7. Statens innkrevingssentrals særnamsmyndighet
Dersom utenrettslige innkrevingstiltak ikke fører frem, må det iverksettes tvangsinnfordring for å fremtvinge betaling fra skyldneren. For de fleste kravstyper har Statens innkrevingssentral i dag adgang til som særnamsmyndighet å beslutte utleggstrekk og stifte utleggspant overfor skyldneren. Innkrevingssentralen kan også drive inn kravene ved ordinær tvangsfullbyrding hos de alminnelige namsmyndighetene.
Departementet går i hovedsak inn for å videreføre de materielle reglene om Statens innkrevingssentrals adgang til å tvangsfullbyrde krav. Departementet foreslår å ta inn i tvangsfullbyrdelsesloven en generell bestemmelse om at SI kan beslutte utleggstrekk og stifte utleggspant for de krav den har til innkreving.
Departementet foreslår i tillegg at Statens innkrevingssentral skal kunne gjennomføre tvangsdekning i enkle pengekrav (bankinnskudd mv.) i de tilfellene den selv har tatt utleggspant for kravet.
Det er lang tradisjon for at enkelte offentlige kreditorer kan beslutte utleggstrekk og stifte utleggspant for krav som skyldneren ikke betaler frivillig. Særnamsmyndighetsordningen legger til rette for en effektiv innkreving av offentlige krav og reduserer i betydelig grad arbeidsbelastningen til de alminnelige namsmyndighetene.
På bakgrunn av erfaringene med Statens innkrevingssentral ser departementet få betenkeligheter med at innkrevingssentralen også i fremtiden skal ha særnamsmyndighet for krav den har innkrevingsansvar for. Departementet anser det heller ikke som aktuelt å foreslå begrensninger i den adgangen Statens innkrevingssentral i dag har til å beslutte utleggstrekk og stifte utleggspant.
SI må ha særnamsmyndighet etter særskilt lovbestemmelse for at den skal kunne beslutte utleggstrekk og stifte utleggspant. Dessuten må det foreligge tvangsgrunnlag for kravet og tvangsgrunnlaget vil dessuten være «tvangskraftig». Lovforslaget som fremmes i denne proposisjonen innebærer ingen endringer på dette punktet.
Som nevnt i avsnitt 6.2 i proposisjonen er en stor andel av kravene som SI krever inn, tvangsgrunnlag for utlegg etter bestemmelser i særlovgivningen, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav e. Lovgiver har i slike tilfeller etter en konkret vurdering fastsatt at det skal kunne tas utlegg for kravet uten at kreditor må gå veien om å få dom mv. for kravet etter lovens bestemmelser om alminnelige tvangsgrunnlag. Denne typen lovbestemmelser vil også i fremtiden være den praktisk viktigste formen for tvangsgrunnlag når SI utøver særnamsmyndighet.
For krav som ikke er tvangsgrunnlag for utlegg etter særskilt lovbestemmelse, må det foreligge annet tvangsgrunnlag for at SI skal kunne utøve særnamsmyndighet. Eksempler på dette er de alminnelige tvangsgrunnlagene etter § 4-1 og beslutninger om tvangsmulkt, jf. § 7-2 bokstav d.
Flere høringsinstanser har uttalt at bestemmelsen i § 7-2 bokstav f om et skriftstykke som fordringshaveren har sendt skyldneren som viser kravets grunnlag og omfang, ikke passer for Statens innkrevingssentrals virksomhet. I prinsippet er et slikt skriftstykke et mulig tvangsgrunnlag for SI, men i praksis har SI sjelden benyttet seg av dette. Departementet legger som et utgangspunkt til grunn at det også bør være slik i fremtiden.
I dag er hjemlene for Statens innkrevingssentrals særnamsmyndighet spredt i de enkelte særlover som legger innkrevingsansvaret til SI. Denne har med andre ord ikke automatisk myndighet til å etablere utleggstrekk og stifte utleggspant når den får i oppgave å kreve inn en kravtype. Departementet har vurdert om dette utgangspunktet bør endres slik at SI har særnamsmyndighet med mindre noe annet er særskilt bestemt.
Utlegg er inngripende tiltak, som vil kunne få stor betydning for den enkelte skyldner. Hensynet til skyldneren kan tale for å videreføre ordningen med at det i hvert enkelt tilfelle skal måtte foretas en konkret vurdering av om det er nødvendig å gi særnamsmyndighet til Statens innkrevingssentral. Denne fremgangsmåten sikrer at tildelingen av særnamsmyndighet alltid er konkret basert på om behovet er stort nok.
På den annen side er det slik at Statens innkrevingssentral i dag har særnamsmyndighet for de aller fleste kravstyper den krever inn. Den praktiske hovedregelen er således at når innkrevingsansvaret legges til SI, gis den også myndighet til å stifte utlegg og beslutte utleggstrekk ved tvangsinnfordring.
Videre er det slik at dagens lovtekniske løsning, der SIs særnamsmyndighet følger av et etter hvert betydelig antall bestemmelser i særlovgivningen, fører til at regelverket er mer uoversiktlig enn om kompetansen er regulert på ett sted.
I en viss utstrekning åpner lovgivningen allerede i dag for en samlet regulering av Statens innkrevingssentrals særnamsmyndighet. Det følger av skattebetalingsloven § 2-7 at departementet i forskrift kan bestemme at SI skal kreve inn nærmere bestemte krav som tilkommer staten. Hjemmelen er benyttet til å fastsette at SI skal kreve inn krav på vegne av en rekke statlige organer, jf. skattebetalingsforskriften § 1-2-2. Loven gir i slike tilfeller SI kompetanse til å beslutte utleggstrekk og stifte utleggspant dersom panteretten kan gis rettsvern ved registrering i et register eller ved underretning til tredjeperson, og utleggsforretning kan holdes på SIs kontor.
Departementet har etter en samlet vurdering kommet til at utgangspunktet bør være at Statens innkrevingssentral skal ha særnamsmyndighet for de krav den har innkrevingsansvar for. Departementet foreslår å gi en generell hjemmel for SI til å beslutte utleggstrekk og stifte utleggspant for krav den har til innfordring.
Det vises til forslag til ny bestemmelse § 2-14 første ledd første punktum i tvangsfullbyrdelsesloven.
Dersom det i praksis viser seg at det er behov for å begrense Statens innkrevingssentrals særnamsmyndighet, eksempelvis at SI for enkelte krav bare bør ha adgang til å beslutte utleggstrekk, eller at den ikke skal ha noen form for særnamsmyndighet, kan det gis bestemmelser om dette. Departementet vil også i instruks kunne begrense hvordan SI skal utøve særnamsmyndigheten.
Departementet foreslår for øvrig å videreføre dagens begrensninger i Statens innkrevingssentrals adgang til å beslutte utleggstrekk og stifte utleggspant. Det innebærer at SI også i fremtiden bare vil ha myndighet til å stifte utleggspant dersom panteretten kan gis rettsvern ved registrering i et register eller ved underretning til en tredjeperson, og utleggsforretning kan holdes på SIs kontor.
Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen som i dag står i straffeprosessloven § 456 fjerde ledd om at Statens innkrevingssentral kan tvangsfullbyrde krav gjennom de alminnelige namsmyndighetene.
Det vises til forslag til ny bestemmelse i § 2-14 femte ledd i tvangsfullbyrdelsesloven.
Statens innkrevingssentral har i dag ikke adgang til å gjennomføre tvangsdekning når den har stiftet utleggspant. Departementet foreslo i høringsnotatet at SI skal få myndighet til også å fullbyrde tvangsdekningen i enkle pengekrav, eksempelvis innestående på bankkonti. Tvangsdekningen vil rent praktisk skje ved at SI pålegger den skyldneren har en fordring mot, som regel en bank, å overføre beløpet som er sikret med utleggspant.
En motforestilling mot å utvide særnamsmyndigheten på denne måten er at det bare er de alminnelige namsmyndighetene som har erfaring og kompetanse med slik tvangsdekning i dag. Flere høringsinstanser har anført at det vil svekke skyldnerens rettssikkerhet dersom Statens innkrevingssentral gis myndighet til å realisere utleggspantet som den har stiftet. Det er også pekt på at de øvrige særnamsmyndigheter ikke kan gjennomføre slik tvangsfullbyrding.
Etter en samlet vurdering er departementet likevel av den oppfatning at SI bør få kompetanse til gjennomføre tvangsdekning i enkle pengekrav.
SI skiller seg ut blant særnamsmyndighetene i den forstand at den er ansvarlig for driften av de alminnelige namsmyndighetenes saksbehandlingssystem. Den formelle runden med å oversende det pantesikrede kravet til de alminnelige namsmyndighetene for tvangsdekning, er i mange tilfeller unødvendig tids- og ressurskrevende. En adgang for SI til selv å gjennomføre tvangsdekningen, vil medføre rimeligere innkreving for skyldneren og mindre belastning på det alminnelige namsmyndighetsapparatet.
En adgang til å gjennomføre tvangsdekning i enkle pengekrav vil ikke innebære at SI får mulighet til å kreve dekning i skyldnerens bankinnskudd mv. i større omfang enn i dag. Dekningslovens bestemmelser om beslagsfrihet vil fortsatt sette grenser for hvilke formuesgoder det kan tas utleggspant i. Andre kreditorers mulighet til å oppnå tvangsdekning vil heller ikke bli forringet av en slik adgang, ettersom spørsmålet om prioritetsrekkefølge de ulike kreditorene imellom vil bero på når SI etablerte panterett i kravet.
Hensynet til skyldneren og andre kreditorer vil videre være ivaretatt ved at Statens innkrevingssentral er ansvarlig for tap som voldes skyldneren og dem som har rettigheter i kravet, dersom SI opptrer uaktsomt under innkrevingen, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 10-10.
Under høringen har det ikke kommet uttalelser som tilsier at forslaget vil medføre større administrative kostnader eller problemer av annen art for den som skyldneren har et krav mot, typisk en bank. Departementet legger derfor til grunn at slike hensyn ikke er til hinder for at SIs kompetanse utvides.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at Statens innkrevingssentral skal få myndighet til å gjennomføre tvangsdekning i enkle pengekrav etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 10 del III.
Departementet er enig med Justis- og beredskapsdepartementet i at det kan reises spørsmål ved om Statens innkrevingssentral bør ha adgang til å gjennomføre tvangsdekning også i de tilfeller hvor det er de alminnelige namsmyndighetene som har gitt utlegg i kravet etter begjæring fra SI. Når SI av en eller annen grunn ikke har benyttet sin særnamsyndighet til å stifte utleggspant for kravet, bør den etter departementets vurdering heller ikke kunne gjennomføre tvangsdekningen. Forslaget foreslås derfor begrenset til tilfeller hvor det er Statens innkrevingssentral selv som har tatt utlegg for kravet.
Det vises til lovutkastet § 2-14 annet ledd.
Departementet er videre enig med Justis- og beredskapsdepartementet i at Statens innkrevingssentral ikke bør ha adgang til å kreve rettsgebyr fra skyldneren når den selv gjennomfører tvangsdekning i enkle pengekrav. Det foreslås derfor en bestemmelse om dette i lov 17. desember 1982 nr. 86 om rettsgebyr. Departementet foreslår imidlertid ikke andre endringer i adgangen for SI til å kreve rettsgebyr ved tvangsfullbyrdelse. En slik endring bør etter departementets vurdering i tilfelle gjøres gjeldende for alle med særnamsmyndighet. De økonomiske og administrative konsekvensene av et slikt forslag må i tilfelle utredes nærmere.
Det vises til forslag til ny bestemmelse i rettsgebyrloven § 14 sjette ledd annet punktum.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har merket seg at departementet i hovedsak går inn for å videreføre reglene om SIs adgang til å tvangsfullbyrde krav. Departementet foreslo at SI skal få myndighet til å fullbyrde tvangsdekningen i enkle pengekrav. Flere høringsinstanser har pekt på at det vil svekke skyldnerens rettssikkerhet dersom SI gis myndighet til å realisere utleggspantet som den har stiftet, og at øvrige særnamsmyndigheter ikke kan gjennomføre slik tvangsfullbyrding. Departementet peker på at oversendelse av kravet til alminnelige namsmyndigheter framstår som unødvendig tids- og ressurskrevende.
Flertallet viser til at SI får ikke mulighet til å kreve dekning i skyldneres bankinnskudd i større omfang enn i dag. Dekningslovens bestemmelser om beslagsfrihet setter grenser for hvilke formuesgoder det kan tas utleggspant i, og prioritetsrekkefølgen mellom kreditorer vil bero på når SI etablerte panterett i kravet. Flertallet er enig i at forslaget begrenses til tilfeller hvor det er SI selv som har tatt utlegg for kravet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre viser til sine merknader i avsnitt 2.2 og 3.2 og går imot regjeringens forslag til egen lov for SI. Disse medlemmer har merket seg at flere høringsinstanser er sterkt kritiske til forslaget og som ønsker å oppheve reglene som gir SI særnamsmyndighet. Disse medlemmer viser til at dette både gjelder kommersielle, sågar som offentlige høringsinstanser. Norske Inkassobyråers Forening Foreningen uttaler:
«Særnamsmannsordningen, slik den er bygget opp innenfor statlig og kommunal innfordringsvirksomhet, har et inkvisitorisk preg og er i utgangspunktet et gufs fra fortiden. Norge er, så vidt vites, det eneste landet i Skandinavia hvor særnamsfunksjonen for offentlige krav opprettholdes.»
Oslo namsfogdkontor uttaler:
«I motsetning til særnamsmannen har den alminnelige namsmann ingen økonomiske interesser i saken. Det gir tiltro og respekt. Det er særlig viktig at namsmannen har realisasjonssakene når det er flere kreditorer/panthavere/rettigheter i det samme formuesgodet. Om flere organer behandler realisasjon av det samme formuesgode, oppstår det rot og forviklinger. Å overlate generaloppgjør til en kreditorrepresentant er særlig betenkelig.»
Disse medlemmer merker seg at Finansdepartementet heller ikke kunne svare på om en slik ordning var å finne i andre land, jf. svar på spørsmål 2 til finanskomiteen/Fremskrittspartiets fraksjon.
Disse medlemmer viser til at særnamsordningen har uheldige sider fordi særnamsmannen ofte ikke tar hensyn til eksisterende krav mot debitor. Disse medlemmer har følgelig fått tilbakemelding om at skyldner har mottatt lønnsslipp med negativt beløp. Disse medlemmer viser i denne anledning til svar på spørsmål 15 og 16 fra finanskomiteen/Fremskrittspartiets fraksjon der Finansdepartementet opplyser at det er opprettet en utleggsdatabase (UB) hos SI hvor opplysninger om utleggstrekk skal registreres elektronisk og videreformidles til Løsøreregisteret. Departementet opplyser at prosjektet med utvikling av utleggsdatabasen nærmer seg ferdigstillelse. At departementet uttaler at alle namsmyndigheter har plikt til å påse at skyldner har tilstrekkelige midler til livsopphold ved beslutning om utleggstrekk, finner disse medlemmer ikke helt betryggende. Debitor stiller i disse tilfellene svakt i forhold til en mektig statlig kreditor.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til sine generelle merknader og forslag i avsnitt 2.2.