5.1 Innledning
Fordeling av inntektene bestemmes gjennom et komplisert samspill mellom en rekke strukturelle og økonomiske forhold. I arbeidet med fordelingspolitikken er det viktig å kjenne til hvilke samfunnsmessige trekk som støtter opp under en jevn fordeling, og hvordan myndighetenes politikk kan være med å påvirke utviklingen.
De nordiske landene er blant de landene som har høyest vekst og jevnest inntektsfordeling. Erfaringene fra den nordiske modellen viser at det er mulig å ivareta både hensynet til vekst og hensynet til en jevn fordeling. Fordelingsutvalget la stor vekt på å beskrive den nordiske modellen med robuste velferdsordninger, kollektive lønnsoppgjør og brede, universelle tilbud om utdanning og helsetjenester.
Fordelingsutvalget beskrev flere drivkrefter som blant annet hvordan makroøkonomi, internasjonale forhold, lønnsdannelsen og øvrige rammevilkår i arbeidslivet, overføringene og skattesystemet, bolig- og kredittmarkedene og den demografiske utviklingen påvirker fordelingen. Videre beskrev utvalget inngående en rekke faktorer som påvirker den enkeltes posisjon i inntektsfordelingen, slik som utdanning, familiebakgrunn, helse og bolig.
Fordelingsutvalget presenterte en modell for inntektsdannelsen, som er gjengitt i kapittel 2 i denne meldingen. Hovedtanken bak modellen er at arbeidsmarkedet er den sentrale fordelingsarenaen i samfunnet. Fordelingsutvalget la til grunn at det først og fremst er formelle og uformelle kvalifikasjoner og andre former for menneskelig kapital (humankapital) som påvirker hvordan en lykkes i arbeidslivet. I neste omgang påvirkes inntektsfordelingen av skatter og overføringer, og de endelige levekårene påvirkes også av offentlige tjenester.
I denne meldingen brukes begrepet humankapital om alle de individuelle, menneskelige ressursene som kan påvirke hvordan vi lykkes i arbeidslivet, medregnet kunnskap vi har tilegnet oss gjennom utdanningssystemet og arbeidslivet (kunnskapskapital), våre sosiale evner (sosial kapital) og vår helse. Folkehelsepolitikken antas å ha virkninger på barns oppvekstvilkår og dermed på deres humankapital. Boligpolitikken antas også å påvirke oppvekstvilkårene og dermed barns muligheter. Dette innebærer en utvidelse i forhold til Fordelingsutvalgets modell.
Individuelle evner og anlegg og familien spiller også en viktig rolle for oppbyggingen av humankapitalen for den enkelte. I denne meldingen beskrives også, til forskjell fra fordelingsutvalgets beskrivelse, virkningene av tiltak på justisområdet. Kulturtiltak er også integrert i meldingen.
Mange av de ulike drivkreftene bak inntekstfordelingen påvirkes av politiske beslutninger, men mange forhold er også utenfor myndighetenes kontroll. For eksempel har myndighetene kun begrenset innflytelse, og kun i et svært langsiktig perspektiv, over den demografiske utviklingen. Videre har myndighetene ikke full kontroll over konjunktursvingninger og variasjon i lønnsnivået mellom forskjellige deler av arbeidsmarkedet. Individenes valg av blant annet utdanning, yrkesaktivitet og hvor mange barn de får, påvirker deres posisjon i inntektsfordelingen. Disse valgene er opp til den enkelte, men er også avhengige av rammebetingelsene i samfunnet, som hvor god studiefinansieringen er, eller hvor lett det er å kombinere familie og jobb.
Regjeringen mener at god fordelingspolitikk blant annet handler om å videreutvikle den nordiske modellen, som har bidratt til at inntektsfordelingen i Norge er jevnere enn i de fleste land. Den nordiske modellen kjennetegnes av et omfattende offentlig ansvar for velferdsytelser og velferdstjenester for hele befolkningen. Velferdsordningene dekker et bredt spekter av livssituasjoner. De sosiale rettighetene er i hovedsak individuelle; ytelser tildeles og utmåles med utgangspunkt i det enkelte individs situa-sjon. Et element i modellen er likhet i muligheter og resultater. Et annet trekk ved modellen er høy kvalitet og sjenerøsitet i det offentlige tilbudet. Videre skal en aktiv arbeidsmarkedspolitikk sikre full sysselsetting og bekjempe arbeidsledighet. Samlet skal dette bidra til utjevning av levekår og muliggjøre en akseptabel levestandard for alle.
Tilgangen på gratis eller subsidierte tjenester er en viktig del av omfordelingsmekanismene i den norske og nordiske velferdsmodellen. Rimelig tilgang til høyere utdanning og et desentralisert utdanningstilbud er trolig en av årsakene til at inntektsmobiliteten i Norge er høyere enn i svært mange andre land. Tilgang til gratis eller sterkt subsidierte helsetjenester gjør det også lettere for dem som blir syke, å vende tilbake til arbeidslivet. Gode velferdsordninger som sikrer inntekt dersom deltakelse i arbeid ikke lykkes, er en viktig årsak til at den norske arbeidskraften er så omstillingsdyktig som den er.
Mange av tjenestene og tilbudene som faller inn under fordelingspolitikken i bred forstand, leveres av kommunene og fylkeskommunene. En god kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet.
Den nordiske samfunnsmodellen kjennetegnes av et godt organisert arbeidsliv med relativt sterk grad av sentralisering i lønnsforhandlingene og et utstrakt samarbeid mellom partene på virksomhetsnivå. Ett resultat av dette er en relativt jevn lønnsstruktur. Likevel vil innsats, evner og tilfeldigheter påvirke avlønningen. Det skal lønne seg å jobbe hardt og yte ekstra, men det bør også være slik at de som tjener godt, bærer en relativt større del av byrden med å finansiere fellesskapsløsningene.
Arbeid til alle forutsetter en økonomisk politikk som gjør full sysselsetting mulig. Regjeringen vil sikre fortsatt høy sysselsetting og lav arbeidsledighet gjennom den økonomiske politikken, det inntektspolitiske samarbeidet, en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og gjennom å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv. For å forebygge lavinntekt og fattigdom er det nødvendig å sette inn tiltak tidlig i årsakskjeden, det vil si mot utdanning, folkehelse og oppvekstvilkår. Trygge bomiljø er en viktig ramme for barns oppvekst, og tiltak for å unngå områder med opphopning av levekårsutfordringer er derfor også en del av regjeringens innsatsområder. Regjeringen er opptatt av å lykkes med både å bygge opp og påvirke fordelingen av humankapitalen i samfunnet. Humankapitalen er vår viktigste ressurs for å skape et godt grunnlag for at flest mulig kan delta i arbeidslivet og sikre et godt grunnlag for økonomisk vekst. Arbeid er den viktigste faktoren for å hindre lavinntekt og fattigdom, og en vellykket sysselsettingspolitikk er derfor særlig viktig i innsatsen mot fattigdom. Konjunkturer kan også påvirke inntektsfordelingen blant annet gjennom at lange perioder med lavkonjunktur kan støte store grupper, særlig unge, ut av arbeidslivet på langvarig basis. Å forhindre for store konjunkturutslag i økonomien vil være et viktig virkemiddel for myndighetene for å redusere inntektsforskjellene over tid.
I tillegg til å verne om den nordiske modellen handler fordelingspolitikk også om en bred, forebyggende innsats på mange områder for i størst mulig grad å forebygge lavinntekt og levekårsproblemer for den enkelte. Det er viktig at alle har like muligheter i utdanning og arbeidsliv, ettersom det å skaffe seg kompetanse til å kunne delta i arbeidslivet er viktig for å sikre inntekt og gode levekår.
En viktig forutsetning for oppslutningen om en omfattende velferdsstat som den norske, ligger trolig i at den omfatter hele befolkningen uavhengig av bosted, og at den enkelte ser på ordningene som en del av sin egen forsikring mot for eksempel sykdom, uførhet og arbeidsledighet. Dersom forskjellene i samfunnet blir for store, og stadig flere sikrer seg gjennom andre løsninger, kan oppslutningen om modellen bli svekket.
Finansieringen av velferdsstaten krever at yrkesdeltakelsen er høy. Det er derfor en viktig balanse mellom at sikkerhetsnettet gir en inntekt som er tilstrekkelig til å gi økonomisk trygghet, og at arbeids- og velferdspolitikken samlet sett gir insentiver til at alle som kan jobbe, deltar i arbeidslivet.
I dette kapitlet vil vi gå nærmere inn på regjeringens politikk for en jevnere inntektsfordeling og for å bekjempe fattigdom, og beskrive hvordan politikken påvirker inntektsfordelingen på kort og lang sikt. I avsnittene 4.1-4.2 behandles primært forebyggende politikk rettet mot å bygge opp humankapital gjennom utdanningspolitikken og oppvekst- og familiepolitikken. Avsnitt 4.3 omhandler den økonomiske politikken, arbeids- og velferdspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet. Avsnittene 4.4, 4.5 og 4.6 i meldingen omhandler hhv. skattepolitikken, helse- og omsorgspolitikken og boligpolitikken, mens relevante tiltak på justisfeltet omhandles i meldingens avsnitt 4.7.
Komiteen tar omtalen til orientering.