6. Motregning
Statens innkrevingssentral har etter gjeldende rett adgang til å motregne statlige krav mot tilgodekrav skyldneren har på staten i medhold av ulovfestede regler. Når innkrevingssentralen krever inn skatte- og avgiftskrav, er den gitt utvidet motregningsadgang i tilgodeskatt og avgift mv.
Departementet ser at det kan reises spørsmål om offentlige kreditorer bør gis et dekningsprivilegium gjennom utvidet motregningsadgang som andre fordringshavere ikke har. Etter departementets oppfatning bør Statens innkrevingssentral likevel få den samme adgangen til å motregne i skyldnerens tilgodebeløp på skatt og avgift som det skattemyndighetene har etter skattebetalingsloven § 13-1 første ledd. Motregning er en effektiv oppgjørs- og dekningsmåte av stor praktisk betydning. Alternativet er mer tids- og kostnadskrevende tvangsinnfordringstiltak for kreditor. Ved motregning påføres heller ikke skyldneren ekstra kostnader, i form av rettsgebyr mv. slik hovedregelen er når det gjennomføres tvangsinnfordring etter tvangsfullbyrdelsesloven.
I mange tilfeller vil det også være utilfredsstillende og ev. støtende dersom en skylder mottar utbetalinger fra det offentlige samtidig som han/hun unndrar seg oppgjør av forfalt gjeld til det offentlige.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at utgangspunktet skal være at krav som innkreves gjennom Statens innkrevingssentral, kan motregnes i tilgodebeløp på skatt eller avgift etter bestemmelsene om dette i skattebetalingsloven § 13-1 første ledd. Forslaget innebærer unntak fra gjensidighetsvilkåret som gjelder etter ulovfestede regler når tilgodebeløpet som det motregnes i er felleskravet på skatt (formues- og inntektsskatt og trygdeavgift) eller for mye innbetalt arbeidsgiveravgift. Departementet mener at dette ikke innebærer vesentlige og omfattende utvidelse av motregningsadgangen slik mange høringsinstanser synes å legge til grunn. For de tilgodebeløp på skatt og avgift som er rent statlige, f.eks. merverdiavgift til gode, innebærer forslaget ingen utvidelse av motregningsadgangen. SI vil i tillegg til den motregning som følger av lovforslaget også kunne motregne etter ulovfestede regler dersom vilkårene foreligger.
Flere høringsinstanser har fremholdt at ikke alle kravene som Statens innkrevingssentral har innkrevingsansvaret for, bør omfattes av den utvidede motregningsadgangen. Departementet slutter seg til dette, og foreslår at bare offentlige krav som tilkommer oppdragsgivere skal omfattes av bestemmelsen. Med offentlige krav menes krav av offentligrettslig karakter. Den utvidede motregningsadgangen vil dermed ikke omfatte krav som er av privatrettslig art, for eksempel husleiekrav som kreves inn på vegne av statlige organer.
Under høringen er det også reist spørsmål ved om krav Statens innkrevingssentral krever inn på vegne av private parter, skal omfattes av den utvidede motregningsadgangen. Per i dag kan SI kreve inn erstatning mv., som tilfaller private i de tilfeller kravet springer ut fra offentlig straffesak. Departementet foreslår i kapittel 14 i proposisjonen at innkrevingsansvaret utvides til også å gjelde erstatning tilkjent voldsofre i sivile saker. Etter departementets oppfatning bør også slike krav omfattes av bestemmelsen om motregningsadgang i loven om Statens innkrevingssentral. Departementet viser i denne forbindelse til at krav på erstatning og oppreisning for skader voldt ved straffbare handlinger er prioriterte krav etter dekningsloven § 2-8. Dersom SI på et senere tidspunkt får ansvar for å kreve inn andre krav på vegne av private parter, vil det ikke foreligge motregningsadgang med mindre det gis egne regler om dette.
Det vises til lovutkastet § 4 første ledd. I første punktum foreslås at det skal kunne gjennomføres motregning til dekning av offentlige krav. Annet punktum gjelder motregning til dekning av krav tilkjent i straffesaker og voldsofre i sivile saker.
Det er et vilkår for motregning etter skattebetalingsloven at skyldnerens krav mot det offentlige er gjenstand for beslag etter dekningsloven §§ 2-4 til 2-7, jf. skattebetalingsloven § 13-3. Bestemmelsen er blant annet til hinder for at det motregnes i krav som er nødvendig for underhold av skyldneren og dennes husstand. Det samme bør etter departementets vurdering gjelde når Statens innkrevingssentral gjennomfører motregning etter den foreslåtte lovbestemmelsen. Dermed unngås det at SIs relativt omfattende motregningsadgang svekker denne nødvendige underholdsdekningen.
Det vises til lovutkastet § 4 annet ledd.
Den utvidede motregningsadgangen skal gjelde både i og utenfor konkurs. Departementet foreslår en bestemmelse om at adgangen til motregning i krav som tilkommer konkursboer og som er gjenstand for fordeling etter reglene i skattebetalingsloven kapittel 8, skal være begrenset til den andel av kravet som etter fordelingsreglene tilkommer staten eller folketrygden.
Det vises til lovutkastet 4 tredje ledd.
Statens innkrevingssentral vil kunne ha flere krav mot en og samme skyldner som kan motregnes mot skyldnerens tilgodebeløp på skatt og avgift. Det oppstår da spørsmål om hvilket krav som skal dekkes først. SI følger i dag den praksis at kravene dekkes i den rekkefølgen som følger av prioritetsreglene i dekningsloven § 2-8. Departementet foreslår en bestemmelse som lovfester denne praksisen. Dersom det foreligger flere krav med samme prioritet, skal det eldste kravet dekkes først i samsvar med prinsippet i ulovfestede regler.
Det vises til lovutkastet § 4 fjerde ledd.
Videre oppstår det et spørsmål om hvilken dekningsrekkefølge som skal gjelde når det er flere enn Statens innkrevingssentral som erklærer motregning i skyldnerens tilgodebeløp på skatt eller avgift. Skattebetalingsforskriften § 13-6-1 har regler om dekningsrekkefølge. Ikke alle kravene som SI har innkrevingsansvaret for, er i dag omfattet av forskriftsbestemmelsen. Forskriften må derfor endres, og departementet legger opp til en gjennomgang av dette før loven trer i kraft.
Departementet foreslår å lovfeste at motregningen skal skje ved at Statens innkrevingssentral sender motregningserklæring til skyldneren, i tillegg til pålegg om motregning til dennes skyldner. Ved utsendelse av motregningserklæringen vil skyldneren bli orientert om motregningen, og vil få adgang til å komme med innsigelser. Skyldneren skal også varsles om fristen for å påklage motregningen.
Det vises til lovutkastet § 4 femte ledd.
Departementet foreslår at skyldneren skal kunne påklage motregning etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16. Klageadgangen skal på samme måte som etter skattebetalingsloven § 13-6, gjelde all motregning som foretas i medhold av den foreslåtte bestemmelsen. Dette innebærer at skyldneren kan klage både når Statens innkrevingssentral gjennomfører motregning hvor gjensidighetsvilkåret i utgangspunktet ikke er oppfylt, og ved motregning som også kan foretas på ulovfestet grunnlag. Enkelte høringsinstanser har tatt opp at det kan bli et visst omfang av slike klager, slik at forslaget vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for domstolene. Departementet mener at erfaringene fra den tilsvarende ordningen i skattebetalingsloven ikke gir grunnlag for å anta at omfanget av klager blir vesentlig. Departementet foreslår videre at klagefristen skal være én måned etter at skyldneren mottar motregningserklæringen.
Det vises til lovutkastet § 4 sjette ledd.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil peke på at SI etter gjeldende rett kan motregne statlige krav mot tilgodekrav skyldneren har på staten. Når det gjelder skatte- og avgiftskrav, har SI en utvidet motregningsadgang som andre ikke har. Motregning er en effektiv oppgjørs- og dekningsmetode. Flertallet har merket seg at flere høringsinstanser har pekt på at ikke alle kravene som SI har innkrevingsansvaret for bør omfattes av den utvidete motregningsadgangen. Departementet har sluttet seg til dette, og foreslår at bare offentlige krav som tilkommer oppdragsgivere skal omfattes av bestemmelsen. Flertallet er enig i denne avgrensningen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre viser til sine merknader i avsnitt 2.2 og 3.2 og går imot regjeringens forslag til egen lov for SI.
Disse medlemmer viser for øvrig til KS’ høringsbrev til finanskomiteen av 8. november 2012 der det uttales:
«I forslaget er motregningsadgangen begrenset til offentlige krav og «Offentlige krav» er definert som «offentligrettslige krav». KS er usikker på om dette er en klar og tydelig nok avgrensing i forhold til de private kravene som SI innfordrer, og som da ikke skal ha utvidet dekningsadgang».
Disse medlemmer viser til at samme innvending kom frem av presentasjonen til Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) i finanskomiteens høring.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til sine generelle merknader og forslag i avsnitt 2.2.