4. Utenrettslig innkreving – forholdet til forvaltningsloven
Statens innkrevingssentral er et offentlig forvaltingsorgan som må være omfattet av et forvaltingsrettslig rammeverk. Det er viktig at SI er underlagt saksbehandlingsregler som legger til rette for at hver enkelt sak behandles på en betryggende måte og at hensynet til skyldnerens rettssikkerhet ivaretas.
Forvaltningsloven er utformet med tanke på at den skal passe i de fleste forvaltningssaker. Et hovedhensyn bak forvaltningslovens regler er å sikre rettssikkerheten til private parter, når forvaltningen behandler saker av inngripende betydning for disse. Loven har blant annet regler om habilitet, veiledningsplikt, taushetsplikt, varsling, partsinnsyn, klage og omgjøring. Lovens regler er på mange punkter utslag av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, og suppleres av ulovfestede regler om forsvarlighet og god forvaltningsskikk, som stiller grunnleggende krav til forvaltningens saksbehandling.
Etter departementets syn er det naturlig at forvaltningsloven på samme måte som i dag skal regulere SIs utenrettslige innkrevingsvirksomhet. Departementet viderefører på denne bakgrunn forslaget fra høringsnotatet om at forvaltningsloven skal regulere innkrevingssentralens saksbehandling under det utenrettslige innkrevingsarbeidet. Departementet foreslår en egen bestemmelse i loven om Statens innkrevingssentral som fastsetter at forvaltningsloven gjelder. Dersom det skal gjøres unntak fra loven, må dette fremgå av lov eller bestemmelser gitt i medhold av lov.
Det vises til lovutkastet § 2 første ledd.
Spørsmålet om også inkassoloven skal gjelde for Statens innkrevingssentral, behandles i kapittel 5 i proposisjonen. Departementet foreslår der en bestemmelse om at SI skal opptre i samsvar med god inkassoskikk. Denne bestemmelsen vil også stille krav til SIs handlemåte under det utenrettslige innkrevingsarbeidet.
Forvaltningsloven kapittel IV–VI har regler om enkeltvedtak. Disse vil i mange tilfeller ha begrenset betydning når Statens innkrevingssentral utøver rollen som kreditor. Avgjørelser som går ut på å iverksette innkreving er ikke enkeltvedtak i lovens forstand. Det er for eksempel ikke behov for å fatte et nytt enkeltvedtak for å påbegynne tvangsinnfordring, dersom et fastsatt krav ikke blir betalt på ordinær måte. Det er da fastsettelsen som i tilfelle utgjør enkeltvedtak etter forvaltningsloven, ikke den oppfølgende innkreving. Det ville heller ikke være effektivt om innfordringstiltak kunne påklages til overordnet organ etter forvaltningsloven. Ved tvangsinnfordring er det i stedet klageregimet etter tvangsfullbyrdelsesloven (namsklage) som ivaretar skyldnerens rettssikkerhet.
Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å gi detaljerte lovbestemmelser om utsendelse av fakturaer, betalingsoppfordringer og purringer mv. Slike spørsmål er mer egnet for regulering i instruks og i avtaler mellom Statens innkrevingssentral og den enkelte oppdragsgiver.
Departementet foreslår i proposisjonens kapittel 9 at Statens innkrevingssentral skal ha adgang til å gi betalingsutsettelse eller ettergi krav når hensynet til innfordringen tilsier det. Lempning på innfordringsgrunnlag har et preg av kreditorautonomi i den forstand at det er hensynet til kreditor selv, og ikke skyldneren, som er styrende for avgjørelsen. Derfor kan det reises spørsmål om avgjørelser i slike saker (både avslag og innvilgelser) er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Departementet legger likevel til grunn at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak skal praktiseres i denne typen saker.
Forvaltningsloven § 25 har regler om begrunnelse for enkeltvedtak. Det følger av første og annet ledd at det skal vises til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på. Videre følger det av tredje ledd at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Avslag på søknader om lempning på innfordringsmessig grunnlag vil normalt være begrunnet i at fortsatt innfordring vil gi bedre dekning enn lempning. Dersom det kreves at Statens innkrevingssentral gjør rede for de hovedhensyn som har vært avgjørende for slike avgjørelser, vil den kunne måtte gi ut informasjon av betydning for innfordringsstrategien. Åpenhet om denne strategien kan svekke grunnlaget for videre innfordring, fordi skyldneren kan tilpasse sin økonomiske situasjon med sikte på å unndra aktiva fra dekning.
Departementet foreslår derfor at Statens innkrevingssentral i saker om lempning på innfordringsmessig grunnlag, skal kunne begrense begrunnelsen for vedtak som organet fatter etter loven, til bare å omfatte opplysninger etter forvaltningsloven § 25 første og annet ledd. Vilkåret for slik begrensning av begrunnelsesplikten vil være at en full begrunnelse antas å kunne svekke muligheten for fremtidig dekning av kravet.
Det vises til lovutkastet § 2 annet ledd.
Forvaltningsloven § 6 tredje ledd bestemmer at når en overordnet er inhabil, kan avgjørelse heller ikke treffes av en direkte underordnet. Det kan reises spørsmål om det bør gjøres unntak fra denne bestemmelsen i loven om Statens innkrevingssentral. Innkrevingssentralen vil kunne ha innkrevingsoppdrag mot overordnede ansatte i egen organisasjon eller mot deres nærstående. De overordnede selv vil ikke kunne foreta seg noe på SIs vegne i en slik sak. Spørsmålet blir hvor langt dette bør gjøre alle underordnede inhabile, slik at det må oppnevnes stedfortreder i medhold av forvaltningsloven § 9.
Departementet legger til grunn at såfremt det bare dreier seg om ordinære, frivillige betalingsoppgjør uten tvist eller alvorlige misligholdsreaksjoner, vil en underordnet likevel være habil, jf. unntaket i forvaltningsloven § 6 fjerde ledd. Departementet finner det på denne bakgrunn ikke nødvendig å regulere habilitetsspørsmålet særskilt i loven om Statens innkrevingssentral. Innkrevingssaker overfor ansatte i Finansdepartementet (SIs overordnede fagdepartement) vil i tilfelle normalt ikke innebære inhabilitet for personalet i SI.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil peke på at et hovedhensyn bak forvaltningslovens regler er å ivareta rettssikkerheten til private parter når forvaltningen behandler saker av inngripende betydning for disse. Flertallet merker seg at forvaltningsloven regulerer SIs utenomrettslige innkrevingsvirksomhet, og støtter at forvaltningsloven også videre regulerer SI utenomrettslige innkrevingsvirksomhet. Det er naturlig, som foreslått, at det er en egen bestemmelse som sier at forvaltningsloven gjelder. SI skal også opptre i tråd med god inkassoskikk.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre viser til sine merknader i avsnitt 2.2 og 3.2 og går imot regjeringens forslag til egen lov for Statens innkrevingssentral.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til sine generelle merknader og forslag i avsnitt 2.2.