Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Landbruks- og matdepartementets styring og virkemidler sikrer en bærekraftig forvaltning og legger til rette for økt avvirkning av skogressursene. Undersøkelsen har hovedsakelig tatt utgangspunkt i tiårsperioden 2001–2011, men data fra 2012 er inkludert i den utstrekning det har vært mulig.

Skogsektoren har tradisjonelt hatt stor økonomisk betydning for Norge. Skogbruk, treindustri og treforedling er viktige distriktsnæringer. Aktiviteten i skogbruket har videre stor innvirkning på det å ivareta nasjonale miljømål, som biologisk mangfold, klima og friluftsliv. Bærekraftig forvaltning er en forutsetning for å kunne utnytte skogressursene til samfunnets beste på kort og lang sikt og er dessuten viktig for å få avsetning av trevirke på det internasjonale markedet.

Målene for skogpolitikken om bærekraftig forvaltning og økt avvirkning har ligget relativt fast i tiårsperioden 2001–2011, men det har i de senere år vært lagt mer vekt på skogens betydning i klimasammenheng. Det blir særlig framhevet i St.meld. nr. 39 (2008–2009) Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen og i Meld. St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken – Velkommen til bords.

Rapporten ble forelagt Landbruks- og matdepartementet ved brev av 3. mai 2012. Departementet har i brev til Riksrevisjonen av 30. mai 2012 gitt kommentarer til rapporten.

1.1 Hovedfunn

• Kravet i skogbruksloven om tilfredsstillende foryngelse etter hogst etterleves ikke fullt ut.

• Det har over lengre tid vært mangelfull kontroll av foryngelsesplikten i skogbruksloven, men siden 2010 har det vært iverksatt flere tiltak for å forbedre situasjonen.

• Det er mangelfull kontroll og oppfølging av miljøkrav i lov og forskrift.

• Skogeier har behov for mer informasjon og veiledning.

• Utviklingen i avvirkningsnivå er ikke i samsvar med Stortingets mål om økt avvirkning.

• Landbruks- og matdepartementets styring av underliggende etater er god, men det er vanskelig å gi en samlet vurdering av hvordan viktige miljømål er ivaretatt i skogbruket i perioden 2001–2012.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Kravet i skogbruksloven om tilfredsstillende foryngelse etter hogst etterleves ikke fullt ut

Stortinget har understreket at det er viktig å ivareta hensynet til kommende generasjoner gjennom en aktiv og målrettet skogkultur, innenfor miljømessig forsvarlige rammer. Skogbruksloven stiller krav til skogeier om å sikre en tilfredsstillende foryngelse av skogen etter hogst.

Kontroller gjennomført i 2010 viser at foryngelsesplikten ikke er oppfylt på om lag 20 prosent av skogarealet der det har skjedd avvirkning. Omfanget av skogkulturtiltak har vært synkende de siste 20 årene, og i løpet av de siste 10 årene, fra 2001 til 2011, har det årlig plantede arealet i de fleste skogregioner vært nedadgående. I 2011 var det imidlertid en økning i investeringer til planting sammenlignet med i 2010. Riksrevisjonen vil peke på at mangelfull foryngelse på sikt fører til redusert kvalitet og omfang på produksjonen av trevirke til næringsformål. Det innebærer også at skogens potensial til å redusere nasjonale klimagassutslipp ikke utnyttes optimalt.

1.2.2 Det har over lengre tid vært mangelfull kontroll av foryngelsesplikten i skogbruksloven, men siden 2010 har det vært iverksatt flere tiltak for å forbedre situasjonen

Som øverste skogbruksmyndighet har Landbruks- og matdepartementet ansvar for å sikre at skogbruksloven følges, blant annet at foryngelsesplikten overholdes. Departementet skal også sikre riktig bruk av loven gjennom veiledning og opplæring og gi de retningslinjene og instruksene som er nødvendig for å oppfylle lovens formål. Kommunene har som lokal skogsbruksmyndighet ansvar for å kontrollere at foryngelsesplikten overholdes.

Det er avdekket svakheter ved hvordan kommunen som lokal skogbruksmyndighet følger opp skogbruksloven og bærekraftforskriften. Mange kommuner gjennomfører få kontroller av foryngelsesplikten som grunnlag for å vurdere om skogeier skal pålegges tiltak i tråd med lov og forskrift, og bruker i liten grad sanksjoner ved brudd på regelverket.

Det er etter Riksrevisjonens mening positivt at Landbruks- og matdepartementet siden 2010 har iverksatt tiltak som skal føre til en utvidet og mer risikobasert kontroll med foryngelsesplikten, tydeligere retningslinjer til kommunene og bedre rapporteringsrutiner til sentrale myndigheter. Foreløpige resultater viser at kontrollaktiviteten har økt i 2011. Riksrevisjonen mener at Landbruks- og matdepartementet må følge utviklingen på området framover.

1.2.3 Det er mangelfull kontroll og oppfølging av miljøkrav i lov og forskrift

Stortinget har bestemt at skogpolitikken skal ha en klar og tydelig miljøprofil og bidra til å realisere mål som biologisk mangfold, friluftsliv og klima. Skogbruksloven og bærekraftforskriften stiller krav til at skogeier skal ha oversikt over miljøverdiene i egen skog og ta hensyn til disse ved gjennomføring av alle tiltak. Videre skal skogeier, ved gjennomføring av tiltak, sørge for at verdiene i viktige livsmiljøer og nøkkelbiotoper blir tatt vare på i samsvar med miljøstandarden Levende Skog. Standarden ble utarbeidet av skogbruksnæringen i samarbeid med miljøvernorganisasjonene. Etter at miljøvernorganisasjonene trakk seg fra samarbeidet i 2010, har miljøstandarden blitt videreført under navnet Norsk PEFC skogstandard.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det mangelfull oppfølging av miljøkravene i skogbruksloven og bærekraftforskriften. Få kommuner gjennomfører kontroll av miljøhensyn ved hogst for å sikre at lov og forskrift følges, og sanksjonsmulighetene brukes i liten grad. Ifølge Landbruks- og matdepartementet skjer imidlertid oppfølgingen av miljøkravene gjennom internkontrollen av Levende Skog-standarden. Myndighetenes oppfølging av miljøkravene baserer seg derfor i stor grad på at systemene for egenkontroll i næringen fungerer tilfredsstillende. Etter Riksrevisjonens vurdering fører det til at sanksjoneringsmulighetene som ligger i lov og forskrift, ikke utnyttes godt nok. Etter Riksrevisjonens syn vil økt offentlig kontroll med etterlevelse av skogbrukets miljøkrav også øke troverdigheten og tilliten til at miljøhensyn ivaretas i skogbruket. Det er derfor positivt at Landbruks- og matdepartementet har varslet at det skal ses nærmere på kontrollinnsatsen knyttet til bærekraftforskriften.

Skogbruksmyndighetene har heller ikke innhentet systematisk informasjon om omfang av og årsaker til brudd på Levende Skog-standarden gjennom næringens internkontrollsystem. Etter Riksrevisjonens vurdering ville slik informasjon kunne gi departementet nyttig kunnskap, blant annet om årsaker til, omfanget av og alvorlighetsgraden ved brudd på miljøkravene. Riksrevisjonen er positiv til Landbruks- og matdepartementets varslede tiltak for å innhente denne typen informasjon.

1.2.4 Skogeier har behov for mer informasjon og veiledning

Landbruks- og matdepartementet har ansvar for å utvikle virkemiddelapparatet for skogbruket og gjøre dette kjent for skogeierne. Kommunene skal som lokal skogbruksmyndighet informere og veilede skogeierne, men manglende kapasitet og kompetanse i kommunene vanskeliggjør dette arbeidet. Mange skogeiere mangler kjennskap til de viktigste økonomiske og juridiske virkemidlene i skogbruket. En betydelig andel skogeiere etterlyser også mer informasjon og veiledning fra skogbruksmyndigheter om virkemidlene på området. Det gjelder i større grad de mindre aktive skogeierne, og eiere på Vestlandet og i Nord-Norge.

Skogbruksloven og bærekraftforskriften stiller krav om at skogeier skal ha oversikt over miljøverdiene på egen eiendom og ta hensyn til disse ved alle tiltak i skogen. Det finnes mange ulike databaser med slik informasjon, men informasjonen er ikke tilstrekkelig tilgjengelig og brukervennlig for dem som skal forvalte ressursene. Det gjelder både for skogbruksnæringen og forvaltningen. Riksrevisjonen ser derfor et behov for å bedre informasjonen og veiledningen overfor skogeier.

1.2.5 Utviklingen i avvirkningsnivå er ikke i samsvar med Stortingets mål om økt avvirkning

Stortinget har ved flere anledninger uttrykt ønske om økt avvirkning. Utviklingen er ikke i samsvar med Stortingets ønske, til tross for at volumet av hogstmoden skog er økende og beregninger viser at det er mulig å øke avvirkningen innenfor eksisterende miljøkrav. Samlet sett var avvirkningen i perioden 2002–2011 lavere enn i den foregående tiårsperioden, selv om avvirkningen økte i 2010 og 2011. Målet om å øke avvirkningen av lauvskog betydelig er ikke nådd.

Riksrevisjonen er innforstått med at skogbruket er en næring som i stor grad påvirkes av etterspørselen i markedet, og at næringen er sårbar overfor skiftende konjunkturer. Aktivitetsnivået i skogbruket bestemmes også av andre forhold som ligger utenfor Landbruks- og matdepartementets ansvarsområde. Riksrevisjonen er dessuten innforstått med at det er særskilte utfordringer knyttet til å øke avvirkningen av lauvskog ettersom markedet for lauvskog kjennetegnes av manglende lønnsomhet og avsetning på råstoffet. Selv om handlingsrommet er begrenset, er det likevel mulig å legge til rette for økt avvirkning.

Landbruks- og matdepartementets viktigste virkemidler for å påvirke avvirkningsnivået er infrastrukturtiltak for å gjøre skogressursene mer tilgjengelige ved bruk av skogfond og tilskudd. Riksrevisjonen har merket seg at det er en betydelig andel skogeiere som ikke kjenner til disse virkemidlene, og at andelen som ikke kjenner til ordningene, er størst for mindre eiendommer, mindre aktive eiere og eiere på Vestlandet og i Nord-Norge. I disse områdene er det også et betydelig potensial for økt avvirkning.

Dersom Stortingets forutsetning om økt avvirkning skal realiseres, vil det etter Riksrevisjonens vurdering være nødvendig å legge til rette for at aktiviteten kan økes der det ressursmessige og markedsmessige potensialet befinner seg.

Riksrevisjonen vil i denne forbindelse understreke Landbruks- og matdepartementets ansvar for å sørge for god etterlevelse av miljøkrav ved planlegging, bygging og ombygging av veier til skogbruksformål, jf. skogbruksloven. Det er viktig at Landbruks- og matdepartementet får på plass et tilfredsstillende regelverk knyttet til skogsveier, miljøhensyn og tilskuddsforvaltning, og at departementet sikrer en god oppfølging av dette regelverket.

Landbruks- og matdepartementet har iverksatt to programmer som skal bidra til å nå flere målsettinger i skogbruket, som økt avvirkning og verdiskaping gjennom stimulering til økt trebruk og produksjon av bioenergi. Riksrevisjonen er av den oppfatning at disse programmene har ført til mange positive tiltak, men det er for tidlig å vurdere effekten av programmene på avvirkningsnivået.

1.2.6 Landbruks- og matdepartementets styring av underliggende etater er god, men det er vanskelig å gi en samlet vurdering av hvordan viktige miljømål er ivaretatt i skogbruket i perioden 2001–2012

Styringsdialogen mellom departementet og underliggende etater fungerer i hovedsak godt.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det imidlertid vanskelig å gi en samlet vurdering av hvordan viktige miljømål er ivaretatt i skogbruket over den siste ti-årsperioden. Dette skyldes at det per i dag ikke foreligger tilstrekkelige data for utviklingen over tid for sentrale miljøindikatorer på området. Videre er dagens informasjon om skog og miljø spredt på mange ulike kilder. Riksrevisjonen ser det derfor som positivt at departementet har tatt initiativ til å utgi en årlig rapport for å lette tilgangen til skogbruks- og miljødata. En slik sammenstilling vil etter Riksrevisjonens vurdering kunne bedre styringsinformasjonen for området.

Både Landbruks- og matdepartementet og Miljøverndepartementet har ansvar for målsettinger og virkemidler knyttet til skogressursene. Undersøkelsen avdekker utfordringer knyttet til samordning mellom de to departementene.

I intervju med åtte landbruksavdelinger og sju miljøvernavdelinger hos Fylkesmannen påpeker samtlige at dagens skogforvaltning på regionalt og lokalt nivå i for stor grad er preget av manglende avklaringer mellom Landbruks- og matdepartementet og Miljøverndepartementet. Disse viser til at det ikke gis tilstrekkelig veiledning og avklaring fra sentrale myndigheter i vanskelige saker. Manglende avklaringer fører blant annet til lengre saksbehandlingstid, mer ressursbruk til samordning og risiko for uklare signaler til kommuner og skogeiere. Det har ifølge fylkesmannsembetene spesielt vært utfordringer knyttet til praktiseringen av inngrepsfrie naturområder (INON), iverksettingen av naturmangfoldloven og avklaring av miljøhensyn ved planlegging og bygging av skogsbilveier.

Riksrevisjonen mener en bærekraftig forvaltning av skogressursene forutsetter et godt samarbeid mellom miljø- og landbruksmyndighetene. Riksrevisjonen vil derfor understreke betydningen av bedre samordning mellom Landbruks- og matdepartementet og Miljøverndepartementet.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Landbruks- og matdepartementet i arbeidet med å utvikle forvaltningen av skogressursene vurderer å:

• videreføre og styrke iverksatte tiltak som skal sikre en bedre kontroll med oppfølgingen av foryngelsesplikten

• styrke kontrollen og oppfølgingen av miljøkravene i lov og forskrift for å sikre bedre etterlevelse av kravene i bærekraftforskriften

• gjøre skogeier bedre kjent med eksisterende virkemidler og deres ansvar på miljøområdet, og bedre tilgjengeligheten til miljøinformasjon

• bedre tilgjengeligheten til skogressursene gjennom infrastrukturtiltak for å stimulere til økt avvirkning og fornyelse, særlig i områder der det ressursmessige og markedsmessige potensialet for økt avvirkning er størst – tiltakene må utformes slik at også miljøhensyn blir ivaretatt

• finne ut om det kan utformes andre virkemidler mot primærskogbruket, som stimuleringsprogram, utarbeidelse av handlingsprogram eller et system for å vurdere den samlede effekten av skogsfond og tilskudd for å medvirke til økt måloppnåelse

• gjennomføre en mer systematisk sammenstilling av informasjon om hvordan viktige miljømessige hensyn blir ivaretatt i skogbruket

• i samarbeid med Miljøverndepartementet se på mulighetene for en bedre samordning i praktiseringen av sentrale virkemidler i skogpolitikken

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden framholder i sitt svarbrev at det i hovedsak er markedsforhold og den økonomiske utviklingen i skogbruket som er årsak til lav foryngelsesinnsats etter hogst de senere årene. For å sikre at et samfunnsmessig riktig nivå på planting opprettholdes uavhengig av svingninger i markedene for skogprodukter, ba Landbruks- og matministeren i 2010 kommuner og fylkeskommuner om å skjerpe kontrollen med foryngelsesplikten. Landbruks- og matdepartementet, Statens Landbruksforvaltning og fylkesmennene følger opp dette med informasjon, veiledning og sanksjoner mot dem som ikke oppfyller skogbrukslovens bestemmelser. Tiltakene er nærmere omtalt i Meld. St. 9 (2011–2012) om landbruks- og matpolitikken.

Statsråden kan imidlertid ikke si seg enig i at det er mangelfull kontroll av miljøkravene i skogforvaltningen. Skogbruksnæringen har et betydelig ansvar for oppfølging, kontroll og dokumentasjon av et bærekraftig skogbruk. Oppfølging av miljøkravene i skogbruket baserer seg på systemene for egenkontroll i næringen og er i tråd med føringer gitt av Stortinget da forskrift om bærekraftig skogbruk ble fastsatt i 2006. Forskriften la til grunn at skogeiere som følger Levende Skog-standarden samtidig anses å følge bestemmelsene i bærekraftforskriften. Landbruks- og matdepartementet vil aktivt innhente informasjon og iverksette tiltak i de tilfellene der næringen oppdager uregelmessigheter gjennom sin egenkontroll.

I Meld. St. 9 (2011–2012) vektlegges det også å styrke kontrollen og dokumentasjonen av alle sider ved et bærekraftig skogbruk, og departementet vil i den forbindelse fastsette en egen forskrift for å regulere kommunenes kontrollvirksomhet.

Det påpekes videre at både skogeiere og forvaltning har en rekke kilder til informasjon om miljøverdier i skogen. I forskrift om tilskudd til skogbruksplanlegging med miljøregistreringer er det krav om at alle data nevnt i forskriften skal legges inn i en database for skog- og miljødata ved Norsk institutt for skog og landskap og at oversikter over miljøverdier skal være offentlig tilgjengelige. Informasjon om livsmiljøer gjøres fortløpende tilgjengelig gjennom en kartløsning som er tilgjengelig hos Norsk institutt for skog og landskap. Kartet kan også gjøres tilgjengelig i Artsdatabanken og hos Direktoratet for naturforvaltning. Skogeiere har videre informasjon om miljøregistreringer på egen eiendom i skogbruksplanen.

Det foreligger ifølge statsråden også et meget godt grunnlag for å vurdere hvordan viktige miljømål er ivaretatt i skogbruket. Skogbruksloven med tilhørende bærekraftforskrift og skogbrukets miljøsertifisering gjennom Levende Skog-prosjektet utgjør et helhetlig og velutviklet system for miljøhensyn i skogbruket. Utviklingen i skogressursene er målt gjennom Landsskogtakseringen siden 1919, og senere er overvåking av miljøelementer blitt en viktig del av opplegget. I 2003 ble Miljøregistreringer i skog (MiS) innarbeidet i Landsskogtakseringen. Dette gir samlet muligheter for å følge med på endringer og utvikling som er viktig for det biologiske mangfoldet.

For å lette tilgjengeligheten til skogbruks- og miljødata har regjeringen satt i gang et arbeid med å systematisere kontroll og informasjon gjennom en årlig rapport om bærekraftig skogbruk – næring og miljø. Den første rapporten skal utgis i 2013. Den kommende forskriften om kommunens kontroll vil også inneholde retningslinjer for innhenting av informasjon fra skognæringens sertifiseringsrapporter om miljøtilstanden.

I skogforvaltningen er avvirkningsnivået i stor grad påvirket av forhold i markedet. Det er verken mulig eller ønskelig å styre avvirkningsnivået politisk, men myndighetene kan legge til rette for at skogeierne skal ha mulighet til å øke avvirkningen dersom det er tilstrekkelig etterspørsel i markedet. Det viktigste virkemiddelet for å sikre økt avvirkning er infrastrukturtiltak, slik at tilgjengeligheten til skogressursene bedres. Departementet mener det er viktig å informere skogeierne ytterligere om hvilke muligheter de har til å bruke disse.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Etter Riksrevisjonens oppfatning er det viktig at Landbruks- og matdepartementet i større grad gjør skogeier kjent med virkemiddelapparatet for skogbruket og de rettigheter og plikter som følger av dette.

Riksrevisjonen er innforstått med at avvirkningsnivået påvirkes av markedet, men mener det er viktig at departementet legger til rette for å bedre tilgjengeligheten blant annet gjennom infrastrukturtiltak, samtidig som det sikres god etterlevelse av miljøkrav.