Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet v/statsråden til kommunal- og forvaltningskomiteen, datert 16. februar 2012

Representantforslag 29 S (2011 - 2012) fra stortingsrepresentantene Robert Eriksson, Ketil Solvik-Olsen, Jørund Rytman, Gjermund Hagesæter og Åge Starheim om bedre tilrettelegging for førstegangsetablerere i boligmarkedet

1 Innledning

Regjeringen er opptatt av å føre en politikk som tilrettelegger for en god forsyning av nye boliger. Staten skal ikke styre hvor mange boliger som skal bygges, vår oppgave er å sikre gode rammebetingelser og å legge til rette for at bolig- og byggemarkedet fungerer best mulig. Samtidig må vi sikre at nye boliger tilfredsstiller krav til kvalitet, slik at de er tilgjengelige, energieffektive og miljøvennlige, og tilpasset framtidig behov for befolkningen.

Betydelig boligbygging i Norge

Boligbyggingen er for tiden på rett vei. Tall fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) viser at det ble igangsatt 25 200 boliger i Norge per utgangen av november 2011. (Tall for desember 2011 foreligger ikke ennå.) Det er 28 prosent flere enn på samme tid i 2010. Prognoser fra Prognosesenteret viser at det vil bli igangsatt ca 31 000 boliger i 2012, og ca 33 000 boliger i 2013. Da er vi i så fall tilbake til den aktiviteten som var i høykonjunkturperioden fra 2004 til 2007.

Jeg vil også påpeke at i de senere år har boligbyggingen i Norge ligget på et høyere nivå enn i Sverige. Fra 1.1.2007 til utgangen av 3. kvartal 2011 har det blitt igangsatt ca. 119 000 boliger i Norge, mens tilsvarende tall i Sverige var ca 110 000 boliger. Dette til tross for at det er nesten dobbelt så mange innbyggere i Sverige som i Norge.

Et velfungerende boligmarked skal bidra til balanse mellom tilbud og etterspørsel etter både nye og brukte boliger. Et slikt marked vil derfor bidra til at det tilbys et tilstrekkelig antall boliger. Nye boliger vil ofte være dyre for boligetablerende med svak økonomi, men bygging av nye boliger for mer kjøpesterke grupper kan gjennom flyttekjeder bidra til at det frigjøres rimeligere boliger for førstegangsetablerende.

Boligetterspørsel viktigere enn befolkningsvekst

I den senere tid har boligproduksjonen i sentrale strøk har vært lavere enn befolkningsveksten. Dette har sammenheng med at boligmarkedet i Norge har vært deregulert i ca 30 år, noe det har vært bred politisk enighet om. Det innebærer at nesten alle nye boliger blir omsatt i et fritt marked. En utbygger må derfor forholde seg til boligetterspørselen, ikke til befolkningsveksten, når han skal vurdere å oppføre nye boliger. En høy befolkningsvekst i et område kan være av mindre betydning for utbyggere, dersom etterspørselen etter boligene som bygges er så lav at de vil bli stående tomme etter ferdigstilling. For utbyggere vil derfor forholdet mellom forventet salgspris og totalkostnadene for å oppføre boligene ha stor betydning for utbudet av nye boliger. For befolkningen vil forholdet mellom pris og betalingsevne ha stor betydning for etterspørselen.

Press i boligmarkedene i form av høy befolkningsvekst vil ofte fremtvinge flere tilpasninger enn bare boligbygging. Det kan for eksempel være bedre utnyttelse av eksisterende boligmasse, som for eksempel at flere unge velger å leie bolig sammen for en lengre periode fremfor å etablere seg i egen eid bolig.

Dialog med boligbransjen

Fra enkelte aktører i byggenæringen hører vi om ulike hindre som fører til at boligbyggingen blir lavere enn ønsket. I den forbindelse blir pressområder fremhevet, ikke minst Oslo med omlandskommuner.

Det er mitt mål å bidra til bedre samordning av regjeringens politikk for boligbygging. Jeg har derfor møtt bransjen og lyttet til deres innspill for hvordan boligbyggingen kan økes. Priser og omfang av boligbygging avhenger imidlertid av en rekke forhold.

Som forslagsstillerne påpeker, har boligprisene de siste årene økt betraktelig, og langt mer enn konsumprisindeksen. Siden 1993 har gjennomsnittsprisen på brukte boliger blitt firedoblet. Det en klar sammenheng mellom utviklingen i boligpriser og den prissettingen en utbygger foretar for sitt prosjekt. Det er hovedsakelig opp til markedet å avgjøre hva kjøperen må betale for en bolig. Hvor boligen blir bygd, kan påvirke prisen langt mer enn offentlige krav og reguleringer.

Kommunene har en viktig rolle

En stor del av løsningen ligger på kommunalt nivå, det er avgjørende at kommunene tilrettelegger for byggeklare tomter, spesielt i pressområder. Jeg vil spesielt fremheve behovet for at kommunene har en effektiv og smidig planlegging. Arealformålet må klarlegges tydelig i overordnet plan slik at resten av planleggingen kan skje raskt og effektivt. Nabokommuner må også samordne sin arealpolitikk for å få til en hensiktsmessig boligbygging over kommunegrensene.

Det er svært viktig at kommunene er seg sitt ansvar bevisst i tomtepolitikken, og at det blir regulert nok tomter til boligformål. Det er kommunene som har ansvaret for tomteregulering, og dette arbeidet bør bli gjort i et så høyt tempo at utbyggere til enhver tid har en reserve av byggeklare tomter. Dersom kommunene selv vil kjøpe tomter kan de ta opp lån til dette i Kommunalbanken.

Vi er inne i en tid med vekst i folketallet, og fremskrivinger viser at veksten kan vare i mange år. Da er det ekstra viktig at tomtepolitikken til kommunene ikke forsinker byggeprosessene. Dersom ikke kommunene er nok opptatt av å sørge for forsyning av tomter, kan lav boligbygging presse boligprisene unødig. Det er ingen tjent med.

Satsning på boliger i distriktene

For mange kommuner er det en utfordring å finne gode og attraktive boliger til tilflyttere. Mange mindre distriktskommuner har et boligmarked med for liten fleksibilitet og lite variasjon i tilbudet. Ledige boliger blir ikke lagt ut for salg, leiemarkedet er avgrenset og det er lite nybygging fordi byggekostnadene overstiger markedsverdien.

Tilbakemeldinger fra kommuner viser at et dårlig botilbud kan hemme bedrifter i å vokse. Det blir vanskeligere å rekruttere nødvendig arbeidskraft til det lokale arbeidsmarkedet. Kommuner kan ha arbeidsplasser, men altså ikke boliger å tilby. Derfor lanserer regjeringen i 2012 en treårig satsing for å bidra til utviklingen av attraktive lokalsamfunn. Satsingen skal bidra til et økt tilbud av ulike typer boliger. En ny tilskuddsordning vil være en viktig del av denne satsingen. 10 til 12 kommuner vil etter søknad bli valgt ut til å delta, og tilskuddsmidlene vil bli brukt i disse kommunene.

Meldinger til Stortinget om bolig og bygg

Jeg planlegger å legge frem både en melding om boligpolitikken og en melding om bygningspolitikken til Stortinget i 2012. Begge disse meldingene vil ta opp tema som berører boligbygging, og jeg er enig med forslagsstillerne i at det er viktig å se dette i sammenheng.

Flere av forslagene ligger innenfor ansvarsområdet til andre statsråder. Jeg har derfor innhentet vurderinger fra de berørte statsrådene der det er aktuelt.

2. Nærmere om de enkelte spørsmålene

I det følgende gis en nærmere vurdering av de konkrete forslagene.

1. Stortinget ber regjeringen sørge for at Finanstilsynets forslag til egenkapitalkrav blir rådgivende og ikke bindende for bankene.

Jeg har forelagt forslag nr. 1 for finansministeren, som vurderer forslaget slik:

«Finanstilsynet ga i mars 2010 retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for lån til boligformål. Retningslinjene gjelder for finansinstitusjoner under tilsyn fra Finanstilsynet, og er ment å bidra til soliditet i finansinstitusjonene, finansiell stabilitet, og ivareta forbrukerhensyn. Den 1. desember 2011 fastsatte Finanstilsynet endringer i retningslinjene, jf. Finanstilsynets rundskriv nr. 29/2011. Endringene innebærer bl.a. at belåningsgraden normalt ikke skal overstige 85 prosent av boligens verdi (tidligere 90 prosent), og at alle lån med pant i boligen skal tas hensyn til når belåningsgraden vurderes. Finanstilsynet begrunner behovet for disse innstrammingene i retningslinjene med at gjeldsnivået hos norske husholdninger øker, renten er lav, boligprisveksten er høy, og at bankenes utlånspraksis til nå har vært for liberal. Retningslinjene sier bl.a. også at finansinstitusjonene skal beregne kundenes evne til å betjene lånet med utgangspunkt i inntekt, alle utgifter, betjening av samlet gjeld i form av renter og avdrag (likviditetsoverskudd) og konsekvenser av renteøkning.

Som forslagsstillerne påpeker, vil de med liten eller ingen egenkapital og andre som har vanskeligheter med å komme inn på boligmarkedet, fortsatt kunne få boligfinansiering gjennom startlånsordningen. Startlån ytes av kommunene med midler fra Husbanken, og omfattes derfor ikke direkte av Finanstilsynets retningslinjer, som altså bare gjelder finans-institusjoner under tilsyn fra Finanstilsynet. Dersom startlånet gis mot pant i bolig og sammen med lån fra en finansinstitusjon under tilsyn, påvirkes likevel muligheten for å få startlån, fordi finansinstitusjonene normalt ikke skal gi lån slik at den totale belåningen med pant i bolig overstiger 85 prosent av boligens verdi. Finansinstitusjonene kan imidlertid avvike fra de generelle normene, i tilfeller med startlåns-finansiering så vel som i andre tilfeller, dersom det foreligger tilleggssikkerhet eller finansinstitusjonen har gjort en særskilt forsvarlighets-vurdering.

Det vises også til brev fra Finansdepartementet til Finanstilsynet 30. november 2011 med utgangspunkt i flertallets merknader om Finanstilsynets retningslinjer i finanskomiteens innstilling om statsbudsjettet for 2012, jf. Innst. 2 S (2011–2012) side 18. Flertallet i komiteen skrev følgende om retningslinjene:

‘Flertallet viser også til Finanstilsynets krav om egenkapitalandel ved kjøp av bolig. Dette er et bidrag til økt finansiell stabilitet i norsk økonomi. Flertallet viser til at lån med lang fastrenteavtale reduserer risikoen knyttet til renteutvikling, og regner med at Finanstilsynets retningslinjer tar høyde for at bankene kan ta hensyn til dette i sin kredittpraksis. Flertallet forutsetter dessuten at Finanstilsynets retningslinjer ikke fratar finansinstitusjonene muligheten til å yte lån til låntakere som også har startlån fra Husbanken, selv om dette innebærer at samlet pant utgjør mer enn 85 prosent av boligens verdi, dersom finansinstitusjonene og kommunene finner dette forsvarlig etter en individuell vurdering.’

Finanstilsynets retningslinjer er ment å virke normgivende og gi grunnlag for rapportering og oppfølging av finansinstitusjonenes utlånspraksis. Finanstilsynet skriver bl.a. følgende om oppfølgingen i rundskriv nr. 29/2011 1. desember 2011:

‘Finanstilsynet vil følge opp retningslinjene gjennom skriftlig rapportering basert på tilpasning av boliglånsundersøkelsene, ordinære stedlige tilsyn og tematilsyn i norske institusjoner og ved møter med de utenlandske filialene. Brudd på retningslinjene vil kunne følges opp gjennom pålegg om økt kapitaldekning i tråd med kapitaldeknings-regelverkets Pilar 2, om nødvendig etter kontakt med hjemlandets tilsynsmyndigheter for filialer av utenlandske banker.’

Finanstilsynet har i brev 28. september 2011 til Finansdepartementet foreslått en lovhjemmel for å fastsette forskrift om forsvarlig utlånspraksis, som ifølge tilsynet «i første rekke [bør] være en beredskapshjemmel for det tilfelle at retningslinjene ikke får tilstrekkelig effekt på utlånspraksisen». Forslaget er oversendt til og behandlet av en arbeidsgruppe nedsatt av Finansdepartementet for å utrede hvordan makroovervåkingen av finanssektoren bør innrettes i Norge. Arbeidsgruppens rapport ble overlevert Finansdepartementet 27. januar 2011, og inneholder bl.a. forslag om en mer generell hjemmel til å fastsette krav til finansinstitusjonene ut fra hensynet til finansiell stabilitet. Rapporten er nå på høring. Finansdepartementet vil vurdere Finanstilsynets og arbeidsgruppens forslag, herunder om det kan være aktuelt å fastsette forskriftsregler om forsvarlig utlånspraksis, når høringen er avsluttet.»

2. Stortinget ber regjeringen endre de relevante forskrifter slik at et generelt krav til rullestols-tilpasning i leiligheter under 55 m2 bortfaller.

Med plan- og bygningsloven av 2010 ble reglene om tilgjengelighet skjerpet. Universell utforming er et førende prinsipp i formålet til loven. Nye publikumsbygg og arbeidsbygg skal være universelt utformet, og for nye boligbygg er det skjerpede krav til brukbarhet og tilgjengelighet. Loven vil bidra til å heve kvaliteten i nybyggingen framover og sikre en minstestandard.

Om lag 10 prosent av landets boliger er tilgjengelige for rullestolbrukere. Store deler av blokkbebyggelsen er uten heis. Befolkningsfremskrivninger fra SSB viser at ca 630 000 personer vil være 80 år eller mer i 2060. Det er nesten det tredobbelte sammenlignet med i dag. Det er viktig at fremtidens eldre får mulighet til å bo lengst mulig hjemme, dersom de ønsker det. Nye boliger må bygges på en måte som er tilpasset den befolkningen vi får i fremtiden.

De mest sentrale funksjonene i hverdagen som mange av oss tar for gitt, skal være tilgjengelige også om en får nedsatt bevegelsesevne, permanent eller i perioder. Det er viktig at boliger er tilpasset et langt livsløp med varierende behov.

Byggteknisk forskrift stiller krav til tilgjengelighet i boliger. Boenhet i bygning med heis skal være tilgjengelig. For boenhet med alle hovedfunksjoner på bygningens inngangsplan gjelder tilsvarende tilgjengelighetskrav for inngangsplanet. Det innebærer blant annet krav til tilgjengelig atkomst og krav til tilgjengelighet inne i boenheten. Etter gjeldende forskrift er det ikke krav til tilpasning for rullestol i bolig. Derimot er rullestol på enkelte områder brukt som dimensjoneringsgrunnlag for å sikre minstekrav til funksjonalitet i ordinære boliger.

Jeg har likevel valgt å gjøre noen tilpasninger av regelverket. Fra 1. januar 2012 ble kravsnivået i byggteknisk forskrift lempet på noen områder som gjelder krav til tilgjengelighet og universell utforming. Blant annet kan boliger bygget i bratt terreng unntas fra krav til stigning og trinnfri inngang. I tillegg kan det nevnes at Kommunal- og regionaldepartementet har sendt på høring forslag til reduserte tilgjengelighetskrav for studentboliger. Studentboliger skiller seg fra den ordinære boligmassen, fordi dette er midlertidige boliger.

SINTEF Byggforsk har utredet om nye tilgjengelighetskrav vil øke byggekostnadene og arealbehovet i små boliger. Rapporten viser at kostnadsøkningen vil være beskjeden, det vil si under kr 40 000. Det er fullt mulig å oppfylle tilgjengelighetskravene i en leilighet på 30 kvadratmeter. Dette krever god kompetanse på planlegging hos utbygger. Direktoratet for byggkvalitet (DIBK) vil i løpet av våren ferdigstille en kompetanseplan for prosjekterende om universell utforming. Planen skal legge til rette for en målrettet kunnskapsoppbygging på universell utforming i sektoren.

3. Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om avvikling av dokument-avgiften for boligkjøp.

Jeg har forelagt forslaget for finansministeren, som vurderer forslaget slik:

”Finansdepartementet opplyser at dokumentavgiften er en avgift på tinglysing av eierskifte av fast eiendom, med en avgiftssats på 2,5 prosent av eiendommens verdi. Dersom eierskifte ikke tinglyses, pålegges ikke avgift. Det er noen unntak fra avgiften, bl.a. ved overdragelser mellom familiemedlemmer og eiendommer organisert som borettslag.

Dokumentavgiften er fiskalt begrunnet og har til hensikt å skaffe staten inntekter. Størrelsen på avgiften er derfor ikke ment å dekke statens kostnader ved tinglysing (disse kostnadene dekkes av tinglysingsgebyret). I statsbudsjettet for 2012 er det budsjettert med 6 800 mill. kroner i inntekt fra dokumentavgiften.

Det er tvilsomt om en reduksjon eller fjerning av dokumentavgiften fullt ut vil komme boligkjøperne til gode. På kort sikt er tilbudet av boliger i stor grad gitt. Det kan derfor forventes at noe av reduksjonen i dokumentavgiften vil motsvares i økte boligpriser. Redusert avgift vil i så fall innebære at deler av statens inntektstap på kort sikt blir overført til boligeierne i stedet for boligkjøperne.”

4. Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om å endre relevante lover og selv foreta endring i forskrift, slik at det blir enklere for kommunene å regulere nye boligareal.

Jeg har forelagt forslaget for miljøvernministeren, som vurderer forslaget slik:

”Forslagsstillerne viser ikke til hvilke lover eller forskrifter som gjør det vanskelig for kommunene å regulere nye boligareal. Etter plan- og bygningsloven har kommunene myndighet til å vedta bindende arealplaner. Dette gjelder også for boligbygging. Det er et fåtall planer som ikke vedtas av kommunestyrene med endelig virkning, se også svaret til spørsmål 6.”

5. Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang av særlover som berører byggesaks-behandlingen og fremme nødvendige forslag med sikte på en mest mulig forenklet lovgivning og saksbehandling.

Plan- og bygningsloven er den viktigste loven for byggesaksbehandlingen. Regjeringen vil i løpet av våren 2012 legge frem en stortingsmelding om bygningspolitikk, der det bl.a. vil bli foreslått tiltak for å forenkle byggesaksbehandlingen. Dette arbeidet vil bl.a. omfatte forholdet mellom plan- og bygningsloven og forskjellige særlover som har betydning for andre fagmyndigheters medvirkning i byggesaker, slik det ble beskrevet i forarbeidene til revisjonen av plan- og bygningsloven i 2010, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) side 97.

6. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om de nødvendige lovendringer for å inndra fylkeskommunens og fylkesmannens innsigelsesrett i plan- og byggesaker.

Innsigelser hører inn under plandelen av plan- og bygningsloven, som forvaltes av Miljøverndepartementet. Jeg har derfor forelagt forslaget for miljøvernministeren, som vurderer forslaget slik:

”Spørsmålet om å redusere eller fjerne fylkesmannens og fylkeskommunens rett til innsigelse til kommunale planer har også tidligere vært behandlet i Stortinget på grunnlag av representantforslag. Det vises her bl.a. til representantforslag fra Fremskrittspartiet og Høyre om å begrense fylkeskommunens/fylkesmannens innsigelsesrett i kommunale plan- og arealsaker (Dokument nr. 8:112 (2006-2007), Innst. S. nr. 87 (2007-2008) og Dokument 8:3 LS (2010–2011), Innst. 243 L (2010-2011)).

Begge forslagene ble avvist av et flertall i Stortinget. Det foreligger ikke nye momenter som tilsier en annen vurdering av forslaget.

Innsigelsesordningen er et nødvendig element i det samlede plansystemet. Den skal sikre at overordnede interesser ivaretas og følges opp tilstrekkelig i kommunale planer, og at plansaker løftes opp til sentral avgjørelse når det er konflikt mellom myndigheter om viktige spørsmål. Fylkeskommunen ivaretar viktige nasjonale og regionale interesser både som fagmyndighet innen bl.a. samferdsel og kulturminner og som regional planmyndighet. Den bør derfor fortsatt ha innsigelsesmyndighet. Forutsetningen for bruk av innsigelse er at det ikke har latt seg gjøre å finne fram til en løsning av et planspørsmål gjennom den ordinære prosessen ved utarbeidingen av et planforslag. Kommunene egengodkjenner ca. 98 prosent av de rundt 2 000 arealplanene som blir vedtatt hvert år. De resterende 2 prosent blir avgjort av Miljøverndepartementet som innsigelsessaker.”

7. Stortinget ber regjeringen fremme forslag hvor det kommunale selvstyret gjeninnføres hva angår tiltak i den såkalte strandsonen eller hundremetersbeltet.

Jeg har forelagt forslaget for miljøvernministeren, som vurderer forslaget slik:

”Tilsvarende forslag fra Fremskrittspartiet (i forbindelse med behandlingen av byggesaksdelen av plan- og bygningsloven) ble avvist av Stortinget i mars 2009 med stort flertall.

Vernet av strandsonen har vært en del av norsk plan- og bygningslovgiving i flere tiår. I den nye plan- og bygningsloven som Stortinget vedtok i juni 2008 er byggeforbudet i hundremetersbeltet videreført og strammet inn. Målet er å ivareta allmennhetens interesser og unngå uheldig bygging langs sjøen. I hundremetersbeltet skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Regjeringen har fastsatt retningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen som sikrer muligheter for næringsutvikling i distriktene gjennom kommunale planer som vedtas av kommunestyrene.”

Jeg vil her tilføye at det fremgår i retningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen at statlige og regionale myndigheter skal legge vekt på det lokale selvstyret når det skal vurderes om det skal fremmes innsigelse mot planer som tillater utbygging i strandsonen. Kommunene står fritt til å gi dispensasjon for gjenoppføring av erstatningsbygg etter brann eller naturskade og for ombygging av eksisterende byggverk for å sikre at byggverkets funksjonalitet ivaretas. Jeg mener det lokale selvstyret i strandsonen er tilstrekkelig ivaretatt.

8. Stortinget ber regjeringen utarbeide og fremlegge en egen boligbyggemelding.

Jeg planlegger å legge frem både en melding om boligpolitikken og en melding om bygningspolitikken til Stortinget i 2012. I begge disse to meldingene vil tema som berører boligbygging tas opp. Jeg er enig med forslagsstillerne at det er viktig å se dette i sammenheng. Jeg vil derfor bidra til en god samordning av regjeringens arbeid med å tilrettelegge for økt boligbygging, og bidra til mer fokus på dette gjennom oppfølging av de to meldingene som skal legges frem for Stortinget om boligpolitikk og bygningspolitikk.