Brev fra Helse- og omsorgsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 16. november 2012
Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til kommunal- og regionalministeren av 6. november 2012 og spørsmål vedrørende oppfølging av pårørende, berørte og etterlatte etter 22. juli 2012, herunder tildeling av skjønnsmidler til kommunene. Helse- og omsorgsministeren svarer i samråd med kommunal- og regionalministeren på spørsmålene.
Før jeg kommenterer de enkelte spørsmål, vil jeg understreke behovet for at helsetjenesten er proaktiv i forhold til de som ble rammet 22. juli. Vi skal gjøre vårt ytterste for å være offensive og støttende. Det gjelder også overfor dem som kanskje i første omgang føler de ikke trenger hjelp og bistand fra helsetjenesten, og av den grunn har takket nei til tilbud om hjelp i første omgang.
Midlene som er bevilget til psykososial oppfølging etter 22. juli, skal benyttes til dette. Dersom vi får konkret kunnskap om at disse midlene er nyttet til andre formål, vil jeg i samråd med kommunal- og regionalministeren følge opp dette overfor de kommunene det gjelder.
Hva har departementet gjort for å tilse at alle kommuner yter den hjelpen som er nødvendig for at pårørende/berørte/etterlatte skal få den bistand de har behov for? Hvordan har kommunene fulgt dette opp?
Helsedirektoratet ble 22. juli i fjor bedt om å ta det koordinerende ansvaret for beredskapssituasjonen i helse- og omsorgstjenesten knyttet til hendelsene, et ansvar som ble tatt på største alvor. I de påfølgende dagene ble det etablert kontakt med landets fylkesmenn for å sikre beredskap, den nyutviklede veilederen for psykososiale tiltak ved kriser, ulykker og katastrofer ble distribuert, det ble opprettet et samarbeidsorgan for å sikre enhetlige og faglig forankrede råd og føringer - og etablert en ekspertgruppe med deltagere fra landets fremste fagmiljøer på feltet. I tillegg ble det opprettet et eget prosjekt for helsemessig, og ikke minst psykososial oppfølging, i Helsedirektoratet. Dette prosjektet er fortsatt operativt.
På bakgrunn av anbefalinger om å benytte de ordinære tjenestene, ble hovedansvaret for oppfølgingen av de som ble rammet av terrorhandlingene lagt til kommunene. En viktig del av oppfølgingsarbeidet fra sentrale helsemyndigheter har bestått i å bistå landets kommuner i dette oppfølgingsarbeidet. Arbeidet med å implementere veilederen for psykososiale tiltak ved kriser, ulykker og katastrofer har hatt høy prioritet.
I tråd med veilederen ble det lagt til grunn at kommunene skulle innta en proaktiv holdning overfor de rammede og berørte, samt opprette en primær kontaktperson for å sikre kontinuitet i oppfølgingen. Faglige råd og veiledning tilpasset den aktuelle hendelsen spesielt er i tillegg i flere omganger distribuert til landets kommuner via fylkesmennene. Det ble tidlig avholdt en egen fagdag om den psykososiale oppfølgingen, og det ble utviklet og distribuert et eget kartleggingsskjema for vurdering og overvåkning av psykiske reaksjoner og helseplager hos de som oppholdt seg på Utøya. Til spesialisthelsetjenesten, som på ordinær måte skal sørge for tjenester til de som har behov for spesialisert helsehjelp, er det sendt ut særskilt informasjon om prioritering og oppfølging av de rammede.
For å kunne vurdere behovet for ytterligere tiltak fra sentrale helsemyndigheter for å støtte kommunene i deres oppfølging, er det gjennomført to kartlegginger av kommunenes oppfølging. Disse er gjennomført hhv. høsten 2011 og våren 2012. Det er innhentet informasjon om kommunenes egen vurdering av behovet for hjelp blant de rammede, og om hvilke utfordringer kommunene har hatt i oppfølgingsarbeidet. Tilbakemeldingene fra kommunene viser at de selv i stor grad har vurdert egen kapasitet og kompetanse til å være tilfredsstillende, god eller svært god. Samtidig viser begge undersøkelsene at kommunene selv har avdekket svikt i eget tilbud, og at flere kommuner har opplevd flere sider av oppfølgingsarbeidet som krevende.
Fylkesmennene har i flere omganger rapportert til Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet at de oppfatter at kommunene har tatt oppgaven på alvor, at oppfølgingssystemene fungerer og at kommuner og spesialisthelsetjeneste fungerer godt.
I tillegg er det iverksatt flere forskningsprosjekter. Den største av disse er Utøya-studien, der data innhentes ved intervjuer utført av kvalifisert helsepersonell. Dersom det i intervjuene avdekkes udekkede hjelpebehov, blir det iverksatt tiltak for å sikre at hjelp blir gitt.
Hendelsene 22. juli var av et omfang og en karakter som medførte behov for å iverksette en rekke system- og kompetansemessige tiltak fra sentrale helsemyndigheters side. Det er allikevel viktig å understreke at ansvaret for selve tjenesteytingen for de rammede og berørte etter 22. juli, som for andre, ligger i den enkelte kommune og hos de regionale helseforetakene. Den enkelte innbyggers rettigheter til helse- og omsorgstjenester er hjemlet i pasient- og brukerrettighetsloven. Den som opplever at bestemmelsene i denne loven blir brutt, kan klage til Fylkesmannen. Dette er det ordinære sikkerhetsnettet som skal sikre alle borgere de helse- og omsorgstjenester de har krav på. Kompetansen til å gå inn i enkeltsaker og vurdere om krav til forsvarlig tjenesteyting, eller andre lovkrav er brutt, ligger hos tilsynsmyndigheten. likevel har departement og direktorat fulgt opp alle bekymringsmeldinger og varsler om svikt som har tilflytt disse (se svar på spørsmål 2c). Denne form for oppfølging av enkeltsaker kan allikevel aldri erstatte de ordinære systemer som skal sikre forsvarlige tjenester.
For å yte bistand til rammede efter hendelsene 22. juli 2011, er kommunene blitt tildelt skjønnsmidler fordelt etter innbyggertall.
a) Hvorfor har kommuner som ikke har berørte, mottatt midler?
b) Hvorfor har kommuner som har avviklet sitt tilbud, fått midler?
c) Hva har departementet foretatt seg for å tilse at tilbudene i kommunene ikke er blitt avviklet før behovet er dekket?
d) Hva har departementet foretatt seg overfor de kommuner som har berørte, men som ikke har tilbudt dem noe bistand? Hvordan ser departementet for seg at deres behov blir imøtegått?
For å sikre at kommunene har ressurser til å dekke ekstraordinære utgifter til psykososial oppfølging ble det i 2011, gjennom kongelig resolusjon av 16. september 2011 og tilleggsproposisjon (Prop. 154 S (2010-2011)), vedtatt å øke rammene for skjønnstilskuddet til kommunene over kap. 571, post 64 med 80 mill. kroner for inneværende år. Det ble i statsbudsjettet for 2012 bevilget 50 mill. kroner til samme formål. Det var høsten 2011 vanskelig å anslå behovet for oppfølgingstiltak i de enkelte kommuner, herunder behovet for å kompensere for ekstraordinære utgifter.
Forslaget om å bevilge midlene til kommunene over skjønnstilskuddet ble fremmet for å sikre en effektiv fordeling og utbetaling av midlene, som samtidig åpnet for å ivareta fleksibilitet og kunnskap om lokale behov. Alternativet ville være å opprette et øremerket tilskudd hvor kommunene kunne søkt om å få tildelt midler etter et fastsatt og mer detaljert tilskuddsregelverk. Dette ville åpnet for å kreve detaljert rapportering fra kommunene om disponering av midlene, men samtidig tilsi en mer tidkrevende søknads- og forvaltningsprosess. Tidsaspektet for tildeling av midlene bevilget for 2011 var sentralt. Helse- og omsorgsdepartementet fastsatte i samråd med Kommunal- og regionaldepartementet fylkesrammer og retningslinjer for bevilgningen. Fylkesmennene ble bedt om å fordele midlene på bakgrunn av retningslinjene og sin kjennskap til kommunene.
I retningslinjene for skjønnstilskuddet omtales at:
Skjønnsmidlene skal ytes til ekstraordinære utgifter til psykososial oppfølging i kommunene etter terroranslagene 22. juli. Fylkesmannen skal ta hensyn til kommuner som har enkeltpersoner med særlig omfattende oppfølgingsbehov.
Fylkesmannen bør bistå kommunen med veiledning slik at midlene brukes På en mest mulig effektiv måte. Vi viser her til Helsedirektoratets «Veileder for psykososiale tiltak ved kriser, ulykker og katastrofer» (1S-1810).
Fylkesmennenes konkrete kjennskap til forholdene i den enkelte kommune er viktig for en tilfredsstillende fordeling av skjønnsmidlene. Dersom det er grunnlag for interkommunalt samarbeid om psykososial oppfølging kan dette gis støtte innenfor rammen.
Det er understreket i retningslinjene at fylkesmennenes konkrete kjennskap til forhold i enkeltkommuner er av stor betydning for fordelingen. Det er imidlertid ikke spesifisert i retningslinjene at kommuner som ikke har berørte ikke kan motta midler. Dette ble valgt for å sikre fleksibilitet i ordningen, eksempelvis for å gi mulighet til kompensasjon ved overføring av kompetanse/personell mellom kommuner.
Det er gjennom informasjon fra støttegruppen fremkommet informasjon om at kommuner som ikke har direkte berørte og rammede, har mottatt til dels betydelige beløp til dette formålet. En overordnet gjennomgang av den kommunevise fordelingen av bevilgningen for 2011 har vist at fylkesmennene valgte ulike fremgangsmåter for å tilstille midlene til sine kommuner. Tre fylkesmenn har i den forbindelse fordelt midler etter en fremgangsmåte som har medført at kommuner uten rammede og berørte har mottatt tilskudd. I to fylker, Telemark og Møre og Romsdal, valgte fylkesmennene å fordele et grunnbeløp til alle kommunene, blant annet som kompensasjon ettersom alle kommuner ble satt i beredskap i forbindelse med angrepene 22. juli. I Vestfold hadde fylkesmannen ved årets utløp (2011) kun mottatt krav fra to kommuner om dekning av utgifter, og fordelte resterende beløp på fylkets kommuner etter folketall.
Imidlertid tyder informasjon fra fylkesmennene på at alle kommuner som har meldt inn behov om skjønnsmidler i 2011, har fått tildelt midler. For tildelingen av midler i 2012 er det i eget brev til fylkesmennene presisert at kjennskap til behov, herunder fordelingen av rammede og berørte i fylket, skal ligge til grunn for fordelingen av midlene. I tillegg har fylkesmennene i år har hatt bedre oversikt over behovet i kommunene, og et bedre grunnlag for å gjennomføre fordelingen.
I 2012 var situasjonen i Vestfold motsatt, og innmeldte behov i kommunene var større enn tildelt ramme. Fylkesmannen valgte da å benytte ordinære skjønnsmidler for å dekke dette ekstra behovet. Dette illustrerer at tildeling av disse midlene gjennom skjønn har gitt et nødvendig rom for lokal fleksibilitet.
Helse- og omsorgsdepartementet vil be alle landets fylkesmenn om å redegjøre for sin kjennskap til om kommuner som har fått midler i 2012 har avviklet sitt tilbud. Helse- og omsorgsdepartementet vil videre be fylkesmennene påse at kommunene gir et tilbud til de rammede og berørte som har behov for det.
Dersom departementet får konkret kunnskap om at midler tildelt til psykososial oppfølging i 2012 er nyttet til andre formål, vil vi i samråd med Kommunal- og regionaldepartementet følge opp dette. Erfaringene fra tilskuddsfordelingen i 2011 og 2012 vil videre bli tatt med ved utforming av kriteriene for tilskuddsfordeling i 2013.
Kommunene har et lovpålagt ansvar for å yte nødvendige helse- og omsorgstjenester. Sentrale helsemyndigheter har bidratt til å understøtte kommunene i dette arbeidet, som beskrevet, gjennom utarbeiding og formidling av faglige råd og veiledning generelt, i tillegg til materiell utviklet særskilt etter 22. juli. Veiledningsmaterialet utviklet særskilt etter 22. juli gir også råd og anbefalinger om utforming og varighet av oppfølgingsarbeidet.
I forbindelse med forberedelser til rettsaken ble det den 29. februar i år sendt ut brev til landets fylkesmenn, hvor disse blant annet ble bedt spesifikt om å påse at kommunene tilbød tilstrekkelig helsemessig og psykososial oppfølging av sine rammede og berørte innbyggere. Råd om oppfølging ble gjentatt, og det ble i tillegg oppsummert eksempler på tilbakemeldinger om svikt, som grunnlag for å korrigere og forbedre tilbudet. Det ble videre gitt informasjon om hvor kommunene kunne henvende seg for faglig bistand til oppfølgingsarbeidet.
I tillegg har departement og direktorat fulgt opp bekymringsmeldinger. Slike er mottatt blant annet gjennom tilbakemeldinger fra den Nasjonale støttegruppen, fra enkeltpersoner som har deltatt på samlingene i regi av Helsedirektoratet, oppslag i media og direkte tilbakemeldinger til Helse- og omsorgsdepartementet. Slike meldinger er fulgt opp ved at Helsedirektoratet har kontaktet aktuell fylkesmann – som i flere tilfeller har tatt kontakt med kommuner for å forsikre at de faglige rådene og anbefalingene som er gitt av sentrale helsemyndigheter blir fulgt.
På spørsmålet om hva departementet har foretatt seg overfor kommuner som ikke har gitt sine berørte et tilbud, vises det til svar på forrige spørsmål, herunder redegjørelse for departements aktivitet knyttet til oppfølging av bekymringsmeldinger. F1ere av disse aktivitetene, som har representert en særlig aktiv oppfølgingsrolle fra sentrale helsemyndigheters side, har vært gjennomført på bakgrunn av tilbakemeldinger om kommuner som ikke har fulgt rådene om en proaktiv oppfølging, eller ikke har tilbudt den enkelte rammede en kontaktperson.
Behovet for bistand som følge av traumatiserende opplevelser vil variere fra person til person og over tid. Karakteren av hendelsene 22. juli tilsier imidlertid at det er behov for særlig kompetanse hos det utøvende helsepersonellet. Det er derfor iverksatt en rekke tiltak for å bidra til at kommuner som ikke har tilstrekkelig kompetanse, kan søke bistand for å styrke denne eller henvise til en annen instans. Helsedirektoratet har gitt de regionale ressurssentrene for vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging i oppdrag å understøtte kommunenes oppfølgingsarbeid, blant annet gjennom faglig bistand og implementering av råd som er gitt. Det er videre utviklet et eget nettbasert kurs for medlemmer i kommunale psykososiale kriseteam. Kurset «Når krisen rammer» skal bidra til å styrke den psykososiale oppfølgingen etter kriser, ulykker og katastrofer, og terrorhandlingene 22. juli omtalt spesielt.
For å imøtekomme behovene til rammede og berørte etter 22. juli, er det av sentral betydning at kommunene viderefører en proaktiv tilnærming i sitt arbeid, slik at behovene kan møtes når de oppstår. I tillegg er det avgjørende at det legges til rette for at pasienten eller brukerens rett til brukermedvirkning kan utøves, her som for alle andre pasient- og brukergrupper. Det er videre avgjørende at kommunene innhenter den kompetanse de trenger ved å ta i bruk de fag- og kompetansehevingstilbud som eksisterer. Regjeringen og de sentrale helsemyndighetene vil fortsatt legge til rette for at tilbudet til de rammede og pårørende etter 22. juli blir så godt som mulig. Bekymringsmeldinger, meldinger om svikt og informasjon om at tilbudet ikke er tilstrekkelig skal fortsatt følges opp gjennom å kontakte aktuelle kommuner.
Helsedirektoratet arbeider nå med en plan for langsiktig psykososial oppfølging for år 2- 5 etter hendelsene. Arbeidet gjennomføres med utgangspunkt i faglige råd fra Nasjonalt kompetansesenter for vold og traumatisk stress og deltakere i ekspertgruppen og samarbeidsorganet opprettet etter 22. juli, samt tilbakemeldinger fra den Nasjonale støttegruppen. Dette skal sikre at vi er godt forberedt til å bidra til at den enkelte rammede og berørte får et best mulig tilbud om hjelp og støtte til å kunne håndtere hverdagen.