2. Det økonomiske opplegget for 2013
Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 på mellom 5 1/4 og 6 mrd. kroner. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 4 3/4 og 5 mrd. kroner er frie inntekter. Regjeringens ambisjon er en vekst i frie inntekter opp mot 5 mrd. kroner. Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på om lag 1,7 pst.
Beregninger utført av TBU indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2013 på om lag 3 1/2 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Departementet anslår at om lag 3,1 mrd. kroner må finansieres innenfor veksten i frie inntekter. Det understrekes i proposisjonen at anslagene er usikre.
Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet ut over det som kreves for å holde tritt med befolkningsutviklingen. Eventuelle effektiviseringsgevinster vil kommunesektoren i sin helhet beholde, og vil kunne bidra til en ytterligere styrking av tjenestetilbudet.
Regjeringen legger opp til at fylkeskommunene får 800 mill. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter, resten går til kommunene.
Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2012 endres når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2013 som nå varsles kunne bli endret.
Det fremgår av proposisjonen at i statsbudsjettet til høsten vil regjeringen komme tilbake med en ytterligere konkretisering av inntektsrammene og oppgavene for kommunesektoren i 2013. På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2013 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet 2013.
Det vises i proposisjonen til at i 2012 forventes det en særskilt vekst i pensjonspremiene som kommuner og fylkeskommuner skal betale inn til pensjonsordningene. Den forventede veksten har flere årsaker.
Departementet vil trekke fram at Finanstilsynet med virkning fra 2012 har satt ned beregningsrenten («garantert avkastning») for ny pensjonsopptjening i livsforsikring til maksimalt 2,5 pst.
Departementet vil også peke på at den finansielle uroen i 2011 ga svakere resultater i pensjonsordningene, og dermed en reduksjon i overskuddet som tilbakeføres til kommunene og fylkeskommunene.
Det nevnes også at nytt solvensregelverk (Solvens II-direktivet), som ikke er klart ennå, ventelig vil tre i kraft 1. januar 2014. Det vil innebære et høyere kapitalkrav for pensjonsordningene. De enkelte livselskapene og pensjonskassene har påbegynt arbeidet med å tilpasse seg nye kapitalkrav.
Veksten i pensjonspremiene i 2012 vil bidra til en vekst i de regnskapsmessige pensjonskostnadene for kommunesektoren i 2013.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at anslaget på inntekts- og formuesskatt til kommunesektoren i revidert nasjonalbudsjett 2012 er oppjustert med 2,3 mrd. kroner. Flertallet vil understreke at den foreslåtte inntektsveksten i 2013 kommer i tillegg til det oppjusterte inntektsnivået i 2012, og at dette sånn sett er varige inntekter.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 på mellom 5 1/4 og 6 mrd. kroner. Av veksten i de samlede inntekter legges det opp til at mellom 4 3/4 og 5 mrd. kroner kommer som frie inntekter. Dette flertallet støtter regjeringens ambisjon om en vekst i de frie inntektene opp mot 5 mrd. kroner. Av samlet vekst i frie inntekter legges det opp til at fylkeskommunene får 800 mill. kroner. Resterende del går til kommunene.
Dette flertallet mener det samlede økonomiske opplegget for kommunesektoren for 2013 legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet ut over det som kreves for å holde tritt med befolkningsutviklingen. Dette flertallet viser til at kommunenes interesseorganisasjon, KS, mener det økonomiske opplegget for kommunesektoren er bra og at det betyr at kommunene fortsatt blir i stand til å levere gode velferdstjenester til innbyggerne.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at kommunene har hatt en jevn inntektsvekst de siste tiårene. Samtidig mener disse medlemmer at kommunene utnyttes av regjeringen i dagens system ved at antallet lov- eller forskriftspålagte oppgaver økes, uten at det følger penger med oppgavene. Regjeringens politikk overfor kommunene fører til at det lokale selvstyret svekkes og kommunenes handlefrihet innskrenkes. Regjeringen står for en nasjonalisering av politikken gjennom det økonomiske opplegget for kommunene, hvor kommunene får mindre makt mens staten får mer. Denne underfinansieringen av reformer reduserer rommet for det kommunale demokratiet. Lokalpolitikerne må da finansiere statlige ambisjoner ved å ta penger fra formål som har høyere prioritet lokalt. Det innebærer ikke bare redusert rom for demokratiet, men også redusert allokeringseffektivitet.
Disse medlemmer mener at inntektssystemet bør endres, blant annet ved at kommunene burde beholde en større del av egne skatteinntekter lokalt. Disse medlemmer vil gi kommunene større frihet og la dem beholde en større del av verdiskapingen lokalt.
Disse medlemmer viser til at et enstemmig landsstyre i KS 28/5 2010 uttaler:
«Regjeringen foreslår at skatteinntektenes andel av kommunesektorens inntekter reduseres fra 45 % til 40 %. Skattesvake kommuner vil tjene på det, mens kommuner hvor innbyggerne bidrar med mer skatt taper. Landsstyret i KS mener at lokal forankring av inntektene er viktig for det lokale selvstyret.»
Disse medlemmer deler denne oppfatningen, og mener at kommunene må få beholde minst halvparten av egne skatteinntekter. Det er viktig at kommunene stimuleres til å drive aktivt nærings- og utviklingsarbeid slik at man bidrar til økt verdiskapning og vekst i skatteinntektene. Ved stadig å redusere skatteinntektenes betydning for kommunene, motvirker regjeringen en slik utvikling.
Disse medlemmer viser til at kommunene under regjeringen Bondevik II fikk beholde 50 pst. av skatteinntektene. Nå har regjeringen redusert andelen til 40 pst.
Disse medlemmer ønsker å stimulere arbeidslinjen og den lokale verdiskapningen, og vil derfor ha en helhetlig endring av dagens inntektssystem, samtidig med at kommunen får beholde deler av selskapsskatten lokalt. Det skaper et viktig grunnlag for kommunene å føre en positiv og fremtidsrettet næringspolitikk. Med regjeringens opplegg hvor man reduserer skatteandelen til kommunene til 40 pst. og heller ikke lar kommunene beholde en del av selskapsskatten, er insentivene for utvikling av en vekstkraftig næringspolitikk i kommunene effektivt fjernet. Dette er svært uheldig og sender signaler om at kommunenes innsats på dette området er av liten betydning.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sikre at 4,25 pst. av selskapsskatten beholdes av de kommunene der verdiene blir skapt.»
Disse medlemmer mener kommunene som følge av statlig styring og omlegging av inntektssystemet har et mindre økonomisk handlingsrom, og viser tilat KS i sin høringsuttalelse til Stortingets kommunal- og forvaltningskomité 21. mai 2012 påpekte at veksten i de frie inntektene både skal dekke forventet befolkningsvekst og endringer i befolkningssammensetningen og reell vekst i pensjonskostnadene for kommunesektoren. Disse medlemmer viser også til at KS i samme høringsuttalelse påpekte en reell underliggende utgiftsvekst som følge av flere med behov for kommunale hjelpetiltak, utover det som vil være en del av sektorens demografikostnader.
Disse medlemmer merker seg også at kommunesektorens økonomiske handlingsrom utgjør en stor utfordring når det gjelder vedlikeholdsetterslepet på fylkeskommunale og kommunale veier, økte kostnader til drift av kollektivtrafikksektoren, vedlikeholdsutfordringer for kommunal bygningsmasse og annen infrastruktur – spesielt når det gjelder VAR-sektoren (Vann-Avløp-Renovasjon) og de kostnader nasjonale klimapolitiske tiltak vil medbringe for kommunesektoren. Disse medlemmer finner grunn til å påpeke det store omstillingsbehovet i det offentlige helse- og omsorgsapparatet, som i stor grad ligger til kommunesektoren, spesielt med tanke på at man befinner seg i samhandlingsreformens førs-te virkeår.
Disse medlemmer er bekymret for at kommunesektorens handlingsrom kan medføre et press mot produksjonen av gode og grunnleggende velferdstjenester. Disse medlemmer vil særlig betone pleie og omsorg, grunnskole, barnevern, og rus og psykiatri som områder der kommunene får betydelige merkostnader i årene som kommer.
Disse medlemmer registrerer at det har vært en markant økning i antall barn med barnevernstiltak. Disse medlemmer mener det er bra at mange kommunale barnevernstjenester er blitt bedre drevet og organisert, og at økningen kan forklares med dette, men realøkningen i kostnadene har da også vært markant i de senere år. Disse medlemmer viser til høringsnotat fra KS i forbindelse med Stortingets kommunal- og forvaltningskomités høring om Kommuneproposisjonen for 2013, der følgende uttales:
«Barnevern er eksempel på en kommunal tjeneste hvor utgiftene har økt langt sterkere enn befolkningsveksten skulle tilsi. En større andel av barna har hatt behov for bistand. Dette har gitt en sterk økning i antall årsverk og økte kostnader til tiltak, spesielt tiltak utenfor opprinnelig familie. Andelen barn med barnevernstiltak forventes fortsatt å øke, som en følge av økt satsing på tidlig innsats og den generelle samfunnsutviklingen.
Basert på trenden siste fire år, anslår KS at om lag 58 000 barn vil få tiltak fra det kommunale barnevernet i 2013. Kommunene må i så fall bruke rundt 200 mill kroner mer på barnevern i 2013 enn i 2012. Kostnadene øker mest for tiltak utenfor familien.»
Disse medlemmer ser ingen tegn til at aktivitetsveksten i det kommunale barnevernet vil avta eller bli nevneverdig avdempet i løpet av 2013, og mener at denne utviklingen må følges nøye.
Disse medlemmer registrerer at opp til 3 500 rusmiddelavhengige står i kø for å få livsviktig behandling, og at mange som sliter med rus ikke får et verdig tilbud. Disse medlemmer viser til oppslag på TV2-nyhetene 22. mai 2011 som viser at det er ledig behandlingskapasitet, men at spesialisthelsetjenesten, gjennom helseforetakene, ikke ønsker å kjøpe plasser. Disse medlemmer mener det er foruroligende at dette omfatter hele behandlingskjeden enten man snakker om avrusning, psykiatri, korttidsbehandling, langtidsbehandling eller ettervern.
Disse medlemmer ser med bekymring på økningen i gjeld i kommunesektoren. Disse medlemmer merker seg at nettogjelden økte ytterligere i 2011 og at kommunesektoren hadde opparbeidet seg en netto gjeld på 44 pst. av sektorens inntekter. Disse medlemmer viser at nettogjelden, til sammenlikning, var på 10 pst. i årene 1997–2000. Disse medlemmer er bekymret over at det høye gjeldsnivået gjør kommunesektoren svært sårbar for eventuelle renteøkninger.
Disse medlemmer mener det må være samsvar mellom kommunenes pålagte oppgaver og kommunenes økonomi. Disse medlemmer viser til spørreundersøkelsen blant landets ordførere og rådmenn, gjennomført på oppdrag fra KS, som viste at gapet mellom forventninger og hva kommuneøkonomien gir rom for, har økt de siste årene (Perduco 2010). Disse medlemmer peker på at kommunene er førstelinjetjeneste med tanke på tilrettelegging for næringsliv og samfunnsutvikling. Disse medlemmer mener også dette krever at inntektene må stå i forhold til det ansvaret og plikter dette medfører.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre merker seg at regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 på mellom 5 1/4 og 6 mrd. kroner, av hvilke 4 3/4–5 mrd. kroner omtales som frie inntekter. Disse medlemmer merker seg også regjeringens ambisjon om at veksten i de frie inntektene skal opp mot 5 mrd. kroner. Disse medlemmer vil likevel påpeke at beregningene til Teknisk beregningsutvalg (TBU) indikerer merutgifter på om lag 3,5 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen.
Disse medlemmer viser til at denne påståtte økningen ikke tar høyde for nye oppgaver som overføres til kommunene, samt økte pensjons- og rentekostnader, og kan ikke se dette som noe økonomisk løft for kommunene.
Disse medlemmer vil påpeke at den demografiske utviklingen kan ha påvirket kommunenes økonomiske situasjon i langt større grad enn tidligere antatt. Disse medlemmer er kritiske til at regjeringen har lagt SSBs mellomalternativ for befolkningsutvikling til grunn, da befolkningsveksten har vært langt høyere. Disse medlemmer frykter at befolkningsveksten både i 2013 og i de kommende år vil føre til ytterligere kostnader for kommunesektoren, som det ikke kompenseres nok for.
Disse medlemmer mener kommunenes selvstyre er under sterkt press, og at kommunene i mindre grad enn tidligere er i stand til å påvirke egen inntektssituasjon. Disse medlemmer finner det urimelig at den eneste reelle påvirkningsmuligheten kommunene har til å spe på sine inntekter er å ilegge den dypt urettferdige og usosiale eiendomsskatten som rammer allerede beskattede og påkostede verdier uten hensyn til de rammede innbyggernes inntektssituasjon.
Disse medlemmer mener kommunalt selvstyre også innebærer en større grad av økonomisk selvstyre. Det er etter disse medlemmers oppfatning mer enn rimelig at kommunene får beholde minst halvparten av sine skatteinntekter og ikke 40 pst., slik regjeringen legger opp til. Det er viktig at kommunene stimuleres til å drive aktivt nærings- og utviklingsarbeid slik at man bidrar til økt verdiskapning og vekst i skatteinntektene. Ved stadig å redusere skatteinntektenes betydning for kommunene, motvirker regjeringen en slik utvikling.
Disse medlemmer mener det er svært viktig at kommunene får beholde deler av selskapsskatten lokalt. Det skaper et viktig grunnlag for kommunene å føre en positiv og fremtidsrettet næringspolitikk. Med regjeringens opplegg hvor man beholder skatteandelen til kommunene til 40 pst. og heller ikke lar kommunene beholde en del av selskapsskatten, er insentivene for utvikling av en vekstkraftig næringspolitikk i kommunene effektivt fjernet. Dette er svært uheldig og sender signaler om at kommunenes innsats på dette området er av liten betydning. Dette er stikk i strid med hva disse medlemmer mener.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sikre nødvendig sammenheng mellom finansieringsgrunnlaget, næringsutviklingen og tjenesteproduksjonen i kommunesektoren. I statsbudsjettet for 2013 må derfor skatteinntektene som andel av samlede inntekter ligge på om lag 50 pst., og Stortinget ber regjeringen fremme forslag til kommunalt skattøre som ivaretar denne målsettingen.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti merker seg at regjeringen legger opp til en vekst i de samlede inntektene til kommunesektoren på 5 1/4–6 mrd. kroner. Disse medlemmer merker seg videre at regjeringen foreslår en ramme for vekst i frie inntekter på 4 3/4–5 mrd. kroner. Disse medlemmer merker seg også at blant annet UNIO og Utdanningsforbundet har uttalt at dette kun vil være tilstrekkelig til å opprettholde drift og til å dekke de økte utgifter i forbindelse med befolkningsutviklingen og de økte lønns- og pensjonskostnader i kommunene. De hevder videre at det vil bli lite rom til fortsatt utbygging og heving av kvaliteten i det kommunale tjenestetilbudet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet påpeker at en forenkling fra dagens system til en tonivåmodell med kun stat og kommune, vil bidra til effektivisering, særlig når dette kombineres med brukerstyrt finansiering som legger til rette for konkurranse og innovasjon.
Disse medlemmer er av den oppfatning at samhandlingsreformens faktiske kostnader for kommunesektoren, gjennom medfinansiering, er for lavt beregnet. Disse medlemmer anser derfor at regjeringen må følge opp med friske midler i statsbudsjettet for 2013.
Disse medlemmer legger til grunn Fremskrittspartiets alternative finansieringssystem for grunnleggende velferdstjenester i kommunesektoren. Disse medlemmer ønsker et finansieringssystem basert på behovsstyrt statlig finansiering av grunnleggende velferdstjenester kombinert med at deler av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene og at kommunene får en reell mulighet til fritt å utskrive skattøre, samt et mer objektivt differensiert rammetilskudd. Disse medlemmer vil derfor igjen understreke at de merknader som fremmes når det gjelder det økonomiske opplegget i Kommuneproposisjonen for 2013, er å anse som sekundærpolitikk.
Disse medlemmer mener de rammene som legges for kommunene i proposisjonen, ikke tar høyde for en rekke konkrete problemstillinger som Kommune-Norge sliter med til daglig. Disse medlemmer registrerer at eldreomsorgen fortsatt er en av de største utfordringene kommunene sliter med og mener at midler til en god og verdig eldreomsorg som det skinner av, må øremerkes drift innenfor rammefinansieringssystemet.
Disse medlemmer registrerer at det er bred enighet om at norsk økonomi går inn i en fremtid med mindre inntekter fra olje- og gassektoren, og må få inntekter gjennom annen kunnskap og kompetanse. Denne kunnskapen, og kompetansens grunnmur er et skolesystem som gir morgendagens ledere et godt utgangspunkt for å møte global konkurranse. Disse medlemmer mener skolen skal være et sted å lære, ikke bare et sted å være, og slik at den enkelte elevs evner og muligheter ivaretas på en best mulig måte.
Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet ønsker et annet finansieringssystem for skolene, og et annet fokus i utdanningspolitikken. Disse medlemmer ønsker at finansieringsansvaret for skolen legges til staten gjennom en differensiert brukerstyrt finansiering. Disse medlemmer mener likevel at de må forholde seg til det rammefinansieringssystemet som ligger til grunn i proposisjonen, og fremmer derfor merknader og forslag som er å anse som sekundærpolitikk.
Disse medlemmer registrerer at norsk skole etter mange år med reformforsøk scorer dårlig i internasjonale komparative undersøkelser. Det hjelper lite å være sosialt integrert hvis ikke kunnskap og basisferdigheter sitter. Selv om problemstillingen er sammensatt, mener disse medlemmer at kommuneøkonomi er en viktig forklaringsfaktor på den ujevne kvaliteten i både undervisning og undervisningsmateriell. Disse medlemmer mener at en ledende kunnskapsnasjon ikke kan avspise grunnskolen, og at dårlig kommuneøkonomi ikke skal stå i veien.
Disse medlemmer kan ikke akseptere at man overlater rusmiddelavhengige til seg selv i et av verdens rikeste land, og at de opplever seg selv som rettsløse.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag for en opptrappingsplan for rusmiddelavhengige og for psykiatrien i kommunene.»
Disse medlemmer viser til at flere grunnleggende velferdstjenester i kommunene er underfinansiert, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2013 foreslå en økning i inntektene til kommunene med 1,5 mrd. kroner utover det regjeringen signaliserer i kommuneproposisjonen 2013, og at disse midlene hovedsakelig øremerkes som driftsmidler til eldreomsorg, grunnskole, barnevern, og rus og psy-kiatri.»
Disse medlemmer viser til at regjeringen har forsøkt å gi fylkene som forvaltningsnivå økt legitimitet ved å tilføre forvaltningsnivået nye oppgaver, herunder ansvaret for over 17 000 kilometer med dårlig vedlikeholdte veier fra 1. januar 2010. Disse medlemmer påpeker at fylkene ikke har ressurser til å ivareta disse veiene på en tilfredsstillende måte, og at vedlikeholdsetterslepet er enormt. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen foreslå en økning i inntektene til fylkeskommunene med 2,0 mrd. kroner utover det regjeringen har signalisert i kommuneproposisjonen 2013, og at disse øremerkes til vedlikehold og oppgradering av fylkesveinettet.»
Komiteens medlemmer fra Høyre støtter et inntektssystem for kommunene som i størst mulig grad baserer seg på rammefinansiering.