3. Behovet for en egen lov om Statens innkrevingssentral
Den grunnleggende lovbestemmelsen om Statens innkrevingssentrals innkrevingsvirksomhet følger i dag av straffeprosessloven § 456. Første ledd fastsetter at SI skal kreve inn bøter og andre pengekrav som er tilkjent i offentlig straffesak, samt krav som den etter annen lov eller departementsbeslutning er pålagt å innkreve. Annet til sjette ledd inneholder dels bestemmelser av generell karakter som gjelder ved innkreving av alle krav, og dels bestemmelser som bare gjelder ved innkreving av bøter og andre krav tilkjent i offentlig straffesak.
Hovedbestemmelsen om Statens innkrevingssentral står i straffeprosessloven fordi innkrevingssentralen opprinnelig ble opprettet for å kreve inn bøter og andre krav med utspring i offentlige straffesaker.
Selv om det i utgangpunktet er tilstrekkelig med departementsbeslutning, har Statens innkrevingssentral frem til i dag i de fleste tilfeller blitt tildelt nye innkrevingsoppgaver ved lov. Lovbestemmelser som legger innkrevingsoppgaver til SI, finnes i dag i ca. 30 ulike særlover.
Videre gir skattebetalingsloven § 1-2 departementet adgang til å bestemme at offentlige krav som har tvangsgrunnlag kan innkreves etter reglene i skattebetalingsloven. Skattebetalingsloven § 2-7 gir departementet adgang til å bestemme at Statens innkrevingssentral kan innkreve slike krav. Hvilke krav som innkreves i dag av SI etter reglene i skattebetalingsloven, fremkommer av skattebetalingsforskriften § 1-2-2.
Statens innkrevingssentrals kompetanse under innkrevingen reguleres av ulike formelle regler, avtaler og instrukser.
For bøter og andre krav tilkjent i offentlig straffesak er den utenrettslige innkrevingen uttømmende regulert i straffeprosessloven kapittel 32 og i påtaleinstruksen kapittel 30.
Ved utenrettslig innkreving av andre krav suppleres straffeprosessloven av øvrig lovgivning og samarbeidsavtaler mellom Statens innkrevingssentral og den enkelte oppdragsgiver. Samarbeidsavtalene fastsetter nærmere hvilke kreditorbeføyelser oppdragsgiveren har overlatt til SI. Gjennomgående har oppdragsgiver overlatt de fleste kreditorbeføyelser til SI. For noen krav er det inntatt kompetansebegrensninger som i hovedsak gjelder SIs adgang til å ettergi krav. I tilknytning til hver samarbeidsavtale er det utformet en generell fullmakt og en prosessfullmakt som gir SI myndighet til å opptre på oppdragsgivers vegne under rettergang.
Statens innkrevingssentral har fastsatt en egen instruks «Intern innkrevingsinstruks for Statens innkrevingssentral». SI legger i praksis til grunn at med mindre annet er avtalt med den enkelte oppdragsgiver, gjelder bestemmelsene i instruksen ved håndteringen av det enkelte krav. Det er også fastsatt en intern instruks om økonomistyringen og innkrevingen ved innkrevingssentralen.
I noen tilfeller har Statens innkrevingssentral fått overført kravet fullt ut fra oppdragsgiveren. SI opptrer da ikke bare på vegne av den opprinnelige kravshaveren, men krever inn krav som statlig kreditor på egne vegne.
Statens innkrevingssentrals kompetanse under tvangsinnfordring følger av særlovgivning som legger innkrevingsansvar til SI, og av reglene i tvangsfullbyrdelsesloven.
Statens innkrevingssentral har etter hvert fått en omfattende kontaktflate mot skyldnere, oppdragsgivere og andre offentlige myndigheter. En virksomhet av det omfang og den karakter som SI har i dag, bør ha klare og lett tilgjengelige rettslige rammer.
Rettsreglene som gjelder for Statens innkrevingssentral er spredt i en rekke lover, forskrifter og instrukser. Dette fører til at det kan være vanskelig å få en samlet oversikt over regelverket som styrer SIs virksomhet. På noen områder kan det også fremstå som uklart hvilke regler som gjelder. Det er for eksempel ikke avklart om og i hvilken grad inkassoloven gjelder for SI. Videre er det på enkelte punkter uklart i hvilken grad tvangsfullbyrdelseslovens saksbehandlingsregler gjelder når SI utøver særnamsmyndighet. Det er også behov for å regulere nærmere i hvilken grad taushetsbelagte opplysninger som SI lovlig har innhentet i en sak, kan benyttes (gjenbrukes) i en annen sak. Det samme gjelder adgangen til gjenbruk av slike opplysninger mottatt fra de alminnelige namsmyndigheter.
Hovedbestemmelsen om Statens innkrevingssentral står i dag i straffeprosessloven. Bøter og andre krav tilkjent i straffesaker er et viktig innkrevingsområde for SI, men det utgjør en synkende andel av kravene SI har ansvaret for å kreve inn. Det fremstår dermed som lite naturlig at sentrale deler av grunnlaget for SIs virksomhet er regulert i straffeprosessloven. Den lovmessige avklaringen som behøves på de ulike områder for SIs virksomhet, bør også skje utenfor straffeprosessloven.
Departementet ser det som hensiktsmessig at det i størst mulig utstrekning gis generelle regler for Statens innkrevingssentral. Et betydelig antall skyldnere kommer hvert år i kontakt med SI, og de tiltak som der iverksettes, vil kunne få stor betydning for den enkelte. Hensynet til skyldnernes rettssikkerhet tilsier at det bør gis en mest mulig samlet regulering av SIs virksomhet. Et samlet regelverk vil også klargjøre for oppdragsgivere og andre brukere av reglene, hva som vil være konsekvensene av å overføre nye innkrevingsoppgaver til innkrevingssentralen.
Et alternativ til å gi en egen lov om Statens innkrevingssentral, er at bestemmelsene om SI i sin helhet inntas i tvangsfullbyrdelsesloven. Det er på det rene at store deler av denne loven vil gjelde når SI, i kraft av sin særnamsmyndighet, tvangsinnfordrer krav som skyldneren ikke betaler frivillig. Departementet ser det imidlertid ikke som naturlig at den utenrettslige innkrevingen reguleres i tvangsfullbyrdelsesloven. Tvangsfullbyrdelseslovens regler er ikke utformet med tanke på utenrettslig innkreving, og det vil innebære et brudd med systematikken i loven å ta inn særbestemmelser om dette.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at det gis en egen lov om Statens innkrevingssentral. Loven bør etter departementets vurdering inneholde de sentrale reglene om SIs utenrettslige innkrevingsvirksomhet, herunder regler om hvilke krav den skal ha innkrevingsansvaret for og hvilke saksbehandlingsregler som gjelder under innkrevingen.
Departementet foreslår at reglene om Statens innkrevingssentrals tvangsinnfordring skal reguleres i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 2 ny del II. SIs spesielle rolle som særnamsmyndighet med ansvar for innkrevingen av et etter hvert betydelig antall krav, taler for en slik plassering. Kapittelet bør dermed inneholde bestemmelser om SIs særnamsmyndighet. Samtidig bør det avklares hvilke av tvangsfullbyrdelseslovens øvrige regler som skal gjelde når SI tvangsfullbyrder krav. Tvangsfullbyrdelsesloven bør også inneholde bestemmelsene om i hvilken grad SI kan innhente og benytte opplysninger til bruk under egen tvangsinnfordring.
Det vises til lovforslaget § 1 annet ledd. I annet ledd første punktum foreslås en bestemmelse om at Statens innkrevingssentrals utenrettslige innkreving skal skje i medhold av den nye loven. I annet ledd annet punktum foreslås det at SIs kompetanse til å tvangsfullbyrde krav følger av tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 2 ny del II.
En praksis om å tildele Statens innkrevingssentral nye oppgaver ved lov, innebærer blant annet at avgjørelsene av hvilke innkrevingsoppgaver som legges til SI får en grundig administrativ og politisk behandling. En ulempe med denne fremgangsmåten er at det kan være unødvendig tungvint å måtte gjennomføre lovendring hver gang SIs innkrevingsoppgaver skal utvides. Slike utvidelser har skjedd ofte, og det vil trolig fortsette. At oppgaver også kan tildeles ved departementsbeslutning, innebærer at det er åpning for en enklere beslutningsprosess i tilfeller der dette er hensiktsmessig.
Departementet går derfor inn for å videreføre ordningen med at Statens innkrevingssentral skal kreve inn de krav den etter lov eller departementets bestemmelse er pålagt å innkreve. Departementet foreslår derfor at straffeprosessloven § 456 første ledd annet punktum oppheves og at bestemmelsen om tildelig av innkrevingsoppgaver til SI videreføres i den nye loven § 1 første ledd.
Det vises til lovutkastet § 1 første ledd og forslaget om å oppheve straffeprosessloven § 456 første ledd annet punktum.
I og med at Statens innkrevingssentral er faglig og administrativt underlagt Finansdepartementet, er det dette departementet som vil ha myndighet til å vedta at nye innkrevingsoppgaver skal legges til SI. De fleste krav som SI har innkreving av, tilhører organer som er underlagt andre departementer enn Finansdepartementet. Normalt vil initiativet til å benytte SI komme fra det departement eller den underliggende etat som ivaretar kreditorfunksjonen for kravet. Etter departementets oppfatning bør det ikke i loven oppstilles noen absolutte begrensninger i hvilke krav SI skal kunne få i oppgave å kreve inn. Spørsmålet om å overføre innkrevingsansvaret til SI kan dermed avgjøres etter en konkret vurdering av hva som vil være mest hensiktsmessig i det enkelte tilfelle.
Forslaget om å videreføre bestemmelsen i straffeprosessloven § 456 første ledd annet punktum i den nye loven, medfører ingen endringer i forholdet mellom SIs og den enkelte oppdragsgiver. Det forutsettes således at dette forholdet også i fremtiden reguleres av samarbeidsavtaler mellom partene. Dette er en hensiktsmessig ordning for å klargjøre hvilke oppgaver som forventes ivaretatt av SI, og det kan også være aktuelt for kravshaveren å legge visse føringer for hvordan oppgaven skal løses.
Flere høringsinstanser har understreket at det er behov for en samlet oversikt over hvilke innkrevingsoppgaver Statens innkrevingssentral til enhver tid har. Departementet er enig i dette. Det finnes i dag bestemmelser om hvilke krav SI skal innkreve i ca. 30 særlover. De fleste er utformet som bestemmelser om tildeling av særnamsmyndighet når SI er pålagt å innkreve det aktuelle kravet. Departementet gikk i høringen inn for å oppheve disse bestemmelsene og gi en egen forskrift om hvilke krav SI skal innkreve. Under høringsrunden har det kommet innvendinger fra Justis- og beredskapsdepartementet mot å oppheve alle bestemmelsene. De skisserer at innfordringstildelingen til SI beholdes i lovs form, i den lov som regulerer kravets grunnlag. Særlig aktuelt er dette for krav som berører et vesentlig antall privatpersoner, f. eks. bøtekrav, andre straffesakskrav og krav etter vegtrafikkloven. Finansdepartementet er enig i at det kan være hensiktsmessig, og har en informasjonsverdi, at overføringen av sentrale deler av SIs innkreving også fremkommer på denne måten. Departementet mener likevel dette ikke er nødvendig for alle krav som skal innkreves av SI. En løsning der enkelte krav som berører et vesentlig antall privatpersoner får en slik bestemmelse, er ikke til hinder for en samlet oversikt over krav som innkreves av SI. Også slike krav kan nevnes i en forskrift til § 1, med henvisning til at SI innkrever kravene etter bestemmelser i andre lover.
Det vises til forskriftshjemmelen i lovutkastet § 1 tredje ledd. Departementet foreslo i høringsnotatet en egen lovbestemmelse om at sakskostnader tilkjent i rettssaker om innkrevingen av krav som omfattes av den nye loven, skal kreves inn av Statens innkrevingssentral. Også denne bestemmelsen bør plasseres i forskriften.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har merket seg at lovbestemmelser som legger innkrevingsoppgaver til Statens innkrevingssentral (SI) finnes i 30 forskjellige særlover. Det er hensiktsmessig at det gis en egen lov om SI. Hensynet til skyldnernes rettsikkerhet tilsier også at det bør gis mest mulig samlet regulering av SIs virksomhet. Reglene for SIs tvangsinnfordring bør reguleres av tvangsfullbyrdelsesloven. Rollen som særnamsmyndighet med økende antall krav, taler for dette.
Flertallet har også merket seg at det har vært en bred høringsprosess etter høringsnotatet fra departementet. Mange momenter fra høringen er tatt hensyn til ved utformingen av lovutkastet. Det er ulike synspunkter når det gjelder avveininger mellom hensyn til effektivitet, sikring av fordringer for staten og andre hensyn. Enkelte høringsinstanser peker på, slik det også skjedde i finanskomiteens høring 6. november 2012, at SI får større fullmakter enn inkassoselskaper som driver inn gjeld for private, og at skyldnere kan få svakere rettsvern når det gjelder gjeld til offentlig sektor enn til private. Flertallet mener hensynet til skyldnerens rettssikkerhet ved utenrettslig innkreving skal ivaretas på en likeverdig måte uavhengig av om innkrevingen foretas av SI eller av inkassoselskaper, og mener lovforslaget § 3 og anvendelse av forvaltningsloven og forvaltningsrettslige prinsipper sikrer dette.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre er negative til å gi en egen lov om Statens innkrevingssentral, og viser til sine merknader i avsnitt 2.2. Disse medlemmer mener man heller burde oppheve de særordninger som gjelder for SI, og skille ut innkrevingssentralens innfordringsenhet i egen virksomhet som blant annet er underlagt inkassoloven og personopplysningslovens regler om innhenting av informasjon. Disse medlemmer mener det er store rettssikkerhetsmessige og personvernmessige gevinster å hente ved en enhetlig innfordringsprosess for både privat, statlig og kommunal innfordringsvirksomhet.
Disse medlemmer vil også understreke at de offentlige krav ikke er viktigere enn de private. Det er privat sektor som driver landet.
Disse medlemmer mener videre mange av innkrevingsoppdragene som i dag ligger under SI kan settes ut på anbud, slik at også andre innkrevingsvirksomheter kan utføre oppgavene.
Disse medlemmer merker seg også svar 1 og 2 fra Finansdepartementet v/finansministeren til Stortingets finanskomité/Fremskrittspartiets fraksjon der Finansdepartementet på spørsmål om hvordan slik statlig innkrevingsvirksomhet er organisert i andre land, blant annet med særnamsmyndighet, svarer at det ikke har vært gjort undersøkelser for å kartlegge dette. Disse medlemmer mener dette tyder på slett forarbeid. Disse medlemmer viser også til Oslo namsfogdkontor sin høringsuttalelse til finanskomiteen der det uttales: «Å la kreditor selv tvangsrealisere pant, kan sammenlignes med å unnlate domstolsbehandling i straffesaker for effektivitetens skyld.» Disse medlemmer mener dette i et nøtteskall illustrerer det sterkt betenkelige ved å la statens makt og hensyn til staten selv få alt for stor utstrekning, slik disse medlemmer stadig ser tendenser til hos dagens regjering.
Disse medlemmer går imot lovforslaget og fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en sak om hvordan Statens innkrevingssentral (SI) kan drive sin virksomhet etter bestemmelsene i inkassoloven. Regjeringen skal også komme tilbake med sak om hvorledes SIs innfordringsenhet kan skilles ut som egen virksomhet.»
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med sak om hvorledes innkrevingsoppdrag som i dag utføres av SI kan settes ut på anbud, slik at andre innkrevingsvirksomheter også har mulighet til å konkurrere om oppdragene.»
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en sak om hvordan innkrevingsfunksjoner på vegne av staten kan bli mer fleksible og mindre truende kreditorer uten at det går vesentlig ut over innfordringsevnen.»
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til sine generelle merknader og forslag i avsnitt 2.2.