6.1.1 Innledning

Samlet utgiftsbevilgning til Finansdepartementet i 2010 utgjorde 319 381 mill. kroner. Inntektsbevilgningen i 2010 utgjorde 989 724 mill. kroner. Departementet har ansvaret for seks virksomheter, fem fond og tre særlovsselskaper.

6.1.2 Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonen har avgitt åtte avsluttende revisjonsbrev uten merknad.

6.1.2.1 Statens pensjonsfond

Finansdepartementet har ansvar for forvaltningen av Statens pensjonsfond (SPF) som består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Den operative forvaltningen av SPU og SPN er delegert videre til henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet, og skal skje innenfor overordnede retningslinjer fastsatt av departementet. Riksrevisjonens oppgaver er blant annet å påse at Finansdepartementet forvalter Statens pensjonsfond i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, revidere statsregnskapet inklusive posten Statens pensjonsfond, herunder SPU og SPN, og føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse overfor Norges Bank, jf. Grunnloven § 75 k, § 9 i lov om Riksrevisjonen av 7. mai 2004 (riksrevisjonsloven), Innst. 138 S (2010–2011) og Innst. 436 S (2010–2011). Flere av forholdene vedrørende departementets styring, kontroll og oppfølging av SPU bygger på Norges Banks forvaltning, og avkastningsposteringer i statsregnskapet. Riksrevisjonens revisjon omfatter ikke den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond utland i Norges Bank. Denne er revidert av Norges Banks eksterne revisor, og Norges Banks representantskap fører tilsyn og rapporterer til Stortinget.

Riksrevisjonens innsynsrett

For at Riksrevisjonen skal kunne utføre lovbestemte oppgaver er det nødvendig å få innsyn i relevant informasjon og dokumentasjon. Finansdepartementet og Riksrevisjonen har hatt ulike syn når det gjelder innsyn i Norges Banks forvaltning.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen og finanskomiteen har ved en rekke anledninger omtalt revisjonen av SPU. Riksrevisjonen har merket seg at det har vært en endring over tid når det gjelder Stortingets forutsetninger og uttalelser knyttet til Riksrevisjonens revisjon og kontroll på dette området. I 2006 anmodet kontroll- og konstitusjonskomiteen Riksrevisjonen om å følge opp og intensivere sin revisjon av statens betydelige internasjonale plasseringer i SPU. Etter innføringen av den nye revisjons- og tilsynsordningen for Norges Bank har et flertall i finanskomiteen og kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket betydningen av at det er en klar ansvars- og rolledeling, også mellom de ulike organene som fører kontroll med SPF. Flertallet i finanskomiteen har i juni 2011 uttalt at Riksrevisjonen skal foreta forvaltningsrevisjon av Finansdepartementet og revisjon av posten Statens pensjonsfond i statsregnskapet, samt føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse, men at Riksrevisjonen utover dette ikke skal foreta en kontroll av Norges Bank og SPU og av Folketrygdfondet (FTF) og SPN, jf. Innst. 436 S (2010–2011).

Riksrevisjonen vil innrette revisjonen av SPU og SPN i statsregnskapet og kontrollen med Finansdepartementets forvaltning i samsvar med Stortingets forutsetninger.

Presentasjon av overskudd i Statens pensjonsfond i statsregnskapet

Finansdepartementet presenterer i Meld. St. 3 (2010–2011) Statsrekneskapen 2010 statens samlede inntekter og utgifter og overskudd i Statens pensjonsfond i tabell 1.2 som tidligere. Tabellens del 2 viser overskudd i SPF. Del 3 viser samlet overskudd for statsbudsjettet og SPF. Av del 2 framgår renteinntekter og utbytte fra SPN og SPU som for 2010 er oppgitt til 90,5 mrd. kroner. SPU og SPNs samlede resultat for 2010 utgjorde imidlertid 270 mrd. kroner. Herav utgjør gevinst 180 mrd. kroner som ikke er medtatt ved framstilling av overskuddet i SPF i tabellen. Ifølge Finansdepartementet samsvarer framstillingen med oppsettet i statsbudsjettet hvor SPFs overskudd er satt opp etter nasjonalregnskapets definisjon.

Det er forventet at denne gevinsten, som utgjør en stor andel av avkastningen, vil vokse betydelig i årene framover. Riksrevisjonen viser til at en vesentlig del av resultatelementet til SPU og SPN blir utelatt når Finansdepartementet velger å presentere SPUs overskudd etter nasjonalregnskapets definisjon.

Etter Riksrevisjonens vurdering taler fondets størrelse og vesentlighet for at hele resultatelementet for SPU og SPN bør framgå i tabellpresentasjonen slik at den viser det faktiske samlede overskuddet i Statens pensjonsfond. Dette bør ikke bare framkomme i den tekstlige omtalen. Riksrevisjonen er av det syn at dette vil bidra til en rettvisende, mer oversiktlig og fullstendig rapportering til Stortinget.

Rapportering av Statens pensjonsfond utlands realavkastning i norske kroner

Riksrevisjonen ba Finansdepartementet opplyse om realavkastning av SPU beregnes i norske kroner. Finansdepartementet opplyser at det ikke beregner realavkastning i norske kroner, men baserer sin rapportering på beregninger av realavkastning i internasjonal valuta foretatt av Norges Bank. Handlingsregelen legger til grunn at forventet realavkastning av fondets kapital på fire prosent kan brukes over statsbudsjettet hvert år.

Departementet opplyser at den forventede realavkastning, som er anslått til fire prosent, er ment å gjelde på svært lang sikt. Departementet viser også til at det er fondets avkastning målt i internasjonal kjøpekraft som er avgjørende for hva Norge som nasjon vil kunne få for pengene. Da er det mest relevant å vurdere utviklingen i kjøpekraften til fondet ved å se på avkastning målt i utenlandsk valuta.

Riksrevisjonen viser til at handlingsregelens fire prosent beregnes og budsjetteres med basis i SPUs verdi i norske kroner hvert år. Ved beregning av handlingsregelens forventede realavkastning legges SPUs kapital ved utgangen av foregående år til grunn og beløpet beregnes i norske kroner. For 2011 er beløpet budsjettert til 123 mrd. kroner. Etter Riksrevisjonens vurdering er realavkastning i norske kroner relevant informasjon i denne sammenheng.

Riksrevisjonen er enig med departementet i at i et langsiktig perspektiv er det viktig å måle realavkastning i internasjonal valuta. Riksrevisjonen antar at beregning av og informasjon om realisert realavkastning i norske kroner i tillegg til internasjonal valuta, vil bidra til en mer fullstendig rapportering til Stortinget.

Overføringer til og fra Statens pensjonsfond utland og posteringene i statsregnskapet

Riksrevisjonen har undersøkt prosessen med overføringer av midler til og fra SPU og tilhørende posteringer i statsregnskapet. Overføringene synes for revisjonen i det vesentligste å bli utført på en åpen, effektiv og sikker måte og i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen har imidlertid vist at det i løpet av perioden fra 2003 til 2010 er akkumulert 33 mrd. 2010-kroner på statens foliokonto i stedet for overført til SPU. Dette som følge av undervurderinger av det oljekorrigerte overskuddet ved nysalderingen. Departementet peker blant annet på at dette har vært en spesiell periode for norsk økonomi. Riksrevisjonen har ikke hatt merknader til måten departementet har utført sine anslag på, men har bedt departementet vurdere den nåværende ordningen. Riksrevisjonen har videre stilt spørsmål om dette har ført til lavere avkastning på statens formue. Departementet uttaler at det er naturlig å se staten og Norges Bank under ett i denne sammenhengen. Riksrevisjonen har derfor bedt departementet vurdere om statens avkastning på midlene som plasseres i Norges Bank er like god som avkastningen ved plassering av midlene i SPU. Videre har Riksrevisjonen bedt departementet vurdere nødvendigheten av en endelig avklaring av overføringene fra SPU til statsbudsjettet i nysaldert budsjett.

Vurdering av statens avkastning

Departementet uttaler at det er mulig å finne ut hva det koster å ha en stor likviditetsreserve ved å sammenlikne den avkastningen Norges Bank får på plasseringen av denne likviditeten med statens lånekostnader. Beregninger utført av departementet viser at det ikke medfører en nettougift for staten å ha en slik reserve. Riksrevisjonen legger til grunn at departementets konklusjon er riktig for en likviditetsreserve forårsaket av statens opplåning, men stiller spørsmål om det samme gjelder for en likviditetsreserve forårsaket av overskudd på statsbudsjettet. Riksrevisjonen kan ikke se at departementet har gitt mer informasjon om dette spørsmålet.

Nødvendigheten av en endelig avklaring av overføringene fra SPU til statsbudsjettet i nysaldert budsjett

Departementet uttaler at formålet med dagens ordning er å skape bevissthet om hvor mye av statens midler i SPU som brukes over statsbudsjettet. Riksrevisjonen antar at dette også vil kunne oppnås ved et vedtak i nysalderingen som senere justeres ved avleggelsen av statsregnskapet. Ved en slik ordning vil overføringene fra SPU bare brukes til å dekke utgifter over statsbudsjettet og ikke plasseres på konto i Norges Bank.

Departementet viser videre til at det ikke fattes noen vedtak i forbindelse med Stortingets behandling av statsregnskapet, noe som er en forutsetning for bruk av midlene i SPU etter § 5 i lov om statens pensjonsfond. Riksrevisjonen viser i den forbindelse til at Stortinget, uansett ordning, vil vedta et beløp i forbindelse med nysalderingen. Ved dagens ordning blir dette beløpet endelig avklart ved nysalderingen. Ved en eventuell alternativ ordning kan beløpet bli justert ved avleggelsen av statsregnskapet.

Riksrevisjonen tar til etterretning at departementet finner dagens ordning hensiktsmessig, men kan vanskelig se at det er godtgjort at dagens ordning gir den beste avkastningen på statens formue.

Finansdepartementets rapportering av netto meravkastning fra ekstern forvaltning av Statens pensjonsfond utland

Riksrevisjonen viser til at Finansdepartementet i rapporteringen av den eksterne forvaltningen i Meld. St. 15 (2010–2011) opplyste at i perioden 1998–2010 oppnådde den eksterne aksjeforvaltningen til SPU en samlet meravkastning på 22,4 mrd. kroner og at erfaringene med renteforvaltningen er mer blandet enn på aksjesiden. Finansdepartementet har i denne sammenheng ikke rapportert oppnådd samlet netto meravkastning for både aksje- og rentesiden for ekstern forvaltning for perioden. Riksrevisjonen har sammenstilt tallmaterialet for SPUs eksterne forvaltnings meravkastning og forvaltningskostnader fram til 2010. Sammenstillingen av opplysningene viser at ekstern forvaltning har gitt en netto mindreavkastning eller et netto tap på 165 mill. kroner.

Finansdepartementet mener at Riksrevisjonens oppdeling av forvaltningsresultater gir et lite hensiktsmessig grunnlag for å vurdere verdiskapingen, særlig for renteporteføljen. Departementet viser til at dersom de eksterne porteføljene ikke hadde blitt avsluttet og overført til den interne forvaltningen, ville de gode resultatene i disse porteføljene vært regnet med som en del av verdiskapingen i den eksterne renteforvaltningen.

Riksrevisjonen ser det som uheldig at Finansdepartementets rapportering av den eksterne forvaltningens resultat for SPU i perioden 1998–2010 ikke har gitt et fullstendig bilde.

6.1.2.2 Kompensasjonsordningen for merverdiavgift

Ved innføringen av den generelle kompensasjonsordningen i 2004 ble det innført forenklede dokumentasjonskrav ved at grunnlaget for kompensasjonskravene skulle kontrolleres og attesteres av revisor. Ordningen er omfattet av et komplekst regelverk, og det fremmes krav som åpenbart ikke omfattes av ordningen. Det synes derfor å være risiko for at ikke ubetydelige beløp kan bli feilaktig utbetalt.

Riksrevisjonen har pekt på utfordringer knyttet til kompensasjonsordningen for merverdiavgift og innføringen av forenklet dokumentasjonskrav. Regelverket er utfordrende med hensyn til hvilke tilfeller private virksomheter utfører kommunalt lovpålagte oppgaver som gir rett til kompensasjon.

Finansdepartementet peker på at i den tidligere begrensede kompensasjonsordningen var det for de private virksomhetene et krav om at disse var tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale tjenestetilbudet. Det var samtidig et krav om at kommunen skulle attestere for at virksomheten var en integrert del av det kommunale tjenestetilbudet. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det behov for en gjennomgang av regelverket med hensyn til aktuelle lovhjemler for tjenester som skal omfattes av kompensasjonsordningen for å avklare tolkningstvil og avgrensingsproblemer.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil undersøke om kompensasjonsregelverket bør tydeliggjøres med hensyn til i hvilke tilfeller en privat virksomhet kan anses for å utføre en kommunal lovpålagt oppgave på helse-, sosial- eller undervisningsområdet. Dette med sikte på å motvirke feil i kompensasjonsoppgavene.

Riksrevisjonen anser det uheldig at gjeldende regelverk og etablerte kontrollordninger ikke er tilstrekkelige til å forhindre urettsmessige utbetalinger av krav på merverdiavgiftskompensasjon.

6.1.2.3 Oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Av tidligere rapporterte forhold er følgende saker avsluttet:

Statens pensjonsfond

• Presentasjon av Statens pensjonsfond i Meld. St. 3 Statsrekneskapen

• Etikk og eierskapsutøvelse

• • Statens pensjonsfond Norge

  • Statens pensjonsfond utland

Statens pensjonsfond utland

• Forvaltningskostnader eksterne forvaltere – Statens pensjonsfond utland

• Lønn til ledergruppen i Norges Bank Investment Management som belastes Statens pensjonsfond utland

• Regnskapsregelverk

• Avkastningsmåling av Statens pensjonsfond utland

• • Prosentavkastning målt i internasjonal valuta

  • Regnskapsmessig avkastning

Skattetaten

• Oppgavebehandling merverdiavgift

Følgende saker vil bli fulgt opp i den løpende revisjonen:

• Skatteetatens kontroll av næringsdrivende og selskaper

• Pålitelighet i rapporteringen vedrørende skatte-etaten