8. Beskatning av aksjer mv. som forvaltes av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak
Fritaksmetoden for aksjer mv. har vist seg å gi en utilsiktet, ubegrunnet skattefordel for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak (pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak).
Fritaksmetoden innebærer at utbytte og gevinst på aksjer mv. som eies av selskaper mv., er fritatt for beskatning. Selskapsoverskudd beskattes dermed én gang i selskapssektoren. Motstykket er at det ikke gis fradragsrett for tap på aksjer mv. innenfor fritaksmetoden. Midler som tas ut av selskapssektoren til personlige aksjeeiere, skattlegges etter aksjonærmodellen.
Livsforsikringsselskap og pensjonsforetak mottar premieinntekter og forvalter kundemidler etter forsikringslovgivningen. Disse midlene beskattes etter skattelovens alminnelige regler. Videre får forsikringsselskapene skattemessig fradrag for avsetning til forsikringsfond eller annet fond som skal dekke eller sikre forpliktelser overfor de forsikrede, jf. skatteloven § 8-5 første ledd. Fradraget tilsvarer aktuelle avsetninger etter forsikrings- og regnskapslovgivningen.
Hensikten med fradraget for avsetninger er å utligne beskatningen av kundemidlene. Som følge av fritaksmetoden får imidlertid selskapene også fradrag for avsetninger basert på avkastning fra aksjer mv. som ikke skattelegges i selskapet.
Regjeringen foreslår at fritaksmetoden ikke lenger skal omfatte avkastning på aksjer mv. i livsfor-sikringsselskap og pensjonsforetak som inngår i kollektiv- og investeringsvalgporteføljen. Også utenlandsk selskap som driver forsikringsvirksomhet i Norge gjennom filial, er omfattet av forslaget. Forslaget omfatter ikke skadeforsikringsselskap.
Departementet sendte et slikt forslag på høring 31. desember 2011. I høringsnotatet foreslår departementet at endringene gis virkning fra og med 1. januar 2012. I høringen kom det ikke prinsipielle innvendinger til forslaget. Flere av høringsinstansene mente imidlertid at forslaget kommer på et uheldig tidspunkt fordi næringen allerede har utfordringer ved innføring av et nytt solvensregelverk og et generelt lavrenteregime.
I denne proposisjonen fremmes forslag til lovendringer som i hovedsak bygger på høringsforslaget, men med visse justeringer i lys av høringen.
Forslaget innebærer at inntekter fra slike aksjer mv. skal skattlegges som alminnelig inntekt. Tilsvarende kan selskapet eller pensjonskassen kreve fradrag for tap på aksjer mv. Forslaget omfatter også aksjer mv. som eies indirekte, for eksempel gjennom et deltakerlignet selskap. Aksjeinntekt og aksjetap vil inngå i fradraget for avsetninger til forsikringsfond mv. etter skatteloven § 8-5, som i dag. Forslaget retter opp en utilsiktet og urimelig skatteeffekt, og bidrar til at livsforsikringsselskapene og pensjonsforetakene i større grad vil betale skatt på sine overskudd slik som andre aksjeselskaper.
Forslaget omfatter ikke aksjer mv. som inngår i selskapsporteføljen i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak.
Forslaget vil øke skatten på selskapets hånd i år med positiv avkastning på aksjer. Tilsvarende reduseres skatten i år med negativ avkastning på aksjer. Samlet sett har de berørte virksomhetene store skattemessige underskudd til framføring, noe som vil skjerme mange av selskapene mot å betale skatt de nærmeste årene. Selskaper uten framførbare underskudd kan få økt skatt allerede for 2012. På usikkert grunnlag anslås forslaget å øke provenyet med 300 mill. kroner påløpt i 2012. Beløpet bokføres i 2013.
Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 2-38 syvende ledd og nytt åttende ledd, § 10-41 annet ledd annet punktum, § 9-2 annet ledd og § 10-36 nytt fjerde ledd.
For å unngå skattemotiverte tilpasninger ved at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak realiserer aksjegevinster skattefritt før endringene trer i kraft og venter med å realisere aksjetap til etter ikrafttredelsestidspunktet, foreslår regjeringen som i høringsnotatet at endringene trer i kraft fra og med den dato høringsforslaget ble offentliggjort. Det vil si at fritaksmetoden ikke kommer til anvendelse på aksjer mv. i kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen som realiseres fra og med 1. januar 2012. Tilsvarende vil utbytte på slike aksjer mv. som innvinnes fra og med 1. januar 2012, ikke være omfattet av fritaksmetoden.
Endringene i skatteloven § 9-2 og § 10-36 ble ikke omtalt i høringsnotatet. Av hensyn til forutberegnelighet hos forsikringsselskapene foreslår regjeringen at disse endringene trer i kraft fra og med framleggelsen av forslaget, det vil si 8. oktober 2012.
Tre høringsinstanser (FNO, LO og NHO) reiser spørsmål om forslaget, slik det er utformet, vil ha tilbakevirkende kraft i strid med Grunnloven § 97. FNO uttaler at:
«(d)et kan ikke utelukkes at en regimeendring uten overgangsregel som fritar urealiserte gevinster opptjent i tidligere år, kan innebære en grunnlovsstridig tilbakevirkning.»
Departementet viser til at det i rettspraksis er oppstilt et hovedskille mellom regelendringer med virkning for hendelser som allerede har inntruffet, og regelendringer som får betydning for framtidige hendelser knyttet til allerede etablerte posisjoner, se høyeste-rettsdom inntatt i Rt. 2010 side 143 (Rederiskattedommen) avsnitt 153:
«Ut frå rettspraksis kan det etter mitt syn stillast opp nokre hovudpunkt. Spørsmålet om ei lov som knyter verknader til tidlegare hendingar eller grip inn i etablerte rettsposisjonar, er i strid med Grunnlova § 97, er avhengig av kor sterkt tilbakeverknadselementet er. Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre hendingar, er lova som hovudregel grunnlovsstridig. Om lova derimot berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida, er hovudregelen den motsette. Mellom desse ytterpunkta finst det overgangsformer.»
Etter hovedregelen om inntekt i skatteloven anses ikke urealiserte verdiendringer på formuesobjekter som skattepliktig inntekt. Netto gevinster eller tap på slike objekter, herunder aksjer, kommer først til beskatning ved realisasjon, jf. skatteloven § 5-1 og § 6-2. Før realisasjonstidspunktet har eieren dermed ikke innvunnet en aksjeinntekt (eller tap) i skattemessig forstand. Departementet viser for øvrig til at et markedsverdiprinsipp for utenlandske aksjer og noterte aksjer ble avvist ved skattereformen i 1992, se Ot.prp. nr. 35 (1990–1991) side 299.
I utgangspunktet er Grunnloven § 97 ikke til hinder for at nye inntektsskatteregler omfatter latente realisasjonsgevinster og tap opparbeidet før endringslovens virkningstidspunkt, se blant annet Rt. 2005 side 855 (Allseasdommen) avsnitt 67:
«Det aksepteres også i meget betydelig utstrekning at en ny lovbestemmelse gjør endringer i skattelovens inntektsbegrep, blant annet slik at noe som tidligere ikke ble regnet som inntekt, etter lovendringen tas med ved beregningen av inntekten.»
I lys av dette mener departementet at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for at forslaget også regulerer aksjer mv. som forsikringsselskapene har ervervet før 1. januar 2012 (virkningstidspunktet). Dette innebærer at aksjeinntekter mv. innvunnet etter virkningstidspunktet kan beskattes etter forslaget her. Realisasjonsgevinster (og tap) på slike aksjer mv. realisert før virkningstidspunktet, skal fortsatt beskattes etter gjeldende regler. Tilsvarende gjelder utbytte innvunnet før dette tidspunktet. Departementet viser for øvrig til at de alminnelige reglene om beskatning av gevinst og tap på aksjer ved flere anledninger er endret med virkning også for eksisterende aksjeinvesteringer.
En annen problemstilling er om endringer i gevinstbeskatningsreglene kan gis med tilbakevirkende kraft for aksjeinntekter mv. som blir innvunnet i innføringsåret, men før Stortingets lovvedtak foreligger. Departementet viser her til høyesterettsdom inntatt i Rt. 2006 side 293 (Arves Trafikkskole) avsnitt 62 og 63:
«På skatte- og avgiftsrettens område har det tradisjonelt vært skilt mellom alminnelig inntekts- og formuesskatt og de såkalte handlingsskattene, som dokumentavgift, arveavgift og toll. En langvarig rettspraksis har godtatt at satsene for alminnelig inntekts- og formuesskatt fastsettes i slutten av et inntektsår og dermed gis tilbakevirkende kraft. I vid utstrekning er det også – med utgangspunkt i plenumsdommen i Rt-1925 – 588 – akseptert at inntekts- og fradragsregler kan endres med tilbakevirkende kraft innenfor inntektsåret dersom lovgiveren har funnet det nødvendig. Begrunnelsen er at Stortinget først ved utgangen av et inntektsår har full oversikt over de inntekter som kan beskattes, og statens inntektsbehov. Det er fremhevet at det er den samlede skatte-evnen og ikke en enkeltstående handling som rammes.
Når det gjelder den alminnelige inntekts- og formuesskatt, synes det imidlertid som det kan ha skjedd en viss glidning fra en klar regelteori mot standardteorien. Av nyere rettsavgjørelser går det frem at det er begrensninger i adgangen til å gi lover tilbakevirkende kraft også her. Jeg viser særlig til avgjørelsen i Rt-2001 – 762 hvor førstvoterende på side 767 ved vurderingen av Grunnloven § 97 som grense for skattelovers tilbakevirkning tar utgangspunkt i den norm som ble stilt opp i Borthendommen, som altså rettet seg mot klart «urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.»
Departementets forslag om å begrense fritaksmetoden for aksjer mv. eid av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak ble sendt på høring 31. desember 2011. Etter forslaget skal endringen få virkning for aksjeinntekter mv. innvunnet fra og med 1. januar 2012. Gitt at Stortinget vedtar departementets forslag, vil regelendringene bli vedtatt innen utløpet av 2012. Hensynet til uheldige skattemessige tilpasninger nødvendiggjør at lovendringene trer i kraft fra og med offentliggjøringen av forslaget, se omtalen i punkt 5.6 i proposisjonen. Departementet viser videre til at forslaget retter opp en asymmetrisk og uheldig effekt i skattesystemet. Dessuten vil skatt på aksjeinvesteringer som forvaltes i kollektiv- og investeringsvalgsporteføljen, motsvares av fradraget for forsikringstekniske avsetninger. Skatteeffekten for selskapene blir dermed utlignet både i perioder med netto avkastning og netto tap på disse kundemidlene. Departementet kan i lys av dette ikke se at forslaget gir en «klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning» for inntektsåret 2012 for forsikringsselskapene.
Etter departementets syn kan forslaget vedtas uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil understreke at det kommer signaler fra flere hold om at situasjonen innen livsforsikringsvirksomhet er vanskelig. Disse medlemmer peker på at den regulatoriske usikkerheten har gitt store konsekvenser i pensjonsmarkedet, med manglende dynamikk og konkurranse. Dette går ut over kundene, i hovedsak norske bedrifter. Banklovkommisjonens forslag om fripoliser med investeringsvalg er et positivt tiltak, men neppe nok for å redusere kapitalkravet tilstrekkelig. Disse medlemmer understreker at ytterligere tiltak fra myndighetene er nødvendig.
Disse medlemmer er kritiske til at regjeringen foreslår å stramme til overfor livsforsikringsbransjen. Norske pensjonskontrakter, med langvarige forpliktelser og krav om årlig tildeling av garantert avkastning og overskudd, medfører allerede store utfordringer for næringen i dagens lavrenteregime. Videre innebærer Solvens II-reglene og pensjonsreformen en vesentlig omlegging, og det råder stor usikkerhet rundt implementeringstidspunkt og hva som vil bli de reelle konsekvensene av nye krav og reguleringer. Disse medlemmer mener en ytterligere skjerpende regulering av livsforsikringsselskapene vil svekke forsikringsbransjens evne til å bygge kapital, og fremmes på et lite heldig tidspunkt.