4. Det kommunale og fylkeskommunale støtteapparatet
Departementet behandler i meldingen det kommunale og fylkeskommunale støtteapparatet, med hovedvekt på PP-tjenesten. Når det gjelder det statlige støtteapparatet (kapittel 6), vises til sammendrag i separat innstilling om dette, Innst. 405 S (2010–2011).
Departementet legger fram fire forventinger til PP-tjenesten med sikte på å tydeliggjøre mandatet og oppgavene til tjenesten: Det forventes at PP-tjenesten er tilgjengelig og bidrar til helhet og sammenheng. Videre forventes PP-tjenesten å arbeide forebyggende. PP-tjenesten skal bidra til tidlig innsats i barnehage og skole. Endelig forventes PP-tjenesten å være en faglig kompetent tjeneste i alle kommuner og fylkeskommuner.
Til disse rådgivende forventningene er det knyttet flere tiltak. I sum innebærer disse økt veiledning, informasjon og kompetanseutvikling. Et viktig tiltak er en etter- og videreutdanningsstrategi for PP-tjenesten. Meldingen sier også noe om hva barnehagesektoren og opplæringssektoren kan gjøre for å få bedre informasjon og samarbeid med foreldre og brukere av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet. Ett av forslagene er en foreldreplakat. Hensikten er å gi helhetlig informasjon til foreldre som har barn med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen.
Departementet foreslår en toårig prøveordning som gir PP-tjenesten henvisningsrett til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) og habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU). Videre skal det legges opp til å etablere interkommunale kompetansenettverk i kommunene. Målet er bedre samarbeid og samordning mellom de ulike tjenestene i kommune, fylkeskommune og stat.
Departementet sammenfatter sine forslag til tiltak i det kommunale og fylkeskommunale støtteapparatet slik: Departementet vil
iverksette en toårig prøveordning i en region eller noen fylker som gir PP-tjenesten henvisningsrett til barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP) og habiliteringstjenesteen for barn og unge (HABU)
at aktuell statistikk og opplysninger om PP-tjenesten skal inngå i den veiledende malen for årlig rapportering om tilstanden i grunnskolen og videregående opplæring etter § 13-10 i opplæringslova
videreføre arbeidet med kartleggingsprøver til bruk for minoritetsspråklige elever og skolering av PP-tjenesten i bruk av kartleggingsverktøy
i samarbeid med KS og andre sentrale aktører, ta initiativ til å starte arbeidet med å utvikle en etter- og videreutdanningsstrategi for PP-tjenesten
ta opp behovet for veiledende kompetanse- og kvalitetskriterier med KS for å vurdere ulike tilnærminger som eventuelt kan synliggjøre hvilken kompetanse og hvilke kriterier for god tjenesteyting som kan forventes innenfor dagens mandat og oppgaver til PP-tjenesten
i samarbeid med kommuner/fylkeskommuner som ønsker det, legge til rette for interkommunale kompetansenettverk innenfor de fire Statped-regionene
utarbeide en foreldreplakat som skal gi foreldre oversikt over gjeldende rettigheter og informere om betydningen av brukermedvirkning. Foreldreplakaten skal gjøres tilgjengelig på flere språk
innføre bestemmelser i barnehageloven og opplæringslova som presiserer at barnehagen og skolen skal delta i et samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan.
Komiteen viser til departementets redegjørelse av status og utfordringer for dagens situasjon, og deler vurderingen av at det i mange tilfeller tar lang tid før barn får den nødvendige hjelpen. Komiteen vil videre vise til at PP-tjenesten i mange kommuner og fylkeskommuner har for lang ventetid. Denne ventetiden kan også øke når det er behov for å samordne tjenester fra flere hold. På bakgrunn av dette deler komiteen synet på at det er nødvendig med en bedre samordning av tjenestene, noe meldingen har som mål å bidra til.
Komiteen viser til de fire forventingene til PP-tjenesten som presenteres i meldingen:
PP-tjenesten er tilgjengelig og bidrar til helhet og sammenheng
PP-tjenesten arbeider forebyggende
PP-tjenesten bidrar til tidlig innsats i barnehage og skole
PP-tjenesten er en faglig kompetent tjeneste i alle kommuner og fylkeskommuner.
Komiteen er enig i at dette er mål PP-tjenesten i hver enkelt kommune og fylkeskommune bør strekke seg etter for å kunne yte den nødvendige spesialpedagogiske hjelpen til elevene som har behov for det. Komiteen vil i denne sammenheng legge avgjørende vekt på behovet for tidlig innsats. Det gir grunn til bekymring at bruken av spesialundervisning er på det høyeste i tiende klasse, men er veldig lav i første klasse. På den bakgrunn støtter komiteen tiltak som bidrar til økt fokus på tidlig innsats i PP-tjenesten. Komiteen deler departementets ønske om at PP-tjenesten skal kunne arbeide mer systemrettet og kunne arbeide tettere på den enkelte barnehage og skole.
Komiteen finner grunn til å understreke at det er avgjørende viktig at nasjonale utdanningsmyndigheter initierer målrettede utviklingsprosesser som skal minske byråkratiet knyttet til spesialundervisning og frigjøre tid fra utredning til direkte elevrettet innsats der eleven er. Veiledning av lærere og de elevene det gjelder, og større fokus på forebyggende innsats er viktig om man skal kunne lykkes med tidlig innsats og kunne unngå at et stadig økende antall elever må utredes av PP-tjenesten. Komiteen har merket seg at en mer skolenær virksomhet er ønskelig også sett fra PP-tjenesten.
Komiteen er opptatt av at PP-tjenesten må rustes til å møte de utfordringene elevgruppen representerer. Bedre kartleggingsverktøy, kompetanseheving og nettverksbygging vil være sentrale tiltak i denne sammenheng.
Komiteen viser til departementets første forventing til PP-tjenesten, at PP-tjenesten er tilgjengelig og bidrar til helhet og sammenheng. PP-tjenesten er en avgjørende del av apparetet som skal sikre gode tjenester til barn som trenger det.
Komiteen støtter departementets forslag om en forsøksordning som gir PP-tjenesten i utvalgte fylker eller innenfor en region henvisningsrett til BUP (barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker) og HABU (habiliteringstjenesten for barn og unge). Dette forslaget har fått bred støtte i høringssvarene til Midtlyng-utvalgets rapport. En slik ordning vil være en viktig måte å sikre mer sammenhengende tiltak overfor barn og unge. Komiteen mener at et slikt tiltak vil bidra til betydelig forenkling for de barna det gjelder og at det vil kunne gi dem raskere hjelp.
Komiteen vil peke på nødvendigheten med at PP-tjenesten er tilgjengelig for både skoler og barnehager, men også for foreldre slik at de vet hvor de kan henvende seg for å få hjelp. Komiteen støtter forslaget om at aktuell statistikk og opplysninger om PP-tjenesten skal inngå i den veiledende malen for årlig rapportering om tilstanden i grunnskolen og videregående opplæring etter § 13-10 i opplæringslova. Kompetansen PP-tjenesten innehar er sentral for å kunne løse utfordringer i skolen. Skoleeier må sikres god informasjon om PP-tjenestens arbeid, for å kunne følge opp bruken av spesialundervisning lokalt.
Komiteen viser til departementets andre forventing til PP-tjenesten, at PP-tjenesten arbeider forebyggende. Komiteen vil vise til at PP-tjenesten selv ytrer ønske om å kunne arbeide mer systemrettet og bistå skolene med organisasjonsutvikling. Det er viktig at forholdene PP-tjenesten arbeider under legges til rette for dette.
Komiteen viser til departementets tredje forventing til PP-tjenesten, at PP-tjenesten bidrar til tidlig innsats i barnehage og skole. Dette er et helt nødvendig grep for å styrke spesialundervisningen i skolen og bidra til at barn som trenger det får den hjelpen de trenger så tidlig som mulig. PP-tjenesten bør bidra til å finne løsninger som gir den enkelte hjelp innenfor rammen av tilpasset opplæring. Etter komiteens syn vil det være hensiktsmessig, slik meldingen påpeker, å komme frem til løsninger som bidrar til at PP-tjenesten kan komme med forslag til tiltak som kan gjennomføres innenfor elevens ordinære læringsmiljø. Komiteen ser også behov for å redusere behovet for sakkyndig vurdering og utredninger før man kan iverksette tiltak for å hjelpe barnet. Dette bør sees i sammenheng med behovet for å redusere saksbehandlingstiden i PP-tjenesten.
Komiteen viser til departementets fjerde forventing til PP-tjenesten, at PP-tjenesten er en faglig kompetent tjeneste i alle kommuner og fylkeskommuner. Komiteen vil vise til kravene til sakkyndig vurdering som skisseres i meldingen. Tilsynsrapportene fra fylkesmennene i 2007 og 2008 har avdekket at kommunene ofte har utfordringer knyttet til å etterleve bestemmelsen om sakkyndig vurdering. Disse funnene blir også støttet av Riksrevisjonens rapport. Komiteen vil peke på at dette er utfordringer som må tas på alvor og at det synes nødvendig å styrke kompetansen i PP-tjenesten for å bl.a. kunne utarbeide sakkyndige vurderinger som ivaretar kravene i lovverket.
Det kompetansefremmende arbeidet er av avgjørende betydning for å sikre at PP-tjenesten er i stand til å håndtere de komplekse henvendelsene den til enhver tid må håndtere. Komiteen vil trekke frem departementets forslag om å videreføre arbeidet med kartleggingsprøver til bruk for minoritetsspråklige elever og skolering av PP-tjenesten i bruk av kartleggingsverktøy. Minoritetsspråklige elever representerer en betydelig elevgruppe i mange skoler. Det er en utfordring at slike skoler ofte sliter med å ha tilstekkelig kompetanse til å håndtere disse problemstillingene på en god måte.
Midtlyng-utvalget har foreslått grep for å styrke kompetansen i PP-tjenesten og svært mange av høringsinstansene er positive til dette, noe meldingen tar opp i seg. Komiteen viser til departementets forslag om å ta initiativ, i samarbeid med KS og andre sentrale aktører, til å starte arbeidet med å utvikle en etter- og videreutdanningsstrategi for PP-tjenesten. Komiteen vil likevel påpeke at det vil være hensiktsmessig å se etter- og videreutdanningsbehovet i PP-tjenesten som en del av en samlet, helhetlig kompetansehevingsstrategi for grunnopplæringen. En slik strategi bør kunne ivareta behovet til ulike typer profesjonsgrupper i skolen. Komiteen viser også til departementets forslag om å ta opp behovet for veiledende kompetanse- og kvalitetskriterier for PP-tjenesten med KS for å vurdere ulike tilnærminger som eventuelt kan synliggjøre hvilken kompetanse og kriterier for god tjenesteyting som kan forventes innenfor dagens mandat og oppgaver til PP-tjenesten. Dette vil kunne være et viktig grep for å styrke kompetansen i PP-tjenesten i kommunene, men komiteen vil understreke nødvendigheten av at slike kriterier kun skal fungere som en veileder og må kunne tilpasses lokale forhold og behov.
Komiteen er videre positiv til forslaget om å legge til rette for interkommunale kompetansenettverk innenfor Statped-regionene, i samarbeid med kommuner/fylkeskommuner som ønsker det. Slike kompetansenettverk vil bidra til verdifull kompetansedeling og erfaringsutveksling. Komiteen legger til grunn at PP-tjenesten vil være en naturlig del av slike kompetansenettverk der dette er hensiktsmessig.
Komiteen mener at det for å skape god inkludering og et bedre læringsmiljø for elever med særlige behov, forutsettes at en arbeider målrettet også med hele elevgruppen. Kompetanseheving innen organisasjonsutvikling er et avgjørende bidrag knyttet til forebygging og dermed også et bidrag i retning av å redusere en for stor fremvekst av elever med særlige behov. Komiteen viser til at det i kommunene i svært liten grad finnes andre instanser eller fagpersoner enn PPT som kan hjelpe skolene i arbeidet med utvikling av læringsmiljøet. Komiteen viser videre til at meldingen understreker fire forventninger til PP-tjenesten, herunder «Forventning nr. 2» – «PP-tjenesten arbeider forebyggende». Komiteen mener at hvis PPT´s arbeid i skolene kun er knyttet til elever med særskilte behov, vil de aldri komme i posisjon til å bidra til læringsmiljøutvikling generelt. Inkluderende læringsmiljøer kan ikke bygges bare med utgangspunkt i elever med særrettigheter i skolen. Komiteen mener PPT også bør ha et ansvar for å hjelpe skolene med å forbedre læringsmiljøene generelt. I arbeidet med å utvikle læringsmiljøet trenger skoler hjelp fra fagpersoner som kjenner skolen, men som ikke nødvendigvis er en del av den. Både skolens ledelse og lærerne i klasserommene trenger et slikt konstruktivt kritisk utenfra blikk.
Komiteen mener for øvrig det er svært viktig å innføre gode tilbakemeldingsrutiner til lærerne i tillegg til kontinuerlige rutiner for at lærerne stiller elevene faglig spørsmål for å kontrollere om det faglige innholdet er forstått.
Komiteen viser til Talis-rapporten der det fremkommer at det bare er rundt 30 pst. av lærerne som kontrollerer om elevene har forstått det faglige innholdet. Komiteen ser ikke bort fra at dette er en medvirkende årsak til det økende behovet for spesialundervisning.
30 pst. av lærerne opplyser videre at de ikke har mottatt vurdering eller tilbakemelding fra skoleleder eller andre.
Komiteen viser til at det opprettes et eget senter for læringsmiljø, jf. meldingen side 128, og har forventninger om at dette skal gi en betydelig styrking av støtten til PP-tjenesten og arbeidet med læringsmiljø i skole og barnehage, samt en bedre koordinert og samlet statlig innsats på læringsmiljøfeltet enn tilfellet er i dag.
Komiteen vil fremheve viktigheten av en god rådgivningstjeneste. Midtlyng-utvalgets rapport pekte at det er betydelige variasjoner mellom skoler, spesielt når det gjelder organisering, kompetanse og ressurser. Komiteen mener i lys av dette at det vil være av interesse å se nærmere på en deling av den karriereveiledende delen og den sosiale og psykososiale delen av rådgivningstjenesten.
Helsestasjonene og skolehelsetjenesten yter viktige tjenester til barn og unge. I meldingen viser departementet til Meld. St. 19 (2009–2010) Tid for læring, jf. Innst. 219 S (2010–2011), hvor behovet for å trekke inn andre yrkesgrupper i skolen fremheves.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at en plan for hvordan man kan rekruttere andre yrkesgrupper i skolen vil bidra til bedre tjenester for barn som har behov for hjelp. Det vil også bidra til at ansatte med riktig kompetanse ivaretar barnas og elevenes behov.
Disse medlemmer viser til skolehelsetjenesten er svært dårlig utbygd i mange kommuner. Disse medlemmer mener det er behov for et kraftig, nasjonalt løft for skolehelsetjenesten.
Disse medlemmer vil understreke at skolehelsetjenesten er en viktig del av skolen, men også en viktig del av sikkerhetsnettet i velferdsstaten. En god skolehelsetjeneste er avgjørende for det forebyggende helsearbeidet; er viktig for å koordinere mellom barnevern og skole; virker positivt for elevene gjennom sosial tilstedeværelse; og bidrar til at lærerne får mer tid til sine kjerneoppgaver.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med sak om et nasjonalt løft for skolehelsetjenesten.»
Informasjon mellom tjenestene og tettere samarbeid mellom de som yter hjelpen bidrar til et bedre tilbud til barn og foreldre/pårørende. Komiteen vil understreke nødvendigheten av at foreldrenes behov for informasjon blir ivaretatt, og at de skal unngå å føle at de selv må oppsøke og koordinere hjelpen barnet deres mottar. På bakgrunn av dette er komiteen positiv til forslaget om å utarbeide en foreldreplakat som skal gi foreldre oversikt over gjeldende rettigheter og informere om betydningen av brukermedvirkning, samt at den skal gjøres tilgjengelig på flere språk. Samtidig vil komiteen understreke at en slik løsning forutsetter at hjelpen er tilgjengelig når et barn har behov for det. Komiteen vil samtidig påpeke at det under komiteens høring i denne saken kom frem et ønske om en lignende pårørendeplakat som vil gi den samme informasjonen til pårørende av voksne med et betydelig opplæringsbehov, for eksempel afasipasienter.
Komiteen vil fremheve viktigheten av gode rutiner for informasjonsdeling på tvers av tjenesteytere og nivåer. Dette skal sikre barn og unge den best mulige hjelpen. Komiteen stiller seg positivt til forslaget om å innføre bestemmelser i barnehageloven og opplæringslova som presiserer at barnehagen og skolen for barn i førskolealder skal delta i samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan. Etter komiteens syn er en slik ordning nærmest en selvfølge, da det er naturlig at skolen som opplæringsarena tar del i dette arbeidet.
Komiteen vil vise til departementets arbeid med «Veilederen for barn og unge med hørselshemming» og imøteser en evaluering, slik departementet skisserer, av hvordan denne veilederen blir brukt i sektoren, og om den bidrar til et bedre og mer helhetlig opplæringstilbud for denne gruppen.
Komiteen er videre positiv til at meldingen også tar opp opplæringstilbudet til barn av asylsøkere og unge asylsøkere.
Komiteen vil peke på at det er viktig å ha fokus på opplæringssituasjonen til barn og unge i tiltak gjennom barnevernet eller under barnevernets omsorg. Dette er en sårbar gruppe med barn som ofte har behov for tettere oppfølging gjennom utdanningsløpet.
Komiteen vil imidlertid også påpeke at det er viktig å ha de samme forventninger og krav til barn som er i kontakt med barnevernet som til andre barn.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, viser til en brukerundersøkelse blant ungdommer i barnevernet mellom 9 og 18 år, gjennomført av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet i 2011. 1 av 4 ungdommer som bor på barnevernsinstitusjon, svarte at de ikke går på skole. Av de 815 som svarte på brukerundersøkelsen, var det 468 som bodde på barnevernsinstitusjon. Det betyr at over 100 av institusjonsungdommene som svarte på undersøkelsen ikke går på skole i det hele tatt. Hvis tallene er representative for barnevernsbarn, betyr det at det er nærmere 300 av disse som ikke går på skole.
Tendensen avdekket i brukerundersøkelsen til Bufdir understøttes av fylkesmennenes nasjonale tilsyn med skolegangen til beboere i barnevernsinstitusjoner fra 2008, som avdekket kritikkverdige forhold i alle fylker.
Flertallet bekymres av dette. Manglende skolegang kan, som andre undersøkelser påpeker, få svært dyptgripende konsekvenser for framtiden til disse ungdommene.
Et annet flertall, medlemmene frå Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil minne om at det er fylkeskommunen der barneverninstitusjonen ligger, som har ansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring, spesialpedagogisk hjelp og videregående opplæring for barn og unge i barneverninstitusjoner, jf. opplæringslova § 13-2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre forutsetter at Bufdir iverksetter nødvendige tiltak og etablerer rutiner som skal sikre at barn i barnevernets omsorg blir fulgt opp der de bor, og slik at de får oppfylt retten til opplæring.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til Dokument nr. 15:1823 (2010–2011), hvor kunnskapsministeren understreker fylkeskommunens ansvar for disse barna. Disse medlemmer vil advare mot at man fra departementets side utelukkende ser på dette som et fylkeskommunalt ansvar. Disse medlemmer mener det er nødvendig med tiltak på både kort og lang sikt for å sikre at også barnevernsbarn får det opplæringstilbudet de har krav på. Barnevernsbarn er en særlig sårbar gruppe, og Norge kan ikke være bekjent av å ikke gi disse barna tilfredsstillende oppfølging. Disse medlemmer legger til grunn at departementet vil følge dette opp på egnet måte.