3. Særfradrag for store sykdomsutgifter
Ordningen med særfradrag for store sykdomsutgifter innebærer at skattytere som i inntektsåret har hatt usedvanlig store utgifter på grunn av sykdom eller annen varig svakhet, kan få fradrag for sykdomsutgiftene i alminnelig inntekt. Forutsetningen er at utgiftene utgjør minst 9 180 kroner, og at skattyteren kan dokumentere eller på annen måte sannsynliggjøre utgiftene.
Fradraget for store sykdomsutgifter har sin opprinnelse på 1930-tallet, da det ble gitt ekstra klassefradrag for store sykdomsutgifter. Etter dette har de offentlig finansierte helse- og velferdsordningene blitt kraftig utvidet. Særfradragsordningen må vurderes i lys av dette. Mange helsetjenester dekkes i utgangspunktet fullt ut av det offentlige, for eksempel innleggelser (heldøgnsopphold) på sykehus og behandlingshjelpemidler. Hjemmesykepleie er også fritatt for egenbetaling. For andre helsetjenester, som poliklinisk og dagkirurgisk behandling i spesialisthelsetjenesten samt psykologhjelp, legehjelp og fysioterapi i kommunehelsetjenesten, betales det en fastsatt egenandel opp til et visst tak (egenandelstak 1 (1 880 kroner) eller 2 (2 560 kroner)). Takordningene skjermer storforbrukere av helsetjenester mot høye utgifter. I tillegg er enkelte grupper og tilstander fritatt for egenandel. Folketrygdens utgifter til grunnstønad og hjelpemidler, Husbankens boligtilpasningstilskudd samt andre sosiale ytelser kommer i tillegg.
Om lag 64 000 skattytere fikk særfradrag for inntektsåret 2009. Skatteutgiftene knyttet til dagens ordning er anslått til 363 mill. kroner i 2012, et relativt lite beløp i lys av at de totale helseutgiftene (utgifter til medisinsk behandling, rehabilitering, omsorgstjenester, legemidler mv.) er på om lag 220 mrd. kroner, og det offentlige dekker om lag 85 pst. av dette beløpet. Samtidig bruker skatteetaten, med begrenset helsefaglig kompetanse, betydelige ressurser på å følge opp en ordning som i liten grad er tilpasset dagens automatiserte ligningssystem.
Både brukerorganisasjonene og skatte- og helsemyndighetene er enige om at særfradragsordningen fungerer dårlig. Fradraget henger i liten grad sammen med helsefaglige vurderinger og prioriteringer, og overprøver i praksis i flere tilfeller disse. Fordelingsegenskapene er uheldige, ikke minst fordi ordningen utelukker personer med så lav inntekt at de ikke betaler skatt. Reglene i særfradragsordningen er videre uklare og lite gjennomsiktige, både for skattyter og skattemyndigheter. Konsekvensen er at forskjellsbehandling forekommer, selv om skatteetaten bruker store ressurser på ordningen.
På bakgrunn av særfradragsordningens svakheter har en interdepartemental arbeidsgruppe gjennomgått ordningen i sin helhet, med sikte på å få til et mer hensiktsmessig og rettferdig system. Arbeidsgruppen leverte sin rapport 20. april 2010. Rapporten har vært på en bred høring.
Departementet mener dagens særfradragsordning ikke kan videreføres. Etter å ha vurdert ulike løsninger foreslår departementet å oppheve skatteloven § 6-83, og at særfradraget for store sykdomsutgifter fases ut over en periode på tre år. I 2012 tas utgifter til tannbehandling, transport og bolig helt ut av ordningen. Samtidig stenges ordningen for nye brukere. Midlene som frigjøres ved avvikling av ordningen, brukes til å styrke eksisterende ordninger på utgiftssiden med tilsvarende formål. For 2012 foreslås det å styrke folketrygdens refusjonstakster til tannbehandling, Husbankens tilskuddsordning til etablering og tilpasning av bolig, folketrygdens bilstønadsordning for gruppe 2-biler for barn og unge samt Diabetesforbundets arbeid med motivasjonsgrupper og å oppdage diabetes tidlig. Den resterende provenyøkningen fra å avvikle ordningen disponeres i forbindelse med budsjettprosessene i den resterende avviklingsperioden, det vil si i budsjettene for 2013 og 2014. Bruken av tilgjengelige midler i framtidige budsjetter vurderes i dialog med brukerorganisasjoner.
Departementet foreslår å oppheve skatteloven § 6-83 med virkning fra og med inntektsåret 2012. Forslaget innebærer at ordningen med særfradrag for store sykdomsutgifter avvikles. For at overgangen skal bli mykere for skattytere som har tilpasset seg fradraget over tid og skattytere med høye fradrag, foreslår departementet at særfradragsordningen fases ut over tre år i tråd med forslaget i proposisjonens avsnitt 8.6.3.1. Departementet foreslår at det gis en overgangsregel med hjemmel for departementet til i forskrift å gi nærmere regler om gjennomføring av utfasingen.
Utfasing av særfradragsordningen anslås å øke provenyet med 220 mill. kroner påløpt og 176 mill. kroner bokført i 2012. Selv om avvikling av særfradragsordningen isolert sett øker skatteinntektene, påløper tilsvarende utgifter på budsjettets utgiftsside ved at provenyet fra å avvikle særfradraget benyttes til å styrke støtteordninger på utgiftssiden som skal dekke de samme formål og grupper som særfradraget. Nettovirkningen av forslaget er dermed null og vil ikke påvirke skatteløftet. For nærmere omtale av bruken av midler på budsjettets utgiftsside vises det til fagproposisjonene til Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Arbeidsdepartementet.
Skatteetatens behandling av saker om særfradrag for store sykdomsutgifter er svært arbeidskrevende, og det medgår store ressurser på skattekontorene til behandling av slike. Skattedirektoratet har på usikkert grunnlag anslått at arbeid med særfradragsordningen årlig utgjør om lag 100 årsverk. Ved en utfasing av særfradragsordningen kan skatteetaten gradvis dreie ressursbruken mot annet ligningsarbeid.
Departementet foreslår at oppheving av skatteloven § 6-83 og overgangsregelen trer i kraft fra og med inntektsåret 2012. Det vises til forslag til ikrafttredelsesbestemmelse.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, slutter seg til regjeringens forslag.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at fradraget har sin opprinnelse på 1930-tallet, og at de offentlig finansierte helse- og velferdsordningene er blitt kraftig utvidet siden da. Flere av områdene som i dag dekkes av særfradragsordningen, overlapper helt eller delvis andre støtteordninger. Flertallet har i høringene merket seg en tilsynelatende bred enighet om at dagens ordning ikke fungerer tilfredsstillende. Det pekes blant annet på at ordningen treffer skjevt, både gjennom at den ekskluderer lavinntektsgrupper som ikke betaler skatt, og fordi den forutsetter en betydelig egeninnsats av brukerne, som igjen er med på å skape en terskel som gjør at mange avstår fra å benytte ordningen. Videre er reglene uklare både for skattyter og skattemyndigheter. Dette er med på å skape forskjellsbehandling, til tross for at skatteetaten bruker store ressurser på ordningen.
Flertallet støtter derfor en gradvis avvikling av ordningen, der midlene som frigjøres brukes krone for krone til å styrke ordninger med tilsvarende formål over budsjettets utgiftsside. I 2012 tas utgifter til tannbehandling, transport og bolig ut av ordningen, og erstattes med styrking av folketrygdens refusjonstakster til tannbehandling, Husbankens tilskuddsordning til tilpasning av bolig, folketrygdens bilstønadsordning for gruppe 2-biler for barn og unge samt Diabetesforbundets arbeid med motivasjonsgrupper og å oppdage diabetes tidlig.
Flertallet understreker viktigheten av et godt samarbeid med de aktuelle brukerorganisasjonene om hvordan midlene som frigjøres etter 2012 skal disponeres. Flertallet mener også det er viktig å følge med på hvordan omleggingen slår ut for ulike brukergrupper, og være oppmerksom på ev. uforutsette virkninger og negative konsekvenser av omleggingen. I den sammenheng merker flertallet seg spesielt at det skal settes i gang et arbeid for å klargjøre hvilke utgiftsformål i særfradragsordningen som dekkes av eksisterende støtteordninger. Innretningen av ulike ordninger bør støtte oppunder målet om å få flere mennesker med funksjonsnedsettelser i arbeid.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er motstander av å fjerne fradraget for store sykdomsutgifter. Disse medlemmer er enig i at ordningen har sine svakheter, men mener dette blant annet skyldes regjeringens svekkelse av ordningen fra 2005 da det sjablongmessige fradraget ble fjernet og man isteden fikk fradrag etter regning dersom man kom over et maksbeløp. De som krevde fradraget måtte samle opp regninger som dokumentasjon, og dette ble spesielt tungvint for diabetikere hvor merutgiftene grunnet sykdom slår ut på den daglige handleliste for matvarer. Disse medlemmer mener ordningen burde tilbakeføres slik den gjaldt før 2005, og viser til Innst. 3 S (2011–2012) der disse medlemmer fremmer forslag om dette. Disse medlemmer går imot regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Høyre har merket seg at regjeringen i sitt forslag til statsbudsjett går inn for å avvikle skattefradraget tilknyttet store sykdomsutgifter over en treårsperiode. Skattefradraget er svært viktig for mange, og en slik omlegging vil kunne slå spesielt negativt ut for dem som i dag er i arbeid på tross av betydelige helseproblemer. Disse medlemmer ser med bekymring på antallet mennesker i arbeidsfør alder som støtes ut av arbeidslivet og registrerer at dette forslaget kan forsterke denne trenden. Disse medlemmer setter derfor spørsmålstegn ved regjeringens prioritering i denne saken, og vil i all hovedsak videreføre ordningen slik den er i dag.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«I
I lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:
§ 6-83 oppheves.
II
Endringene under I trer i kraft fra og med inntektsåret 2015.
Departementet kan i forskrift gi regler om begrensning av fradragsretten i skatteloven § 6-83 for inntektsårene 2012 til 2014.»
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at både brukerorganisasjon-ene og skatte- og helsemyndighetene er enige om at særfradraget ikke fungerer optimalt. Fradraget henger i liten grad sammen med helsefaglige prioriteringer. Ordningen utelukker svake grupper med så lav inntekt at de ikke betaler skatt, og tilgodeser mange brukere med høye inntekter. Dette medlem slutter seg derfor til regjeringens intensjon om en ny løsning, for å sikre ordninger som er mer målrettet mot dem som trenger det mest.
Dette medlem mener imidlertid i likhet med brukerorganisasjonene at det per i dag er svært uklart hva den resterende fradragsreduksjonen vil bli erstattet med de neste to årene. Så lenge denne usikkerheten er så stor, vil dette medlem gå imot den foreslåtte utfasingen av sykefradraget.
Komiteens medlem fra Venstre deler regjeringens prinsipielle tilnærming når det gjelder forslaget om å avvikle/utfase særfradraget for store sykdomsutgifter. Dette medlem vil ha et skattesystem med en flatere struktur og med færre fradrag. Målrettede tiltak bør heller finansieres over statsbudsjettets utgiftsside enn ved generelle fradrag på inntektssiden.
Dette medlem mener at regjeringen har kommet fram til akseptable løsninger når det gjelder første utfasing av særfradraget knyttet til kostnader vedrørende tannhelse, bolig og transport. Dette medlem ser imidlertid at det åpenbart vil by på større problemer å finne like målrettede løsninger knyttet til de øvrige ordningene som i dag dekkes av særfradraget, og avventer derfor regjeringens forslag på disse områdene før det gis en «blankofullmakt» til å utfase den resterende delen av fradraget i de to kommende årene.