Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Nærings- og handelsdepartementet legg med dette fram forslag om endringar i lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven). Endringane er føreslått for fullt ut å gjennomføre europaparlaments og rådsdirektiv 2009/18/EF om gransking av ulykker i sjøtransportsektoren og om endring av europaparlaments og rådsdirektiva 1999/35/EF og 2002/59/EF i norsk rett. Det er i tillegg føreslått ei mindre terminologisk endring i reglane i sjølova om heimstad.

Direktivet inneheld ein del definisjonar, og det vert føreslått å definere sentrale omgrep som vert nytta i lova, innleiingsvis i kapittel 18 avsnitt II. Dette vil skape betre samsvar mellom lova og direktivet og IMO-regelverket, og vil gjere lovverket tydelegare. Det vert såleis føreslått ein ny § 472 a, som mellom anna definerer dei tre mest sentrale ulykkesomgrepa, nemleg «sjøulykke», «svært alvorlig sjøulykke» og «alvorlig ulykke». Omgrepet «sjøulykke» vert noko meir omfattande enn det som går fram av noverande § 476 andre ledd, mellom anna ved at grunnstøyting vert inkludert. Samtidig vert ikkje prinsippet i sjøloven som seier at også tilfelle der det har vore direkte fare for tap av menneskeliv, vesentleg miljøskade o.a., er å rekne som «sjøulykke», vidareført. Med omgrepet «svært alvorlig sjøulykke» er det meint ulykker der nokon har mist livet, der det har oppstått alvorleg ureining, eller der heile skipet har gått tapt (total loss). Også tilfelle der ulykka i vesentleg grad vedkjem interessene til ein medlemsstat, kjem inn under omgrepet. Omgrepet har ikkje vore nytta i sjølova tidlegare, og femner i det alt vesentlege om dei ulykkene som var granskingspliktige etter sjølova § 476 andre ledd.

Artikkel 13 i direktivet inneber at det må stillast opp ei plikt for alle som har vore involverte i ei sjøulykke, til å sikre bevis. Ei slik plikt vert føreslått lovfesta i ny § 475 a.

Direktivet utvidar granskingsplikta i forhold til dei gjeldande reglane i sjøloven. Granskingsplikta vil no også gjelde framande skip når ulykka skjer innanfor jurisdiksjonsområdet til staten, og vil også gjelde når ulykka i vesentleg grad vedkjem staten sine interesser. Det vert dessutan granskingsplikt i tilfelle der heile skipet går tapt (total loss). Slike ulykker er i dag granskingspliktige berre dersom nokon misser livet eller det oppstår vesentleg personskade i samband med totalforliset. Direktivet stiller vidare opp eit tilleggskrav om forundersøking av alvorlege ulykker for å avgjere om det skal setjast i verk gransking. Dei utvida pliktene etter direktivet er ikkje reflekterte i sjøloven, og dei vert no føreslått nedfelte i § 476. Samtidig inneber dei nogjeldande reglane i sjøloven at norsk rett på visse område går lenger enn EU-reglane og IMO-reglane, men dette er det internasjonale regelverket ikkje til hinder for.

For å få føresegna i samsvar med direktivet vert det føreslått ei mindre endring i § 477 om opplysningsplikt. Siktemålet er å gi betre vern for dei som skal forklare seg for granskingsorganet. Endringsforslaget inneber ei presisering om at identiteten til dei som har forklart seg, og sensitive/private opplysningar om desse personane, ikkje skal kunne nyttast til andre formål enn dei som har med tryggleiksgranskinga å gjere.

Direktivet fører til eit meir forpliktande samarbeid mellom granskingsorgan i statar som ulykka vedkjem, enn det sjøloven og IMO-koden om gransking av sjøulykker legg opp til. Etter direktivet har mellom anna statar innanfor EØS-området som ulykka vedkjem, rett til å delta i granskinga. Desse statane har også rett til å få tilgjenge til vitne og bevis. Etter reglane i sjøloven er dessutan høvet til å overlate granskinga til ein «særlig berørt stat», noko meir avgrensa enn det som går fram av direktivet. § 482 vert føreslått endra for at pliktene etter direktivet skal verte gjennomførde fullt ut.

Direktivet inneheld reglar om granskingsrapporten som gjer det naudsynt med visse presiseringar i § 485 for at direktivet skal verte gjennomført fullt ut. Det vert mellom anna føreslått lovfesta at ein endeleg rapport skal utarbeidast innan 12 månader. Dersom det ikkje er mogleg, skal ein førebels rapport givast ut innan 12 månader.

Sjøloven § 486 inneheld reglar som handlar om at Sjøfartsdirektoratet skal ha høve til å gjere granskingar. Slik departementet ser det, vil det vere i strid med intensjonen i direktivet dersom eit organ som ikkje er uavhengig – og det gjeld Sjøfartsdirektoratet – skulle granske ulykker som Statens havarikommisjon for transport ikkje granskar. Den mest ryddige og korrekte implementeringsløysinga vil derfor vere å oppheve § 486, noko departementet også fremjar forslag om.

Korleis sjøfolk har vorte behandla etter sjøulykker, har fått nokså stor merksemd både internasjonalt og nasjonalt i dei seinare åra. Det er viktig at flaggstatar, kyststatar, heimstaten til sjøfolka, politi og påtalemakt og reiarlag er medvitne om dei påkjenningane ein sjømann kan verte utsett for ved å verte forhøyrd av ulike styresmakter, reiarlaget, assurandørar o.a., og i somme tilfelle måtte vere borte frå heimen medan ulike prosessar går føre seg. Det er derfor positivt at direktivet tek inn ei tilvising til IMO-retningslinjene om «fair treatment of seafarers». Dette bør følgjast opp i norsk lovgiving, og det vert derfor fremja forslag om å ta inn ei slik føresegn i ny § 486 a.

Europaparlaments og rådsdirektiv 2009/18/EF om gransking av ulykker i sjøtransportsektoren og om endring av europaparlaments og rådsdirektiva 1999/35/EF og 2002/59/EF vart fastsett 23. april 2009 som ein del av den såkalla tredje sjøtryggleikspakken. Siktemålet med direktivet er å betre tryggleiken til sjøs og hindre ureining frå skip, og dermed å redusere faren for framtidige sjøulykker. Dette freistar ein å oppnå ved å leggje til rette for ei rask gjennomføring av tryggleiksgranskingar, gjennom ein grundig analyse av ulykker og hendingar til sjøs, slik at ein kan slå fast årsakene, og ved å sikre ei nøyaktig rapportering av tryggleiksgranskingar til rett tid – med tilrådingar om åtgjerder for å betre tryggleiken. Det er eit berande prinsipp i direktivet at sjøulykker skal granskast av eit uavhengig permanent organ. Ei gransking har ikkje som mål å fordele skuld eller ansvar.

Direktivet må sjåast i samanheng med «Code for the Investigation of Marine Casualties and Incidents» frå november 1997 (IMO Assembly Resolution A.849 – IMO-koden).

Norske reglar om gransking av sjøulykker går fram av sjøloven kapittel 18 avsnitt II. I det alt vesentlege er sjøloven i samsvar med direktivet, men det er behov for visse presiseringar og ein del utfyllande føresegner for at direktivet skal verte gjennomført fullt ut i norsk rett.

Nærings og handelsdepartementet sende 3. februar 2011 på høyring eit forslag om å endre sjøloven kapittel 18 avsnitt II. Høyringsfristen var 18. mars 2011.

Det Norske Maskinistforbund, Norsk Sjøoffisersforbund og Norsk Sjømannsforbund har kome med ei felles høyringsfråsegn gjennom fellessekretariatet til sjømannsorganisasjonane. Høyringsinstansane er generelt positive til dei føreslåtte endringane. Alle høyringsinstansane går inn for at Noreg gjennomfører direktivet fullt ut i nasjonal lovgiving.

I § 472 andre ledd er det gitt ein definisjon av omgrepet «sjøulykke». Her går det fram at det ligg føre ei sjøulykke når det ved drifta av skip har gått menneskeliv tapt, eller dersom det er «voldt betydelig skade på person, skip, last, eiendom utenfor skipet eller miljø». Også ei hending som skjer i samband med drifta av eit skip, og som har ført til direkte fare for skadar som nemnde i første punktum eller for sjøtryggleiken elles, vert rekna som ei sjøulykke.

Artikkel 2 i direktivet fastset kva som er verkeområdet for direktivet. Det vert her slått fast at direktivet skal gjerast gjeldande ved ulykker og hendingar til sjøs som involverer skip som siglar under flagget til ein medlemsstat, som skjer innanfor sjøterritoriet og det indre farvatnet til medlemsstatane, eller som er av anna vesentleg interesse for medlemsstatane.

Artikkel 3 inneheld ei rad definisjonar. Det er mellom anna i nr. 2 slått fast at omgrepa «sjøulykke» (marine casualty), «svært alvorleg sjøulykke» (very serious casualty) og «hending til sjøs» (marine incident) skal forståast i samsvar med definisjonane i IMO-koden for gransking av ulykker og hendingar til sjøs. Omgrepet «alvorleg ulykke» (serious casualty) skal forståast i samsvar med definisjonen i MSC-MEPC.3/Circ.3 frå IMO sin sjøtryggleikskomité og IMO sin komité for vern av havmiljøet (MEPC) av 18. desember 2008.

Departementet føreslo i høyringsnotatet ei tilføying i § 472 andre ledd tredje punktum i sjøloven der også kollisjon, grunnstøyting og hendingar som fører til at skipet ikkje lenger er funksjonsdyktig, vert omfatta av omgrepet «sjøulykke». Tanken var å bringe den norske definisjonen av sjøulykke i samsvar med definisjonen av marine casualty i direktivet/IMO-koden. Departementet føreslo dermed i høyringsrunden ei endring av § 472 andre ledd utan å ta inn fleire definisjonar i lova.

Både Sjøfartsdirektoratet og Norges Rederiforbund peikar på at det er uheldig at omgrepa ikkje vert definerte og harmoniserte i tråd med omgrepa i direktivet og i regelverket til IMO, og at lovutkastet dessutan verkar noko uklart.

Departementet har kome til at det er ei betre løysing å definere sentrale omgrep innleiingsvis i kapittel 18 avsnitt II, slik høyringsinstansane ønskjer. Det vil skape eit betre samsvar mellom lova og direktivet og IMO-regelverket, og vil dessutan gjere lovverket tydelegare. Departementet føreslår derfor ein ny § 472 a som definerer dei tre mest sentrale ulykkesomgrepa, nemleg «sjøulykke», «svært alvorlig sjøulykke» og «alvorlig ulykke». Dei noverande definisjonane av omgrepa «roroferger» og «hurtiggående passasjerfartøy» i § 472 tredje ledd, tredje og fjerde punktum, vert også føreslått flytta og tekne inn i den nye føresegna.

Prinsippet i sjøloven som seier at også tilfelle der det har vore direkte fare for tap av menneskeliv, vesentleg miljøskade o.a., er å rekne som «sjøulykke», vert ikkje vidareført. Føresegna i § 472 tredje ledd andre punktum, som for «roroferger» og «hurtiggående passasjerfartøy» inneheld ein noko annleis definisjon av uttrykket «sjøulykke» enn den som er gitt i føresegna i den noverande § 472 andre ledd, vert føreslått oppheva. Direktivet har ikkje ulike definisjonar av omgrepet for ulike typar av skip.

Med omgrepet «svært alvorlig sjøulykke» er det meint ulykker der nokon har mist livet, der det har oppstått alvorleg ureining, eller der heile skipet har gått tapt (total loss). Også tilfelle der ulykka i vesentleg grad vedkjem interessene til ein medlemsstat, kjem inn under omgrepet. Omgrepet har ikkje vore nytta i sjøloven tidlegare, og femner i det alt vesentlege om dei ulykkene som var granskingspliktige etter sjøloven § 476 andre ledd.

Når det gjeld omgrepet «alvorlig ulykke», så har heller ikkje dette vore nytta i sjøloven tidlegare. Den reelle tydinga av dette omgrepet er først og fremst at det skal gjennomførast ei såkalla forundersøking av slike ulykker for å avgjere om det skal setjast i verk ei full gransking.

I høyringsbrevet vart det peika på at direktivet stiller opp ei plikt til å sikre bevis for alle som har vore involverte i ei sjøulykke, og at krav om innsamling av bevis ikkje går fram av sjøloven. På bakgrunn av dette føreslo departementet at det vert teke inn ei slik føresegn som ny § 475 a.

Departementet er samd med sjømannsorganisasjonane og LO i at det er andre viktige oppgåver å løyse om bord når det oppstår ei sjøulykke, oppgåver som nødvendigvis vil vere viktigare enn å sikre bevis. Departementet har heller ikkje hatt som intensjon at tryggleiken og miljøet skulle setjast i fare som følgje av at mannskapet skulle prioritere sikring av bevis. For å imøtekome innspela frå høyringsinstansane føreslår departementet at ordlyden i den nye § 475 a vert mjuka opp, ved at ein stiller krav til sikring av bevis «så snart omstendighetene tillater det».

Når det gjeld kommentaren frå Advokatforeningen om at det ikkje nødvendigvis vil vere lett for mannskapet om bord å vite kva som kan vere bevis som er naudsynte for tryggleiksgranskinga, er departementet samd i at det i visse tilfelle kan vere eit skjønnsspørsmål. I bokstav a i lovutkastet er det lista opp ein del opplysningar som alltid skal sikrast. Utover desse momenta vil det måtte vere eit skjønnsspørsmål kva som skal sikrast.

Departementet føreslo fleire endringar i § 476 om iverksetjing av undersøkelser. I første ledd vart det føreslått å lovfeste kravet i direktivet om at gransking av ei sjøulykke skal setjast i verk seinast to månader etter at ulykka skjedde. I § 476 andre ledd vart det føreslått å utvide granskingsplikta for å få lova i samsvar med direktivet.

Direktiv 2009/18/EF utvidar granskingsplikta til også å gjelde framande skip når ulykka skjer innanfor jurisdiksjonsområdet til staten, og dessutan når ulykka i vesentleg grad vedkjem staten sine interesser. I tillegg ligg det føre granskingsplikt i tilfelle der heile skipet har gått tapt (total loss). Slike ulykker er i dag berre granskingspliktige dersom nokon har mist livet, eller dersom det har oppstått vesentleg personskade i samband med totalforliset. Direktivet stiller vidare opp eit tilleggskrav til forundersøkingar av alvorlege ulykker for å avgjere om ei gransking skal setjast i verk eller ikkje. Dei utvida pliktene etter direktivet er ikkje reflekterte i sjøloven.

Samtidig inneber dei noverande reglane i sjøloven at norsk rett på visse område går lenger enn dei reglane som er fastsette av EU og IMO, noko det internasjonale regelverket elles ikkje er til hinder for. Det gjeld mellom anna granskingsplikta for fiskefarty under 15 meter der nokon har mist livet (direktivet gjeld for fiskefarty over 15 meter), granskingsplikta når det har vore direkte fare for ei sjøulykke med eit passasjerskip, og granskingsplikta ved arbeidsulykker der det har oppstått «betydelig skade på person».

Slik departementet ser det, vil det vere ressurskrevjande for Statens havarikommisjon for transport å granske dei ulykkene som vert granskingspliktige etter direktivet, samtidig som ein vidarefører granskingsplikta på alle dei nemnde områda der direktivet ikkje krev det.

På bakgrunn av dette vart det i høyringsbrevet føreslått at det ikkje skulle vere granskingsplikt ved arbeidsulykker der nokon ikkje har mist livet. Departementet merkar seg innvendingane mot dette frå sjømannsorganisasjonane og LO, og er ikkje usamd i at det kan vere eit læringspotensial også ved slike ulykker. Departementet er likevel samd med Statens havarikommisjon for transport, som meiner det er ei rett prioritering at det ikkje vert granskingsplikt ved arbeidsulykker som har ført til alvorleg skade på person, og at dette frigjer ressursar i etaten, slik at ein kan konsentrere seg om ulykker med størst potensial når det gjeld å betre tryggleiken. Departementet presiserer at det ikkje inneber at slike ulykker ikkje kan verte granska i framtida. Det vil vere opp til granskingsorganet å avgjere dette ut frå skjønn.

Som nemnt er det ikkje etter direktivet plikt til å granske sjøulykker når det er fare for at nokon misser livet, eller når det er fare for at det kan oppstå vesentleg skade o.a. Etter § 476 bokstav b gjeld ei slik granskingsplikt for norske passasjerskip. Departementet har førebels gått inn for at granskingsplikta bør liggje fast også i desse tilfella. Høyringsinstansane hadde heller ikkje innvendingar mot å vidareføre denne plikta.

Når det gjeld fritidsbåtar og ønsket frå Kongelig Norsk Båtforbund (KNBF) om at også alvorlege ulykker med slike farty skal kome inn under granskingsplikta, så er dette eit spørsmål som fell på sida av høyringa, og som heller ikkje var omtalt i høyringsbrevet. Det er ikkje noko til hinder for at Statens havarikommisjon for transport granskar alvorlege ulykker med fritidsbåtar dersom ressurssituasjonen tilseier det. Men departementet meiner at det ikkje bør stillast opp som ei plikt, sidan dette ikkje er ei internasjonal forplikting.

Føresegner om teieplikt går fram av artikkel 9, der det er slått fast at opplysningar som er skaffa fram i samband med granskinga, ikkje skal nyttast til andre formål enn det som har med tryggleiksgranskinga å gjere. Direktivet gir likevel medlemsstatar høve til å gjere informasjon tilgjengelig dersom det er av «overriding public interest».

I høyringa vart det føreslått berre ei mindre endring av føresegna i § 477 for ytterlegare å verne dei som skal forklare seg. Det vart ikkje lagt opp til ein prinsipiell diskusjon om innhaldet i føresegna. Endringsforslaget inneber ei presisering av at også identiteten til dei som har forklart seg, og sensitive/private opplysningar om slike personar, kjem inn under den same avgrensinga.

Departementet deler likevel den uroa Advokatforeningen i si høyringsfråsegn gir uttrykk for om at opplysningar som er gitt til granskingsorganet, kan verte nytta til andre formål enn dei som gjeld tryggleiken til sjøs. Sjølv om § 477 hindrar at forklaringar o.a. vert trekte direkte inn i andre saker, kan slike opplysningar indirekte kome til å gjere det.

Departementet har derimot vanskeleg for å sjå at presiseringa som er føreslått i § 477, vil «svekke beskyttelsen mot bruk av opplysninger i en straffesak», slik Advokatforeningen gir uttrykk for. Ei slik løysing kan snarare medverke til at hendingsgangen og årsaksfaktorar vert dårlegare oppklarte, for sentrale vitne kan då velje å ikkje forklare seg. Tryggleiken til sjøs vil dermed verte svekt.

I denne omgangen vel departementet å fremje endringa som vart lagd fram for høyringsinstansane i høyringsrunden, men det er ein ambisjon å gjennomføre ei brei evaluering av alle sider ved det nye regimet for granskingar av sjøulykker som er forankra i kapittel 18 avsnitt II, fem år etter ikraftsetjing, det vil seie i 2013.

Av omsyn til vernet mot sjølvinkriminering og uroa uttrykt av fleire høyringsinstansar knytt til at opplysningar kan verte nytta til andre formål enn dei som gjeld tryggleiken til sjøs, meinar departementet at ein i Noreg ikkje bør gje høve til å gjere informasjon tilgjengeleg, sjølv om det skulle være i «overriding public interest».

Direktivet inneber eit meir forpliktande samarbeid mellom granskingsorgan i ulike statar som ulykka vedkjem, enn det sjøloven og IMO-koden legg opp til. Etter direktivet har mellom anna statar innanfor EØS-området som ulykka vedkjem, også ein rett til å delta i utforminga av granskinga, og rett til å få tilgjenge til vitne og bevis.

Departementet er samd med Norges Rederiforbund i at det er uheldig med parallelle granskingar, som jamvel kan ende med ulik konklusjon med omsyn til hendingsgang og årsaksforhold. IMO-koden har lagt opp til at parallelle granskingar kan setjast i verk, medan direktivet krev eit tettare samarbeid når ulykka vedkjem to eller fleire EØS-statar. Departementet legg til grunn at granskingsorganet så langt råd er freistar å unngå parallelle granskingar som endar opp med to rapportar.

Direktivet opnar elles ikkje opp for ei løysing med felles granskingskommisjon, og føresegna vert føreslått oppheva.

Departementet meiner at det bør lovfestast at ein endeleg rapport så langt råd er bør vere utarbeidd innan 12 månader. Ei lovfesting av tolvmånadersfristen vil understreke at det er viktig at rapportar som hovudregel skal vere ferdigstilte innan rimeleg tid. Dersom dette ikkje er mogleg, skal ein førebels rapport givast ut innan 12 månader. Norges Rederiforbund meiner det bør presiserast i lovteksten at også førebels rapportar skal liggje føre innan 12 månader. Direktivet krev dette. Departementet er samd i at det også bør presiserast i lovteksten, og fremjar såleis forslag om det.

Rapporteringsplikta i direktivet, som for norske styresmakter vert til ESA, gjeld både endelege, førebels og forenkla rapportar. Etter direktivet gjeld ikkje rapporteringsplikta for granskingar av farty som ikkje er omfatta av direktivet, til dømes fiskefarty under 15 meter.

sjøloven § 486 omhandlar granskingar som Sjøfartsdirektoratet gjennomfører av sjøulykker eller andre hendingar.

Det vart i høyringsbrevet ikkje føreslått endringar i § 486. Men departementet er samd med Sjøfartsdirektoratet som i si høyringsfråsegn i at det bør gjerast tydeleg at den innhentinga av informasjon og den vurderinga Sjøfartsdirektoratet gjer etter ei sjøulykke, skjer under utøving av tilsynsmynde etter skipssikkerhetsloven.

Vidare er det i den noverande § 486 lagt opp til at Sjøfartsdirektoratet kan granske ulykker eller hendingar som Statens havarikommisjon for transport ikkje granskar. Men også slike ulykker/hendingar vil vere omfatta av direktivet. Direktivet inneheld ei klar føring om at granskingsorganet skal vere fagleg uavhengig, noko Sjøfartsdirektoratet – i motsetnad til Statens havarikommisjon for transport – ikkje er. Slik departementet ser det, vil det derfor vere i strid med intensjonen i direktivet dersom Sjøfartsdirektoratet skulle granske ulykker som kommisjonen ikkje granskar. Den mest ryddige og korrekte implementeringsløysinga vil derfor vere å oppheve innhaldet i § 486, og departementet fremjar då òg forslag om det.

I høyringsnotatet vart det vist til at artikkel 18 i direktivet slår fast at det skal takast omsyn til IMO sine retningslinjer om rettferdig behandling av sjøfolk. Departementet føreslo på bakgrunn av dette å lovfeste dette i ein ny § 486 a.

LO og sjømannsorganisasjonane ønskjer at det i lovteksten bør stå at retningslinjene skal følgjast fullt ut. IMO sine retningslinjer er utforma som rettleiande føresegner, og det høver såleis ikkje å ta dei inn i norsk rett som vilkårslause rettar eller krav. Departementet vil derfor halde fast ved forslaget frå høyringsrunden.

Som det er gjort greie for i høyringsbrevet, vil det vere meir tenleg med éi forskriftsfullmakt i lova enn fleire einskildståande forskriftsfullmakter til kvar paragraf. Departementet fremjar derfor forslag om ei forskriftsfullmakt i ny § 486 a. Ingen høyringsinstansar har innvendingar mot forslaget i høyringsbrevet.

Direktivet inneheld ein del nye plikter for Statens havarikommisjon for transport, samtidig som ein del sjøulykker som etter norsk rett er granskingspliktige, ikkje lenger vil vere det.

I høyringsrunden viser Statens havarikommisjon for transport til at det er naudsynt med ei evaluering av ressursbehovet etter at ein har gjort erfaringar med dei endringane i sjølova direktivet leier til.

Departementet reknar med at direktivet vil føre til eit auka ressursbehov på to–tre stillingar i Statens havarikommisjon for transport. Etaten har fått tilført to nye stillingar for å kunne gjennomføre direktivet. For andre offentlege styresmakter, og for private, reknar ein ikkje med at lovendringane får vesentlege konsekvensar.

Neste kapittel