1.1 Innledning

Det vises i proposisjonen til at Stortinget 8. mai 2009 vedtok byggesaksdelen til plan- og bygningsloven. Endringene trådte i kraft 1. juli 2010.

Departementet foreslår i proposisjonen lovendringer som skal gi hjemler for forskrifter for å avklare hvilke krav som skal stilles ved tiltak på eksisterende bebyggelse.

I proposisjonen foreslås forskriftshjemler fremfor å ta inn slike regler i loven, særlig siden reglene kan bli tekniske og detaljerte.

Bakgrunnen for lovforslaget er at det ofte er vanskelig å tilpasse nye tekniske krav ved arbeider på eksisterende bebyggelse.

Lovforslaget har vært på alminnelig høring.

1.1.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningslovens krav til byggetiltak følger av lovens fjerde del: Byggesaksdel. Kravene i byggesaksdelen gjelder både prosessen tiltakene skal følge og de materielle kravene som skal oppfylles. Tiltakene som omfattes av byggesaksdelen er listet opp i lovens § 20-1. Bestemmelsen gir en uttømmende opplisting av hvilke tiltak som skal følge saksbehandlingsreglene og oppfylle de materielle kravene i byggesaksbestemmelsene.

Lovens kapittel 31 gir særskilte regler for eksisterende bebyggelse. Paragraf 31-2 angir hvilke tekniske krav som gjelder ved tiltak på eksisterende bebyggelse. Utgangspunktet er at alle krav gjelder for tiltaket. For eksempel skal tilbygg som hovedregel oppføres fullt ut etter de kravene som gjelder på oppføringstidspunktet. Ved arbeid på del av bygget slår likevel kravene kun inn for den aktuelle delen (for eksempel bare tilbygget). Unntaket er der kommunen finner at byggverket er i for dårlig stand, og kan kreve at også andre deler av byggverket enn det tiltaket gjelder, skal settes i forsvarlig stand, jf. § 31-2 andre ledd.

Etter § 31-2 gjelder krav i bygningslovgivningen for «tiltak». Med begrepet «tiltak» menes arbeider som listet opp i plan- og bygningsloven § 20-1. Tiltak på eksisterende byggverk vil vanligvis være «vesentlig endring eller vesentlig reparasjon» etter lovens § 20-1 bokstav b. I proposisjonen er det listet opp både arbeider som ikke omfattes av tiltaksbegrepet og arbeider som omfattes.

1.2 Lovforslaget

1.2.1 Generelt om behovet for forskriftshjemler

Reglene i forskrift 26. mars 2010 nr. 489 om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift) gjelder for alle tiltak etter byggesaksreglene, også tiltak på eksisterende bebyggelse. Det er ikke alltid kravene lar seg tilpasse det eldre bygget på en fornuftig og regningssvarende måte. Denne problemstillingen blir mer og mer aktuell jo eldre byggene blir. Kravene i byggteknisk forskrift har endret seg betydelig over tid, og for eldre bygg er det store forskjeller i opprinnelige kvalitetskrav og de kravene som stilles i dag. Det gjelder ikke minst krav til energieffektivitet, tilgjengelighet, brann, mv. Videre er adgangen for kommunen i § 31-2 fjerde ledd til å gi tillatelse uten å følge de tekniske kravene snevrere enn den tilsvarende regelen i tidligere plan- og bygningslov § 88. Problemstillingen har blitt ytterligere aktualisert når kravene i byggteknisk forskrift har blitt mer ambi-siøse på en rekke områder.

Ett av hensynene som kan gi utgangspunkt for forskrifter etter den foreslåtte hjemmelen i § 31-2 er å sørge for at krav som gjøres gjeldende ved tiltak på eksisterende bebyggelse har en påviselig effekt.

Et annet forhold som det kan tas hensyn til ved arbeid på eksisterende byggverk, er bevaringsverdi.

Et sentralt utgangspunkt for forskrifter er å sikre at det ikke stilles krav til tiltak i eksisterende byggverk som innebærer en urimelig kostnad.

Departementet kan således ikke fullt ut følge Norsk Handikapforbund i at kravene om universell utforming og tilgjengelighet i TEK10 ikke under noen omstendigheter skal kunne fravikes. Departementet vil imidlertid peke på at forskriftene ikke skal legge opp til en ren lønnsomhetsvurdering. Det følger av plan- og bygningsloven § 1-1 femte ledd at universell utforming skal ivaretas i det enkelte byggetiltak. Forskriften skal kun legge opp til unntak fra kravene der byggverket ikke blir universelt utformet eller tilgjengelig selv om tiltaket følger reglene, der byggverket i praksis ikke lar seg bygge om, eller der kostnadene ved å gjøre bygget universelt utformet eller tilgjengelig medfører at ombygging ikke skjer. En absolutt sperre mot unntak vil kun gjelde krav til sikkerhet, som regler om brannsikring og konstruksjonssikkerhet.

Etter departementets mening vil forskriftene bidra til at byggverk oppgraderes og at standarden, også med hensyn til universell utforming og tilgjengelighet, vil bli bedre enn om det ikke blir foretatt noen arbeider på byggverket.

Departementet kan ikke se at det er behov for en særskilt forskrift for tiltak som iverksettes av helsemessige grunner, slik Nasjonalt Folkehelseinstitutt og Helsedirektoratet foreslår.

Kommunen har hjemmel til å føre tilsyn med eksisterende byggverk og arealer i § 31-7, ved siden av den generelle hjemmelen for tilsyn gitt i lovens kapittel 25. Disse bestemmelsene gir omfattende mulighet til å føre tilsyn, og det er derfor ikke behov for en særskilt tilsynshjemmel slik Norsk brannskole foreslår.

1.2.2 Forskriftshjemmel for hvilke krav som gjelder ved tiltak på eksisterende byggverk

Forskriftene vil i all hovedsak kodifisere § 31-2 første ledd, siden tilpasningen av tekniske krav til tiltak på eksisterende bebyggelse i en rekke tilfeller kan gjøres i hvert enkelt tiltak. Grunnen til dette er at det etter § 31-2 er «relevante» tekniske krav som gjelder, jf. merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008). De tekniske kravene gjelder den delen eller funksjonen tiltaket omfatter.

Departementet mener det vil være hensiktsmessig at forskriftshjemlene så langt mulig angir grensene som er tenkt for forskriftene.

Departementet anser videre at forskriftshjemlene bør korrespondere med bestemmelsen for øvrig. «Bebyggelse» erstattes derfor av «byggverk», slik Boligprodusentenes forening foreslår. Departementet anser imidlertid ikke at det er behov for å angi et skille mot «tilhørende uteareal». Krav til utearealer vil uansett kun gjelde der krav til tiltaket utløser krav til utearealene.

Det vises i proposisjonen til at i høringen uttrykte flere et ønske om klarere definisjoner i tilknytning til § 31-2, og da særlig av begrepet «hovedombygging». Siden en hovedombygging innebærer at tekniske krav ikke bare gjelder for det arbeidet det søkes om, men for hele byggverket, og således er mer kostnadskrevende, er vurderingen av om et tiltak innebærer en hovedombygging til tider omstridt. Det fremgår av proposisjonen at departementet imidlertid ikke vil foreslå en hjemmel for forskrifter om definisjoner fordi vurderingen av når det foreligger en hovedombygging nødvendigvis vil variere fra tiltak til tiltak. Beslutningen er derfor overlatt til kommunenes skjønn. I rettspraksis har det sentrale fokuset vært om skjønnet er forsvarlig. For øvrig har ikke et forslag til en forskriftshjemmel om definisjoner vært på høring.

1.2.3 Forskriftshjemmel i § 31-2 fjerde ledd for kommunens adgang til å gi tillatelse når det ikke er mulig å tilpasse byggverket til tekniske krav

I tråd med forslaget som var på høring foreslås i proposisjonen en forskriftshjemmel som et nytt tredje punktum i § 31-2 fjerde ledd, der departementet gis adgang til å gi forskrifter som nærmere regulerer kommunens adgang til å gi tillatelse etter fjerde ledd. Det fremgår av proposisjonen at formålet med forskriftene vil være å ha klare og fornuftige rammer for når kommunene skal kunne tillate tiltak i eksisterende byggverk også der tiltaket ikke oppfyller tekniske krav.

1.2.3.1 Rammer for kommunens vedtak

Etter fjerde ledd i § 31-2 kan kommunen gi tillatelse til bruksendring og nødvendig ombygging og rehabilitering selv om tiltaket ikke oppfyller de tekniske krav som gjelder. Bestemmelsen erstattet § 88 i tidligere plan- og bygningslov, men er ment å være snevrere. For at kommunen skal kunne gi slik tillatelse uten å dispensere etter lovens kapittel 19, må en rekke kriterier være oppfylt:

• Det er uforholdsmessige kostnader ved å oppfylle dagens tekniske krav.

• Bruksendringen/rehabiliteringen/ombyggingen er forsvarlig for å sikre hensiktsmessig bruk.

• Bruksendringen/rehabiliteringen/ombyggingen er nødvendig for å sikre hensiktsmessig bruk.

Noen kommuner har uttrykt at de er usikre på hvordan kriteriene i bestemmelsen skal forstås.

Departementet anser det som hensiktsmessig at det gis hjemmel for å gi forskrift til bestemmelsen for å avklare eventuelle uklarheter, og legger til grunn at forskriftene kan definere det nærmere innholdet i kriteriene for kommunens unntak. I dette ligger en mulighet for å gi innhold til begrepene uforholdsmessige kostnader, forsvarlig og nødvendig.

En problemstilling departementet har blitt gjort oppmerksom på, er spørsmålet om kriteriet «nødvendig for å sikre hensiktsmessig bruk» kan omfatte omdanning av loft eller kjeller til boareal. Etter departementets mening kan omdanning til boareal omfattes av bestemmelsen, slik at kommunen kan unnta fra tekniske krav, men mener at dette må bero på en konkret vurdering. De nærmere grensene avklares i forskrift gitt med hjemmel i et nytt tredje punktum til § 31-2 fjerde ledd.

1.2.3.2 Bygging i fareområder

En særlig problemstilling gjelder ved bygging i fareområder. Det er et sentralt hensyn i plan- og bygningsloven at bebyggelsen skal være tilstrekkelig sikret mot mulig fare.

Kravene som følger av plan- og bygningsloven § 28-1 og byggteknisk forskrift kapittel 7 skiller i utgangspunktet ikke mellom personlig og materiell sikkerhet. Regelverket har imidlertid vært forstått og praktisert slik at det er en svært lav aksept for å tillate bygging ved fare for tap av menneskeliv. Tiltak som kan føre til skade på materielle verdier vil i større grad kunne aksepteres.

Etter § 28-1 skal byggverk ha tilfredsstillende sikkerhet mot å bli skadd av naturpåkjenninger. Hvordan dette nivået skal oppfylles, vil avhenge av de konkrete naturforholdene. Kravene er formulert ut fra at jo større konsekvensen av et skred kan være, jo lavere nominell sjanse for skred kan aksepteres.

Etter plan- og bygningsloven av 1985 §§ 87 og 88 ble det ansett som mulig å tillate en viss utbygging i fareområder slik at bokvaliteten kan opprettholdes.

Kommunen anses å kunne tillate tiltaket selv om ikke alle materielle krav er oppfylt, jf. § 31-2 fjerde ledd. Ut fra sin ordlyd alene åpner imidlertid ikke § 31-2 for å tillate oppføring av tilbygg eller påbygg, som for eksempel veranda, carport eller garasje i tilknytning til huset når tiltaket er i strid med § 28-1. Dette fremstår som en endring i forhold til plan- og bygningsloven av 1985. Den tilsynelatende innstrammingen av § 31-2 var utilsiktet fra departementets side og har også medført uønskede uklarheter.

Departementet ser det derfor som en fordel at regelverket klargjøres, slik at kommunene igjen kan tillate oppføring av enkelte mindre tiltak selv i fareutsatte områder. Begrunnelsen er at bruksmulighetene og bruksverdien over tid kan bli mye dårligere enn for annen bebyggelse, hvis ikke bebyggelsen kan oppgraderes. Det vil ofte kunne være en urimelig begrensning for beboere/brukere som lovlig kan benytte bebyggelsen hvis deres bolig ikke kan opprettholde en viss standard. Samtidig er det viktig at tiltak på bebyggelse i fareområder ikke medfører at flere personer bringes i fare. Det er relativt strenge kriterier i loven for unntak.

Forskrifter gitt med hjemmel i et nytt tredje punktum kan også angi at tilbygg og påbygg mv. kan tillates av kommunen med hjemmel i § 31-2 fjerde ledd.

1.2.4 Hvor skal grensene trekkes (lov, forskrift eller plan)

Tilpasning av kravene til tiltak på eksisterende byggverk har for en stor del blitt løst gjennom tillatelser fra kommunen og tolkning av loven. I proposisjonen pekes det på at det imidlertid er uheldig at viktige grenser trekkes i tolkingspraksis i stedet for i regelverket. Det fremkommer av proposisjonen at det derfor bør gis regler som trekker opp grensene mer konkret.

I høringen anså NBBL at det er prinsipielle betenkeligheter ved at en stor andel av reglene om den fysiske utformingen av ny og eksisterende bebyggelse er forskriftsregulert og dermed ikke er underlagt den demokratiske kontroll som finner sted ved lovregulering. Departementet peker i proposisjonen på at Stortinget flere ganger har vurdert prinsippet om at tiltak på eksisterende byggverk skal holde samme standard som nye tiltak. Dette utgangspunktet har fulgt av lovverket siden bygningsloven av 1965. Videre er kravene i teknisk forskrift omfattende, detaljerte og tekniske, noe som tilsier at reglene bør vedtas i forskrift. Dette støttes av at det er behov for å endre kravsnivået i teknisk forskrift relativt ofte. Forskriftene vedtas for øvrig etter en bred høring blant berørte myndigheter og organisasjoner.

Når det gjelder innspillet fra Oslo kommune om at kommunene i større grad skal kunne stille tekniske krav i plan, så fremgår det av proposisjonen at dette ikke har vært på høring. Det legges i proposisjonen ikke opp til at statlig regelverk begrenses slik at reglene heller knyttes opp til kommunens planverk. Forskriftshjemlene til § 31-2 gir ikke rom for lokal differensiering, ut over at kommunen etter § 31-2 fjerde ledd har en viss anledning til å avgjøre konkret om et tiltak skal tillates selv om det ikke kan oppfylle tekniske krav.

1.3 Administrative og økonomiske konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at innføringen av forskriftshjemler i loven ikke innebærer administrative eller økonomiske konsekvenser.

Innføring av forskrifter som gjelder ved tiltak på eksisterende bebyggelse vil i all hovedsak være avklaringer og presiseringer innenfor loven, og vil derfor kun ha begrensede administrative eller økonomiske konsekvenser. Klarere rammer gitt i regelverket skal imidlertid gi en administrativ og økonomisk gevinst for både bygningsmyndighetene og partene.