielle markeder spiller en svært viktig rolle i moderne økonomier. En velfungerende og solid finansnæring er avgjørende for stabiliteten og vekstevnen i norsk økonomi. Betalingssystemene må fungere, sparepengene må være trygge i banken, og lån må være tilgjengelig for de som trenger det og har økonomisk betjeningsevne. Historien har vist at økonomiske tilbakeslag kan ha rot i problemer i finansielle markeder. Slike tilbakeslag gir ofte dype og langvarige utslag. Å forebygge og unngå finanskriser har derfor stor betydning for arbeidsledigheten og realøkonomien for øvrig, samt for å motvirke tap for bedrifter og kunder.
Det er internasjonal enighet om å heve minstekravene til bankenes egenkapital. Norge har støttet dette arbeidet helt fra starten av. Mer egenkapital i bankene reduserer risikoen for bankkriser og gir dermed en samfunnsøkonomisk gevinst.
Solide og gode banker vil være et konkurransefortrinn både for den enkelte banken og for samfunnsøkonomien generelt.
Departementet vil legge til rette for robust soliditet på finansmarkedsområdet og foreslår derfor lovregler som innebærer økte minstekrav til kapital i finansinstitusjoner og verdipapirforetak og nye bufferkrav for banker, kredittforetak, morselskap i finanskonsern og verdipapirforetak. De foreslåtte lovreglene er i tråd med Basel III-anbefalingene og de forventede nye EØS-reglene som svarer til de kommende EU-reglene i CRR/CRD IV, jf. proposisjonens avsnitt 3.3.
Systemet for nye kapitalkrav er gitt i det internasjonale regelverket. Departementet foreslår å innføre nye kapitalkrav noe tidligere enn det som følger av gjennomføringsfristen i det internasjonale regelverket. Også enkelte andre land, deriblant Sverige, har valgt tidligere innføring. For banker, kredittforetak, morselskap i finanskonsern som hovedsakelig består av bank- og verdipapirforetak innebærer den nye kapitalkravstrukturen både skjerpede minstekrav og fire nye bufferkapitalkrav. To av bufferkravene, bevaringsbuffer og systemrisikobuffer, er permanente. Det tredje bufferkravet er et særskilt krav til systemviktige institusjoner. Det fjerde bufferkravet, kravet til motsyklisk kapitalbuffer, skal variere over tid i takt med konjunkturutviklingen.
Etter forslaget skal det nye minstekravet dekkes med minst 4,5 pst. ren kjernekapital. Kravet om minst 8 pst. kapital videreføres, slik at det i tillegg blir krav om minst 3,5 pst. annen ansvarlig kapital. I tillegg skal det være 2,5 pst. ren kjernekapital som bevaringsbuffer. Systemrisikobufferen skal oppfylles med 3 pst. ren kjernekapital. I en overgangsfase skal den likevel bare være 2 pst. Videre foreslås det at en egen buffer for systemviktige institusjoner skal legges på med 1 pst. pr 1. juli 2015 og 2 pst. pr 1. juli 2016. Økningen i systemrisikobuffer og det særskilte bufferkravet for systemviktige institusjoner vil kunne kreve en gradvis økning av kjernekapitaldekningen utover det nivået de aktuelle bankene og holdingforetakene har i dag. Den motsykliske kapitalbufferen skal utgjøre mellom 0 og 2,5 pst. ren kjernekapital. Beregningsgrunnlaget for bufferkravet for systemviktige banker og motsyklisk buffer vil kunne bli noe forskjellig fra beregningsgrunnlaget for minstekrav til ansvarlig kapital og bevaringsbuffer. Beregningsgrunnlaget for systemrisikobuffer avhenger av størrelsen på denne bufferen, og av hvordan den kombineres med bufferkravet for systemviktige banker. Forskjellen er først og fremst om bare nasjonale engasjementer og engasjementer i tredjeland eller om alle engasjementer, dvs. også engasjementer i andre EØS-land, skal regnes med. Beregningsgrunnlaget for systemrisikobuffer opp til tre prosentpoeng vil, hvis det ikke også legges på buffer for systemviktige banker, omfatte alle engasjementer.
Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) anbefalte 8. desember 2011 etter en stresstest av store banker midlertidig å kreve oppkapitalisering til ren kjernekapitaldekning på 9 pst. fra 1. juli 2012 for de 71 største bankene i EØS-området. Summen av 4,5 pst. (minstekrav), 2,5 pst. (bevaringsbuffer) og 2 pst. (systemrisikobuffer) tilsvarer nivået på 9 pst. ren kjernekapital som Finanstilsynet har lagt til grunn at alle norske banker oppfyller fra 1. juli 2012, jf. det såkalte EBA-kravet. Dette var en vesentlig økning fra det formelle kravet på minst 2 pst. ren kjernekapital. Dagens krav på til sammen minimum 9 pst. ren kjernekapital i tråd med de foreslåtte nye reglene vil derfor i praksis videreføre den kjernekapitaldekningen det allerede er forutsatt at norske banker har. Et minimumskrav på 9 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2013 følger av overgangsbestemmelsene i lovforslaget.
Etter hvert bør systemrisikobufferen øke. Departementet legger opp til at alle banker må oppfylle en systemrisikobuffer på 3 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2014 (mot 2 pst. fra 1. juli 2013), det vil si et samlet krav på til sammen 10 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2014. Dette følger også av overgangsbestemmelsene i lovforslaget.
Et motsyklisk bufferkrav på mellom 0 og 2,5 pst. ren kjernekapital vil komme i tillegg. Det skal fattes egen beslutning om nivået på den motsykliske kapitalbufferen. I denne proposisjonen foreslås en lovhjemmel for å kunne fastsette et slikt krav. Regelverket foreslås innført fra 1. juli 2013. Varslingsfrister i dette systemet innebærer at et eventuelt krav først kan gjelde fra 1. juli 2014.
For systemviktige banker blir det et samlet krav på til sammen 11 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2015 og 12 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2016. Et motsyklisk bufferkrav kommer som nevnt i tillegg.
Financial Stability Board (FSB) og Baselkomiteen for banktilsyn (BCBS) vedtok i oktober 2011 standarder om regler for globale systemviktige institusjoner (såkalte SIFI-er), herunder hvilke kriterier som skal legges til grunn for å identifisere systemviktige institusjoner. G20 sluttet seg til disse standardene i november 2011. Departementet vil utarbeide forskrift med kriterier for hvilke institusjoner som skal regnes som systemviktige i det norske finansmarkedet, jf. forslag til forskriftshjemmel i § 2-9 e fjerde ledd. Figur 5.1 i proposisjonen gir en oversikt over nåværende og fremtidige krav til kapital.
Til sammenligning har svenske myndigheter varslet at de fire største svenske bankene skal ha en ren kjernekapitaldekning på 10 pst. fra 2013. Dette kravet skal økes til 12 pst. fra 2015.
Departementet foreslår videre lovregler som gir hjemmel til å kunne fastsette nærmere krav til en likviditetsbuffer (jf. det engelske begrepet Liquidity Coverage Ratio, «LCR») og stabil finansiering (jf. det engelske begrepet Net Stable Funding Ratio, «NSFR») i forskrift.
Et godt likviditetsregelverk er svært viktig for finansiell stabilitet. Bankenes finansieringsstruktur kan også være en kilde til systemrisiko i banksystemet. I oppgangstider vil bankene ofte benytte økt kortsiktig markedsfinansiering for å ekspandere raskt. Dette så vi blant annet i forkant av den internasjonale finanskrisen i 2008 også i norske banker. En slik utvikling fører til at det finansielle systemet blir stadig mer sårbart for forstyrrelser i finansieringsmarkedene utover i oppgangen. Det er mange tiltak som kan benyttes for å dempe oppbyggingen av slik risiko, blant annet kvantitative krav til likviditet. Finanskriseutvalget foreslo at norske finansinstitusjoner skulle ilegges en avgift på sin markedsfinansiering. En arbeidsgruppe som har utredet hvordan arbeidet med bufferkrav og makroovervåking bør innrettes i Norge (jf. avsnitt 4.5 i proposisjonen) peker i sin rapport på at det kan være aktuelt med tidsvarierende makrotiltak i regelverket for finansinstitusjoners likviditet og likviditetsstyring.
Finanstilsynet har allerede innført krav om rapportering av de kommende likviditetskravene i Basel III. Departementet vil senere sende på høring utkast til regler som gjennomfører de nye likviditetskravene som er foreslått i det såkalte CRR/CRD IV.
Departementet følger også opp forslag fra makroarbeidsgruppen og foreslår en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere krav til finansinstitusjoner ut fra hensynet til å fremme finansiell stabilitet. En presisering av formålet med loven som foreslått av makroarbeidsgruppen foreslås også, jf. at formålet med regulering av finansinstitusjoner er å bidra til finansiell stabilitet.
Effekten av kapitalkrav vil avhenge av hvilken nevner som brukes ved beregningen av kapitaldekningen. Lavere beregnet risiko på utlån innebærer lavere risikovekt, og dermed lavere beregningsgrunnlag (nevner). Jo mindre nevneren er, jo høyere blir kapitaldekningen i prosent. For gitt kapital blir kapitaldekningen høyere i prosent desto mindre nevneren er.
Mange undersøkelser har vist at bruk av IRB-metoder gir vesentlig lavere risikovekter og beregningsgrunnlag enn bruk av standardmetoden på de samme utlånene, og at risikoen i sammenliknbare porteføljer ofte vurderes ulikt av ulike banker. Dette er blant annet omtalt i en rapport fra en nordisk arbeidsgruppe om Basel III/CRD IV, jf. rapportens kapittel 4.3 om risikovekter i interne beregningsmodeller (IRB), hvor det særlig pekes på at risikovektene for boliglån er veldig lave i de nordiske landene. I en rapport 26. februar 2013 har den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) dokumentert store forskjeller mellom risikovektene banker som bruker IRB-modeller, anvender for utlån med antatt samme risiko.
Norske myndigheter er positive til at bankene nå styrker sine systemer og rutiner for å styre risiko. Bankenes risikomodeller har imidlertid klare begrensninger, særlig ved store skift i økonomiske utsikter. Dette gjelder særlig for boligmarkedet. Modellene som bankene bruker, tar i for liten grad hensyn til den makroøkonomiske risikoen som er bygget opp de siste 20 årene gjennom høy vekst i boligpriser og gjeld i husholdningene. Utviklingen i andre land har vist at utslagene i aktivapriser i en finanskrise kan bli større enn det de fleste regnemodellene predikerer. Det er alltid vanskelig å forutse hvordan en ny nedgangskonjunktur vil utvikle seg. Mye kan derfor tilsi at det først er etter en nedgangskonjunktur vi kan finne et realistisk nivå på risikovektene for boliglån basert på historiske data.
I Norge har vi særlige utfordringer med høy gjeldsbelastning i husholdningene etter flere år med høy kredittvekst og høye boligpriser. For å begrense konsekvensene av systemrisiko er det derfor gode grunner til å skjerpe kravene til de beregningsmodellene bankene bruker for å beregne kapitalkravet for boliglån, jf. også omtale av dette i nasjonalbudsjettet 2012 og finansmarknadsmeldinga 2011. Et påslag for systemrisiko på risikovektene for boliglån kan gjennomføres på forskjellige måter, enten ved å innføre gulv på én eller flere av parametrene som benyttes for å beregne kapitalkrav etter IRB-metoden, ved å bruke multiplikator eller ved å innføre et risikovektgulv som i standardmetoden. Innføring av slike minstekrav vil kunne være et alternativ til å videreføre det såkalte Basel I-gulvet som nå gjelder.
Finansdepartementet mottok 4. mars et notat fra Finanstilsynet med nærmere vurderinger av beregningsgrunnlaget for kapitalkrav. Finansdepartementet følger opp denne saken. Et viktig hensyn er at beregningsgrunnlaget (nevneren) i kapitalbrøken ikke svekkes eller faller under det såkalte Basel I-gulvet. Som nevnt i proposisjonens kapittel 2 om gjeldende rett er Basel I-gulvet en slags grense for hvor lav nevneren kan være.
Ved utforming av kapital- og likviditetsregler for norske banker har det vært viktig å veie soliditet mot andre hensyn som konkurransen med andre banker, både i og utenfor Norge.
Det er fordeler med en forholdsvis lik praktisering av regelverk for kapitaldekning i de nordiske landene. Samtidig er det viktig nasjonalt at kapitaldekningen er tilstrekkelig høy til at bankene kan stå støtt også i nedgangstider. Ansvaret for finansiell stabilitet ligger primært på nasjonal myndighet, og erfaringer viser at kostnadene ved finansiell ustabilitet rammer i særlig grad eget lands økonomi og statsfinanser. Når norsk økonomi nå skiller seg ut ved at den er i en markert høykonjunktur og med høye boligpriser mens nabolandene har lav aktivitet, kan vi ha et mulig tilbakeslag foran oss, mens våre naboer i stor grad har det bak seg. Særlig kan dette gjelde i boligmarkedet. Et eksempel er Danmark, der boligpriser og boligmarkedet har falt merkbart de siste par årene. Flere danske banker har måttet ta store tap og bidratt til nedgangen i de danske konjunkturene.
I Norge konkurrerer norske og utenlandske banker om norske lånekunder. Departementet legger derfor vekt på konkurransevilkårene. Norske banker konkurrerer også med utenlandske banker om innlån i de internasjonale kapitalmarkedene. God soliditet er en viktig faktor når en bank skal hente innlån.
Departementet arbeider for likere regler for alle banker som driver virksomhet i Norge. Det er i tråd med anbefalinger fra en nordisk arbeidsgruppe med medlemmer fra finansdepartementene i Norden. Denne gruppen har blant annet pekt på at det kan være en fordel med større grad av vertslandsregulering, dvs. at bankene må beregne kapitaldekningen etter de reglene som gjelder i de forskjellige jurisdiksjonene der de utøver virksomhet. Slik kan en oppnå at strengere krav i ett land, begrunnet i fare for finansiell ustabilitet og systemrisiko i dette landet, også vil gjelde for virksomhet for banker med hovedkontor i et annet land som driver grensekryssende eller gjennom filial i dette vertslandet. Det må legges til grunn at det er myndigheten i det enkelte land som er best egnet til å vurdere de makroøkonomiske forhold og risiko ved utlån i landet. Likere regler for alle i det enkelte land vil også gi likere konkurransevilkår (level – playing – field) på det enkelte nasjonale marked.
De nordiske finansministerne ba i brev 11. september 2012 de nordiske finanstilsynene vurdere muligheten for å gjennomføre den nordiske arbeidsgruppens anbefalinger på bakgrunn av et endelig kapital- og likviditetsregelverk fra EU. I brev 24. oktober 2012 fra de nordiske finanstilsynssjefene til de nordiske finansministrene ble det gitt en status for det løpende samarbeidet og informasjon om hva som er gjort for å adressere hovedkonklusjonene fra arbeidsgruppen, herunder arbeidet med å sikre like konkurransevilkår og vertslandsregulering. Departementet vil følge opp dette arbeidet, herunder søke å oppnå enighet om at eksempelvis bankenes utlån med pant i bolig i det enkelte nordiske land underlegges risikovekten i det aktuelle landet hvis denne er høyere enn i hjemlandet.
Departementet vil som nevnt komme tilbake med forslag om omlegging av hele finanslovgivningen basert på utkastet fra Banklovkommisjonen. Et slikt forslag vil også inneholde forslag til gjennomføring av resten av CRR/CRD IV-pakken.
Verdipapirforetak og finansinstitusjoner er i stor grad underlagt de samme generelle reglene om kapitalkrav. Det er likevel forskjeller mellom verdipapirforetak og finansinstitusjoner som kan begrunne noe forskjellig utforming av kravene. Kapitalkravet for kredittrisiko vil generelt være av større betydning for banker og kredittforetak enn for verdipapirforetak. Dette som følge av at kredittrisiko ikke utgjør de mest dominerende risikoeksponeringene for verdipapirforetakene og forvaltningsselskapene.
Det såkalte CRR/CRD IV-regelverket, som i stor grad også gjelder for verdipapirforetak, åpner for visse unntak avhengig av hvilke tjenester verdipapirforetaket tilbyr.
Finanstilsynet har som nevnt i høringsnotatet 10. oktober 2011 utarbeidet utkast til lovregler for å gjennomføre EØS-regler som svarer til det såkalte CRR/CRD IV-regelverket i norsk rett, også i verdipapirhandelloven.
I Finanstilsynets utkast foreslås samme regler om minstekrav til kapital, bufferkrav og likviditetskrav for verdipapirforetak som for finansinstitusjoner. Det foreslås imidlertid også hjemmel for å kunne unnta verdipapirforetakene fra noen av bestemmelsene om kapital og likviditet i forskrift. Det vises her til omtale i Finanstilsynets høringsnotat 10. oktober 2011 kapittel 6.
Ingen høringsinstanser har hatt merknader til de nye bestemmelsene for verdipapirforetak.
Departementet slutter seg til forslaget fra Finanstilsynet om at det bør innføres samme struktur og nivå på de nye kapitalkravene for verdipapirforetak som for finansinstitusjoner, jf. forslaget til nye bestemmelser om beregnet kapital, krav til bevaringsbuffer, motsyklisk buffer og systemrisikobuffer, samt likviditet. Det foreslås et nytt minstekrav om minst 4,5 pst. ren kjernekapital for verdipapirforetak.
Departementet legger opp til inntil videre å unnta alle verdipapirforetak fra krav om bevaringsbuffer, motsyklisk buffer og systemrisikobuffer. Departementet foreslår videre lovregler om likviditet, herunder hjemler for å kunne fastsette nærmere krav til en likviditetsbuffer (Liquidity Coverage Ratio, «LCR») og stabil finansiering (Net Stable Funding Ratio, «NSFR») i forskrift.
Flere teoretiske og empiriske studier tyder på at de samfunnsøkonomiske gevinstene ved økte kapitalkrav er så store at banker og andre finansinstitusjoner ideelt sett burde hatt mer egenkapital enn det som følger av de nye internasjonale kravene som nå diskuteres, jf. bl.a. drøftingen i Boks 2.9 i Meld. St. 24 (2011–2012) Finansmarknadsmeldinga 2011. Mer egenkapital i bankene gir en samfunnsøkonomisk gevinst ved å redusere sannsynligheten for bankkriser. En rekke økonomiske studier har vist at de makroøkonomiske kostnadene ved bankkriser ofte er store og langvarige. Kortsiktige effekter kan forsterkes over tid, og det kan i verste fall ta tiår å komme tilbake til normale vekstrater. I norsk økonomi var vi heldige ved at vår bankkrise på begynnelsen av 1990-tallet ble fulgt av gode internasjonale konjunkturer. Det er ikke gitt at norsk økonomi vil komme like hurtig ut av en ev. senere bankkrise.
Eventuelle kostnader ved å innføre høyere kapitalkrav er vesentlig lavere i en god økonomisk situasjon enn i en lavkonjunktur. En bank kan oppfylle kapitalkravet ved å ha mer egenkapital, dvs. øke telleren i kapitalbrøken, eller ved å redusere sitt aktivitetsnivå, dvs. redusere nevneren i kapitalbrøken. I en lavkonjunktur vil bankene ofte ha svake resultater pga. lav inntektsvekst og høyere tap. Muligheten til å styrke egenkapitalen ved å holde tilbake overskudd er derfor begrenset. Samtidig kan det være krevende å hente inn ny egenkapital via aksjemarkedet. Resultatet blir derfor lett at bankene oppfyller sine kapitalkrav ved å redusere sitt tilbud av kreditt, noe som i sin tur kan føre økonomien ytterligere ned i en lavkonjunktur.
Erfaringene fra finanskrisen har vist at det er betydelige forskjeller i kredittilgangen mellom ulike europeiske land, og at det er svært krevende å bygge opp egenkapital i bankene når økonomien er svak. Det er derfor nødvendig å styrke kapitalen i bankene i gode tider, når overskuddene er høye og det er god tilgang på ny kapital i markedet. Forskjellene i marginale egenkapitalkostnader mellom ulike konjunkturfaser vil lett gjøre at land i ulik makroøkonomisk situasjon innfører kapitalkrav i forskjellig tempo. Departementet mener at de kapitalkravene som det legges opp til i denne proposisjonen, er samfunnsøkonomisk lønnsomme sammenliknet med alternativer der kravene innføres senere eller på et lavere nivå.
Kapitalkostnaden for en bedrift skal ifølge Modigliani-Miller-teoremet (Modigliani og Miller (1958)) være uavhengig av om den finansierer seg med gjeld eller egenkapital. Bankenes egenkapital er isolert sett dyrere finansiering enn innlån. Det er likevel ikke gitt at mer egenkapital vil øke bankenes finansieringskostnader og kreve økte marginer og inntjening. Mer egenkapital reduserer risikoen for at kreditorer taper penger når banken går på tap, noe som tilsier at innlånene bør bli billigere for banken. Høyere egenkapitalandel kan også gi jevnere egenkapitalavkastning, og dermed lavere egenkapitalkostnader. Effektiv konkurranse mellom aktørene i finansnæringen er avgjørende for at økte marginer og inntjening ikke er større enn en ev. kostnadsøkning tilsier.
Den samlede virkningen på bankenes finansieringskostnader vil også avhenge av hvor hurtig nye egenkapitalkrav innføres. For en gitt inntjening kan bankene øke egenkapitalen ved å holde tilbake overskudd eller ved å utstede ny egenkapital. Når markedet ikke har god informasjon om bankens fremtidige inntjening, kan utstedelse av ny egenkapital tolkes som et signal om svekkede inntektsmuligheter. Det kan gjøre at finansiering ved tilbakeholdt overskudd har lavere kostnader enn ny egenkapital, skjønt denne effekten svekkes hvis behovet for å hente inn ekstern kapital er felles for mange banker. Skattemessige forhold kan ytterligere trekke i retning av at finansiering med tilbakeholdt overskudd er billigere for bankene.
Økte kostnader for bankene ved økt egenkapitalandel kan blant annet skyldes at bankenes kreditorer og eiere ikke fullt ut nedjusterer sine avkastningskrav for redusert risiko dersom de er omfattet av en innskuddsgarantiordning eller forventer at myndighetene i noen grad vil verne dem mot tap i en krise. Eventuelle merkostnader for bankene som følge av slike effekter reflekterer i så fall en samfunnsøkonomisk gevinst, på samme måte som når subsidier fjernes fra et ellers fungerende marked. Forslagene i denne proposisjonen kan derfor bygge opp under en riktigere prising av kreditt i normale tider. Det kan i sin tur gi et ytterligere vern mot fremtidige kriser ved at husholdninger og bedrifter reduserer sin gjeldsgrad sammenliknet med en situasjon der de indirekte subsidiene til bankene videreføres til kundene. Økte kapitalkrav gjør dermed økonomien mer robust ved å øke soliditeten både hos långivere og låntakere.
Over tid kan utviklingen gå i retning av riktigere prising av innskuddsgarantiordninger og økt ansvar for usikrede kreditorer. Det kan gi et bedre samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet, slik at bankene selv ser seg tjent med en høyere egenkapitalandel enn i dag. Denne utviklingen kan forsterkes av at kreditorer og eiere etter finanskrisen er blitt mer oppmerksomme på den risikoen bankvesenet representerer. God soliditet blir dermed en fordel for bankene, ikke en ulempe.
Norske banker hadde pr. 31. desember 2012 samlet sett litt over 11 pst. ren kjernekapital. Bankene er derfor på god vei til å oppfylle det høyere minstekravet pr. 1. juli 2016. Dette var en økning på over 1 prosentpoeng i løpet av 2012. Med samme nivå på inntjeningen videre vil bankene lett kunne oppfylle det høyere minstekravet i 2016. Siden bankene har svært høy løpende inntjening med dagens rentemarginer, og allerede er godt på vei til å oppfylle kravene slik de foreslås for 2016, skal disse forslagene ikke i seg selv gi grunnlag for renteøkninger. Mer solide banker gir en samfunnsøkonomisk gevinst fordi risikoen for en krise, med de kostnadene dette medfører, reduseres.
De administrative kostnadene ved forslagene vurderes som små både for finansinstitusjonene og for offentlige myndigheter. EU-reguleringene på finansmarkedsområdet er generelt omfattende og kompliserte, og gir betydelige kostnader både i privat og offentlig sektor. De administrative kostnadene antas likevel i begrenset grad å avhenge av nivået på kapitalkravene og hvor hurtig de innføres.