Vedlegg 3
1. Basert på den informasjonen departementet nå innehar om forventede valutakurser, utviklingen i JSF-prosjektet, m.m., hva vil man anta at totale levetidskostnader er? Vi er kjent med at en beregning av LCC er en svært komplisert prosess, og det bes kun om informerte antagelser basert på endringer i dollarkurs, utviklingen i prosjektet som helhet, og eventuelt andre relevante, kjente faktorer. Departementet kan gjerne gi to forskjellige estimater, med antakelse om henholdsvis én og to kampflybaser.
Totalt sett er det Forsvarsdepartementets vurdering at kostnadsbildet, herunder de totale levetidskostnadene, ikke er vesentlig endret og befinner seg innenfor usikkerhetsestimatet fra 2008, både når det gjelder anskaffelseskostnader og driftskostnader.
Levetidskostnadene (LCC) består av både en anskaffelseskomponent og en driftskomponent. I beregningen fra 2008 var anskaffelseskomponenten beregnet til om lag 42 milliarder nåverdi 2008-kroner. Driftskomponenten var beregnet til om lag 103 milliarder nåverdi 2008-kroner. Til sammen utgjorde disse to komponentene levetidskostnadsberegningen på 145 milliarder nåverdi 2008-kroner. Dette ble presentert for Stortinget i St.prp. nr. 36 (2008-2009). Ovennevnte beregninger har blant annet tatt utgangspunkt i to baser for kampfly.
Som en del av det beslutningsgrunnlaget som nå er forelagt Stortinget er det gjort en oppdatering av den totale anskaffelseskostnaden. Dette vil i all hovedsak tilsvare anskaffelseskomponenten i LCC-beregningen. Som det er redegjort for i Prop. 110 S (2010-2011) er denne, justert for valuta og prisvekst, beregnet til 52 milliarder nåverdi 2011 kroner – noe som tilsvarer en reell økning på om lag én milliard kroner.
En tilsvarende beregning for driftskomponenten er vesentlig mer komplisert da den går over 30 år, inneholder betydelig flere komponenter, som hver for seg eksponeres på en annen måte mot prisvekst og valuta enn anskaffelseskomponenten, og inneholder helt andre kostnadskategorier. Dette omfatter blant annet fremtidige kostnader knyttet til oppgraderinger, erstatningsfly, reservedeler, drivstofforbruk, utdanning og trening, organisasjon, drift og vedlikehold i hele kampflysystemets levetid. Disse må derfor vurderes og rekalkuleres. Tilsvarende gjøres det en fullstendig gjennomgang av grunnlagsdataene for å fremskaffe egne beregninger for enbaseløsninger. Dette arbeidet pågår og vil ferdigstilles som grunnlag for fremleggelse av den totale kampflyanskaffelsen, planlagt neste år.
Overordnet, spesielt sett i lys av de konservative forutsetningene som ligger inne i driftsberegningene fra 2008 (som redegjort for i svar på spørsmål 5c i komiteens brev av 25. mai i år), er Forsvarsdepartementets vurdering at det ligger et betydelig potensiale for at driftskomponenten totalt sett vil kunne vise en positiv utvikling. Dette vil selvfølgelig avhenge av fremtidige valg og beslutninger nasjonalt og i det flernasjonale programmet. Det sterke fokuset på å holde driftskostnadene nede både fra norsk side og fra samtlige partnere, spesielt USA er derfor viktig, også fremover. Ellers er det ikke andre vesentlige elementer i driftskomponenten som synes å ha utviklet seg veldig annerledes enn hva som ble lagt til grunn i 2008.
2. En del av bakgrunnen for valget av F-35 var at anskaffelseskostnadene for 48 fly ble satt til 18 mrd. 2008-kroner. Kan departementet – på en oversiktlig måte – sette opp regnestykket som viser hvordan man har gått fra dette tallet og kommet så høyt som i verste fall 72 mrd. kr?
Forsvarsdepartementet har ikke på noe tidspunkt lagt til grunn at den norske totalanskaffelsen av 56 fly med tilhørende våpen og logistikk skulle koste 18 milliarder kroner. Tallet 18 milliarder (nåverdi 2008-kroner) var basert på tilbudet fra amerikanske myndigheter for 48 fly.
Når antallet justeres opp til 56 fly og det innberegnes direkte relatert bakkeutstyr og tillegges usikkerhet, utgjorde beregningen om lag 27 milliarder (nåverdi 2008-kroner). Tillagt logistikkunderstøttelse, våpenanskaffelse, samt IKT- og organisasjonskostnader, ble anskaffelseskostnaden i 2008 totalt sett beregnet til om lag 42 milliarder (2008-nåverdi kroner). Dette er forskjellen mellom tallet 18 milliarder kroner og tallet 42 milliarder kroner, som ble fremlagt Stortinget i 2008.
Teknisk justert for prisvekst og med oppdaterte valutaobservasjoner, blir dette om lag 51 milliarder i nåverdi 2011-kroner. Av endringene fra 42 milliarder kroner i 2008 til 51 milliarder kroner i 2011, utgjør justering for prisvekst om lag 6 milliarder kroner, og oppdaterte valutakurser om lag 3 milliarder kroner. Med reviderte forutsetninger er den estimerte kostnaden for hele anskaffelsen av 56 fly nå beregnet til om lag 52 milliarder kroner (nåverdi 2011-kroner). Sammenlignet med beregningen i 2008 er altså anskaffelseskostnaden økt med om lag én milliard kroner. Dette er illustrert i figur 1 (under).
[Figur:]Figur 1: Oppdatering av anskaffelseskostnad, fra 2008 til 2011. (Alle tall i milliarder kroner)
Beslutningen i 2008 var et valg mellom to kampflykandidater, som hadde ulike betalingsprofiler. For å få sammenlignbare tallstørrelser ble derfor kostnadene presentert i nåverdi. Dette innebærer at alle fremtidige kontantstrømmer i beregningene ble neddiskontert med en gitt rentesats (i dette tilfellet to prosent). Dette er en vanlig metode for å sammenligne alternative investeringer der utbetalingene eller inntektene kommer på forskjellig tidspunkt.
Når det nå skal tas stilling til en konkret kostnadsramme for en konkret investering er det vanlig å presentere kostnadene i reelle kroner, uten neddiskontering. Uten neddiskontering blir forventet kostnad (P-50
P-50: Kostnadsramme (basiskostnad og forventede tillegg). Omtales normalt som "forventet kostnad"
) for hele kampflyanskaffelsen om lag 61 milliarder 2011-kroner. Inkludert usikkerhetsavsetning (P-85P-85: Kostnadsramme(basiskostnad og forventede tillegg) med usikkerhetsavsetning. Usikkerhetsavsetningen kommer da som et tillegg til den forventede kostnadsrammen (P-50). ) er kostnadsrammen for totalanskaffelsen om lag 72 milliarder 2011-kroner. Disse beregningene og kostnadsfremstillingene er i tråd med etablert praksis knyttet til større offentlige anskaffelsesprosjekter.
3. Det vises til de to tabellene som var del av departementets svar på spørsmål 1 i forrige runde med spørsmål fra komiteen/Høyres stortingsgruppe. Her er de angitte nominelle prisene oppjustert med 20 % fra 2008 til 2011. Det bes om en detaljert samlet forklaring på hva denne prisjusteringen skyldes.
Den tekniske justeringen består av to komponenter; korreksjoner for prisvekst i perioden januar 2008 til juni 2011, samt oppdaterte valutaforutsetninger.
Kampflyprogrammet vil, på linje med fleste andre høyteknologiske prosjekter være eksponert mot en prisutvikling på innsatsfaktorene som er høyere enn den normale inflasjonen målt ved konsumprisindeksen (KPI). Det forventes altså at denne type prosjekter har en såkalt realprisvekst. KPI er derfor ikke tilstrekkelig som grunnlag for å prisjustere kostnadsbildet. Da det heller ikke finnes noen allment tilgjengelig "kampflyindeks" benyttes i stedet en sammenligningsindeks som antas å være eksponert mot omtrent de samme vekstfaktorer som F-35-programmet vil være eksponert mot i levetiden. Det er lagt vekt på å benytte en allerede etablert indeks som utarbeides av en objektiv tredjepart (i dette tilfellet Statistisk sentralbyrå).
For å justere prisnivået fra 2008 til 2011 er derfor SSB-indeksen "Andre norskproduserte konsumvarer, påvirket av verdensmarkedet pga. stort importinnhold eller råstoffpriser" lagt til grunn for løpende indeksjustering av programmets kostnadsutvikling. Dette er gjort i samråd med Finansdepartementet og ekstern kvalitetssikrer. Indeksen er tilgjengelig i SSBs statistikkbank på deres hjemmeside.
Metode og grunnlag for å beregne prisvekst, slik den er beskrevet over, er for øvrig den samme som ble benyttet i arbeidet med Utvidet Fremskaffelsesløsning (UFL) som lå til grunn for valget av F-35 i 2008. Det vises i denne sammenheng til UFL og rapporten fra ekstern kvalitetssikrer som ble offentliggjort i forbindelse med kandidatvalget i 2008 (begge tidligere oversendt Stortinget). Med basis i dette er prisvekst i perioden januar 2008 til juni 2011 beregnet til 12,8 prosent, tilsvarende en årlig prisvekst på om lag 4,5%.
Denne indeksens historiske utvikling viser en tilsvarende utvikling som beregningsmodellens forutsetninger om fremtidig prisvekst. I grunnkalkylen for den forventede anskaffelseskostnaden er det tatt høyde for en prisvekst på tilsvarende nivå. Dette innebærer at fremtidig teknisk prisjustering av den presenterte anskaffelseskostnaden på nå 61 milliarder reelle 2011-kroner vil være på nivå med den normale inflasjonen.
Som valutaforutsetning benyttes en forventet fremtidig dollarkurs (basert på observasjoner i valutamarkedet) for hvert enkelt år utbetalinger forventes å foregå. Dette er normal praksis når en må forholde seg til fremtidige valutakurser som usikkerhet i store offentlige anskaffelser. Disse observasjonene ligger til grunn for både prissettingen av selve anskaffelsen og i levetidsberegningene.
For å sikre at valutaforutsetningen er så objektiv som mulig er tidspunktet for observasjon fastsatt i god tid i forkant av at observasjonene gjøres. For den kostnadsoppdateringen som nå er gjennomført fastsatte man høsten 2010 at de to første ukene i desember 2010 skulle danne observasjonsperioden. Tilsvarende var valutaforutsetingene som lå inne i beregningene i 2008 basert på observasjoner i første kvartal 2008. Forskjellen i de to valutaobservasjonene fra hhv. 2008 og 2010 utgjør i gjennomsnitt om lag 6,6 prosent.
Prisvekst og endrede valutaforutsetninger har en kumulativ effekt og den samlede justeringen blir derfor 20,25 prosent i perioden (1,128 x 1,066 = 1,2025). Denne måten å forholde seg til prisvekst (inflasjon) og valuta er i tråd med etablert praksis for større investeringsprosjekter.
4. Det vises til den nevnte prisjusteringen på 20 %. Det bes om en forklaring på hvorfor departementet har valgt å fremstille dette som en teknisk justering, da det åpenbart har reell betydning for prisen Norge vil betale for anskaffelsen.
Økningen betraktes som en teknisk justering for forventet inflasjon da det ikke er gjort noen endring i de grunnleggende prisestimatene for de enkelte planlagte anskaffelsene eller tidspunktene de er forventet å inntreffe.
Det vises for øvrig til svar på spørsmål 3.
5. Regjeringen beregnet i 2008 den samlede levetidskostnaden på F-35 til 145 mrd. kroner. Det spørres om dette er en pris som er sammenliknbar med den prisen Stortinget ble fremlagt på 18 mrd. kroner, i at den reelle levetidskostnaden vil vise seg å være betydelig høyere enn et anslag på 145 mrd. skulle tilsi.
Når det gjelder hva tallene 18 milliarder og 145 milliarder relaterer seg til vises det til svar på henholdsvis spørsmål 2 og spørsmål 1. Totalt sett er det Forsvarsdepartementets vurdering at kostnadsbildet, herunder også de totale levetidskostnadene, ikke er vesentlig endret og befinner seg innenfor usikkerhetsestimatet fra 2008, både når det gjelder anskaffelseskostnader og driftskostnader.
6. Det forstås slik at en betydelig andel av det nominelle prishoppet på 20 % mellom 2008 og 2011 skyldes en oppjustering av den forventede dollarkursen. Hva slags innvirkning har den oppjusterte forventede dollarkursen – isolert sett – på levetidskostnadsoverslaget fra 2008 på 145 mrd?
Den oppjusterte forventede fremtidige dollarkursen vil isolert sett medføre at de delene av levetidskostnadene som skal gjøres opp i US dollar vil øke. Det er her viktig å understreke at driftskomponenten ikke eksponeres på samme måte mot US dollar som investeringskomponenten. Samtidig understrekes det at de kursene som legges inn i kostnadsberegningene er punktavlesninger av markedets vurdering av fremtidig utvikling på den aktuelle valuta (såkalte forward kurser). Også slike forwardkurser må til en viss grad forventes å fluktuere over tid, og forventes endret ved kommende kostnadsoppdateringer.
Fluktueringer som vi har sett fra avlesningen lagt til grunn i 2008 og til avlesningen i 2011 er helt normalt. Eksempelvis viser en tilfeldig avlesning fra mars i år (ca. to måneder etter den som ligger til grunn for oppdateringen av kostnadsbildet nå i 2011) en valutastreng som er nær den valutastrengen som lå til grunn for beregningen i 2008. Denne type fluktuasjoner er derfor naturlig og må derfor også forventes ved fremtidige oppdateringer av kostnadsbildet.
7. Det refereres til svar nummer 5c på skriftlig spørsmål fra komiteen/Høyres stortingsgruppe. Det nevnes her til at det ikke er konkludert med hvorvidt de norske flyene skal driftes ut fra én eller to baser, og at dette vil ha betydning for drifts- og levetidskostnadene. I estimatet for levetidskostnader for 2008 der man landet på en samlet LCC på 145 mrd., har man det gått ut fra at man vil ha én eller to baser?
I levetidskostnadsberegningen fra 2008 ble det blant annet tatt utgangspunkt i to baser for kampfly.
8. Det refereres til svar nummer 5c på skriftlig spørsmål fra komiteen/Høyres stortingsgruppe. Sitat: "I levetidskostnadsberegningene fra 2008 inngikk også estimater knyttet til drift av flyene. Korrigert for ulike drivstoffpriser, valutakurser og aktivitetsnivå, viste disse at driftskostnadene for F-35 kunne øke med inntil 40 % i forhold til dagens F-16." Vil en driftskostnad 40 % høyere enn for F-16 gjøre at levetidskostnadene vil nærme seg en det høye estimatet (165 mrd. 2008-kroner), eller regner man med at man med slike driftskostnader fortsatt vil kunne ligge midt i estimatet (145 mrd. 2008-kroner).
I levetidskostnadsberegningen fra 2008, som summerte seg til 145 milliarder nåverdi 2008-kroner, lå det til grunn et driftskostnadsnivå som ville kunne innebære en økning på i størrelsesorden 40% sammenlignet med dagens F-16, jf. svaret på spørsmål 5c i komiteens brev av 25. mai i år.
9. Det refereres igjen til svar nummer 5c på skriftlig spørsmål fra komiteen/Høyres stortingsgruppe. Her skriver departementet: "Etter vår vurdering ligger det et betydelig potensiale for å redusere driftskostnadene gjennom smarte valg og kostnadseffektive løsninger i det videre arbeidet." Hva slags "smarte valg" og "kostnadseffektive løsninger" er det at det her kan være snakk om?
Både i Forsvaret generelt og i kampflyprogrammet spesielt er det stor oppmerksomhet rundt levetidskostnader. Gjennom prosessen som skal lede frem til et nytt langtidsdokument utredes det nye løsninger for fremtidig basestruktur for Luftforsvaret. Forsvarets operative struktur med særlig fokus på Luftforsvaret gjennomgås og i den forbindelse utredes den mest optimale driftsløsning for F-35. I det internasjonale F-35-programmet vil vedlikehold og nye vedlikeholdsløsninger bli satt under lupen. Et viktig poeng når det gjelder bakgrunnstallene vi mottar fra amerikanske myndigheter er at de i stor grad er basert på historiske tall etter deres erfaringer med dagens våpensystemer. De tar i liten grad inn over seg at femtegenerasjonsflyene er konstruert for mer kostnadseffektive løsninger.
Gjennomgangen av Luftforsvarets basestruktur har til hensikt å finne frem til en mer effektiv struktur tilpasset et luftforsvar som er gradvis redusert i volum, men hvor antall baser i stor grad er beholdt. Selv om en del er gjort for å gjøre basene mer effektive, har særlig kampflybasene forblitt uendret i påvente av beslutningen om fremtidig struktur. Uansett om det vil bli opprettholdt en eller to kampflybaser er det et stort potensial for å utarbeide mer effektive løsninger for drift på stasjonene, eksempelvis gjennom investeringer i ny og mer moderne infrastruktur. Våre stasjoner er laget med tanke på spredningskonseptet og eksempelvis konsentrasjon av virksomheten vil kunne gi innsparinger.
I kombinasjon med mer effektive flystasjoner vil F-35s moderne vedlikeholdskonsept kunne gi betydelig effektivisering. F-35 legger et ytelsesbasert og internasjonalt vedlikeholdskonsept til grunn. Det internasjonale F-35 – programmet gjennomfører for tiden en såkalt Sustainment Baseline Review hvor målet er å komme fram til en modell eller "mal" for den mest kosteffektive løsningen. Her vil vi bli stilt overfor noen valg med hensyn til hvordan den nasjonale delen av understøttelsen skal innrettes, herunder også hvilke deler av dagens støttevirksomhet som eventuelt vil bli overflødiggjort.
Det internasjonale F-35-programmet bruker nå mye ressurser på å analysere og utarbeide forbedringer innen drift og vedlikehold. Man analyserer ned i den minste detalj for å komme fram til kostnadsdrivere og finne ut hvordan de best skal håndteres. For fremtidige analyser har de signalisert at de i større grad vil inkludere beregnet effekt av nye løsninger.
I det norske F-35-programmet ser vi på hvordan vi kan effektivisere den operative driften av F-35. Det ligger et stort potensial i å innføre moderne simulatorer i virksomheten. Andelen av treningsturene som kan flys i simulator vil bli betydelig høyere enn for F-16. Vi går også gjennom hvordan skvadronsdriften kan effektiviseres for å få en bedre utnyttelse av ressursene.
10. Dersom det skulle vise seg at innkjøp og/eller drift av F-35 skulle vise seg å bli dyrere enn antatt, vil departementet legge inn økte rammer til Forsvaret for å kompensere for dette, slik at økte kostnader for kampfly ikke belaster den øvrige forsvarsstrukturen?
I St.prp. nr. 48 (2007-2008) ble det lagt til grunn at det kan avsettes 24 milliarder kroner innenfor forsvarsrammen til anskaffelse av nye kampfly, gitt at øvrige forutsetninger i planleggingen holder. Det ble videre anført at en full erstatning av kampflyvåpenet ville kreve betydelige investeringer utover dette nivået.
Regjeringen vil ta stilling til endelig antall fly/ambisjonsnivå og lokalisering samlet i den nye langtidsplanen for forsvarssektoren våren 2012. Dette vil være en helhetlig vurdering der antall fly, operativt ambisjonsnivå og lokaliseringsløsning (antall baser og geografisk lokalisering) vil bli sett i forhold til øvrige deler av forsvarsstrukturen og behovet for midlertidige eller varige økninger av forsvarsrammen.
11. Amerikanske myndigheter har planer om å kjøpe inn 2443 F-35 i forskjellige versjoner, mens partnerland har signalisert at de vil kjøpe inn rundt 600. Hva vil være konsekvensen for kostnadsbildet på både innkjøps- og driftssiden for det norske forsvaret dersom amerikanerne og/eller partnernasjonene kutter betydelig i antall innkjøpte fly som følge av større kostnader enn forventet? For eksempel dersom amerikanske innkjøp ble redusert med 500 fly?
En reduksjon på totalt 500 fly vil sannsynligvis ha mindre betydning for både investerings- og driftskostnadene såfremt reduksjonen finner sted etter 2020. Programmet har større fokus på stabile produksjonsplaner frem til 2020 da dette påvirker enhetskostnaden for de årlige kontraktene. De forskyvninger som allerede har skjedd i perioden mot 2020 vil i noen grad kunne kompenseres av etterspørsel fra andre land utenfor partnerskapet.
12. Viseadmiral David Venlet, sjef for F-35 Joint Program Office i Pentagon, uttalte i april følgende til Reuters: "Realistically, I don't see it [Initial Operational Capability, IOC] being in 2016 for the Air Force or the Navy". 24. mai sa kontreadmiral David Philman at "[t]he 2016 date we feel is no longer valid" under en høring i senatet, og generalløytnant Herbert Carlisle sa i den samme høringen at IOC for USAF sannsynligvis vil bli utsatt med 2 år. Er det realistisk at det norske luftforsvaret kan nå IOC allerede i 2019, når amerikanerne selv ikke forventer å nå IOC med F-35A før i 2018?
Ja, det er realistisk. Til tross for forsinkelsene knyttet til utviklingen av F-35 vil det være mulig for oss å nå Initial Operational Capability (IOC) i 2019. Det forutsetter imidlertid at vi kan operere fire treningsfly fra 2016 og gjennomfører hovedleveransen av fly i perioden 2018 til 2021. Full Operational Capability (FOC) planlegges oppnådd i løpet av 2023/2024.
13. Hva mener departementet vil være henholdsvis a) sikre, b) sannsynlige og c) mulige konsekvenser for den norske anskaffelsen av F-35 og F-35 treningsfly dersom Stortinget utsetter behandlingen av proposisjonen til våren 2012?
Bestillingsprosessen som skal lede fram til leveranse i 2016 er regulert gjennom en egen avtale (Production, Sustainment and Follow-On MOU) som Norge ved forsvarsministeren skrev under i januar 2007. Leveranse i 2016 betinger at vi både oppdaterer vår leveranseplan i august 2011 og leverer en bestilling, en såkalt PPR (Participant Procurement Request), innen utgangen av 2011. Utsetter vi beslutningen om anskaffelse av fly til 2012, betyr dette at det tidligste tidspunkt for levering av treningsfly blir i 2017.
En utsettelse av beslutningen om anskaffelse av fire treningsfly til 2012, med påfølgende leveranse av flyene i 2017, vil bety at vi vil ha færre instruktører tilgjengelige for utdannelse av nye piloter i 2018 når oppstart for hovedleveransen av fly skal finne sted, sett i forhold til opprinnelig plan. Dette vil mest sannsynlig medføre at vi vil måtte endre leveringsplanen fra og med 2018 for å harmonisere utdannelseskapasiteten med leveransene av F-35. Det vil bety en redusert utdanningstakt og en utsettelse av IOC (Initial Operational Capability) og FOC (Full Operational Capability). Det vil bety en lengre periode med samdrift av F-16 og F-35. Det er sannsynlig at F-16 må flys til slutten av bufferperioden, det vil si til 2023. Vi vil med andre ord ved en slik beslutning allerede ha "brukt opp" vår buffer når det gjelder F-16s levetid.
Hovedhensikten med å beslutte anskaffelse av fire treningsfly i 2011 er å sikre en tilfredsstillende kampflykapasitet i vekslingsfasen mellom F-16 og F-35. Kampfly er en avgjørende kapasitet for Norges forsvarsevne, og hvis kampflyvåpenets operative evne går under et visst nivå vil vår evne til å hevde vår suverenitet bli betydelig svekket.
Våre F-16 nærmer seg slutten på sin levetid, og i 2020 er det 40 år siden de første flyene landet i Norge. Jo nærmere vi kommer slutten av flyenes levetid, jo større er risikoen for at vi ikke vil klare å opprettholde en tilfredsstillende beredskapsstatus pga. utfordringer ved vedlikeholdet. Det er særlig utfordringer knyttet til flyskrogenes tilstand. Forsvarsdepartementet har utført studier som konkluderer med at det mest gunstige tidspunkt for utfasing av F-16 er i tidsrommet 2016-2020, med en buffer til 2023. Det fremkommer imidlertid veldig klart av rapportene at jo nærmere vi kommer slutten på levetiden, jo mer usikkerhet vil det være rundt flyenes tilstand. Vi møter daglig utfordringer, blant annet behov for hyppige utbedringer av sprekker i flyskrogene. Disse problemene forventes å øke fram mot 2020.
Planen som lå til grunn i 2008 forutsatte innfasing av F-35 fra 2016, hvor innfasingen skulle være ferdigstilt innen utgangen av 2020. I vår reviderte plan, som er tilpasset den amerikanske restruktureringen av F-35 programmet, vil innfasingen bli ferdigstilt i 2021 og F-16 utfases etter 2020. Ved å utsette beslutningen til 2012, med leveranse fra 2017, vil vi ha brukt opp den bufferen vi har i forhold til F-16s levetid. Usikkerheten rundt kampflyvåpenets operative evne i vekslingsfasen vil således øke.
For at vi skal innfase nye kampfly og la F-35 ta over beredskapskravene før F-16 er utfløyet, må vi få til en mest mulig effektiv innfasingsperiode. Det er begrenset kapasitet til utdanning av F-35 personell i USA og vi må utnytte den kapasiteten som finnes på best mulig måte. Derfor må vi være godt forberedt når hovedleveransen kommer i 2018. Dette kan best gjøres ved at vi anskaffer treningsfly og starter opplæring av instruktører i 2016.
Norge har i dag stor troverdighet i det flernasjonale F-35-programmet. Det er slik at den norske kampflyprosessen hittil har vært en strengt regulert, og for alle parter forutsigbar prosess. Forsvarsdepartementet har en klar forståelse av at denne forutsigbarheten, det at kommuniserte planer er blitt fulgt opp med de nødvendige beslutninger, både har styrket vår stilling og anseelse i det flernasjonale partnerskapet og styrket leverandøren Lockheed Martins motivasjon til å utvikle og konkretisere industriplanen som omhandler mulige oppdrag for norsk industri. Det at Lockheed Martin har vært villig til å legge betydelige kontrakter til norske bedrifter, uten at Norge ennå har forpliktet seg til å anskaffe et eneste fly, er et tydelig tegn på sistnevnte.
Vår satsning på Joint Strike Missile, det vil si muligheten for å etablere et flernasjonalt samarbeid etter trinn 2 – noe som anses som helt nødvendig for å fortsette realiseringen av missilet, er i tillegg avhengig av at Norge har en troverdig fremdrift på den nasjonale kampflyanskaffelsen. Fire treningsfly fra 2016, noe som muliggjør IOC fra 2019, er et viktig element i dette.
Ved å utsette beslutningen om anskaffelse av fire treningsfly til 2012, vil flyene tidligst kunne leveres i 2017. F-16 vil med stor sannsynlighet måtte opereres helt til 2023, det vil si helt til ytre grense av den bufferen vi har planlagt med i forhold til F-16s levetid. Dette vil bety en økt usikkerhet knyttet til kampflyvåpenets operative evne i vekslingsfasen mellom F-16 og F-35, og vi kan risikere at kampflyvåpenet ikke vil klare å opprettholde en tilfredsstillende beredskapsevne på grunn av F-16s vedlikeholds status på det tidspunktet.
14. Dersom Stortinget først behandler proposisjonen våren 2012, når vil departementet anta at vi vil kunne få levert treningsfly?
Bestillingsprosessen som skal lede fram til leveranse i 2016 er regulert gjennom en egen avtale (Production, Sustainment and Follow-On MOU) som Norge ved forsvarsministeren skrev under i januar 2007. Leveranse i 2016 betinger at vi både oppdaterer vår leveranseplan i august 2011 og leverer en bestilling, en såkalt PPR (Participant Procurement Request), innen utgangen av 2011. Utsetter vi beslutningen om anskaffelse av fly til 2012, betyr dette at det tidligste tidspunkt for levering av treningsfly blir i 2017.
15. Det refereres til svar nummer 2 på skriftlig spørsmål fra komiteen/Høyres stortingsgruppe. Der skriver departementet blant annet at "Overgangen til priskontrakt (som for øvrig skjedde to år før opprinnelig planlagt) gir bedre forutsigbarhet i forhold til en forventet prisutvikling i henhold til forventet lærekurve." Overgangen fra kostnadskontrakter med tak til en priskontrakt med incentiver fremstilles i dette svaret som positivt. Men medfører det ikke riktighet at overgangen fra kostnadskontrakter med tak til priskontrakt med incentiver ble fremtvunget av uventet høy prisstigning i de tre første kontraktene?
Overgangen fra kostnadskontrakter til priskontrakt med incentiver (US: "fixed-price-incentive-fee (firm target) contract") i forbindelse med lavrateproduksjonskontrakt nr. 4 må ses på som ett av mange tiltak amerikanske myndigheter iverksatte i forbindelse med restruktureringen av F-35 programmet i 2010. Overgangen mellom disse to kontraktstypene skjedde to år før planlagt, og vil gi kundene større forutsigbarhet med hensyn til kostnadene.
Det er positivt at leverandøren Lockheed Martin var i stand til å imøtekomme kravene om en fastpristype kontrakt på nåværende stadium, etter at kun 31 produksjonsfly var satt i bestilling. Dette kontraktsregimet planlegges også gjennomført på lavrateproduksjonskontrakt nr. 5 (som etter planen skal inngås til høsten). Fra og med lavrateproduksjonskontrakt nr. 6 (som etter planen vil inngås i 2012, og som omfatter flyleveranser til USA, Italia og Australia i 2014, totalt 38 fly) planlegges det overgang til rene fastpriskontrakter (US: "Firm Fixed Price").
En norsk bestilling av fire treningsfly ultimo 2011, som en del av lavrateproduksjonskontrakt nr. 8 og med formell kontraktsinngåelse i 2014, vil således være en ren fastpriskontrakt og derfor gi oss god forutsigbarhet i forhold til kostnadene for flyene. Etter gjeldende planer vil denne kontrakten omfatte flyleveranser på i underkant av 100 fly til de fleste av partnerlandene.
16. Det refereres til svar nummer 9 på skriftlig spørsmål fra komiteen/Høyres stortingsgruppe. Det nevnes her at Storbritannia har planer om å kjøpe 138 F-35. Medfører det ikke riktighet at dette er tallet er kuttet betydelig i forbindelse med SDSR (Strategic Defence and Security Review) som kom i fjor høst? Og har ikke også Australia kuttet i det antatte antallet innkjøp?
I forbindelse med SDSR besluttet Storbritannia å anskaffe F-35C ("Carrier Version"), og ikke F-35B ("Short take off and vertical landing") som tidligere annonsert. Vi har ikke registrert at antall fly ble diskutert i forbindelse med SDSR, og plantallet Storbritannia opererer med er fortsatt 138 fly. Når det gjelder Australia så er plantallet fortsatt 100 fly.
17. Hvilke andre land har gjort formelle vedtak om å gå til innkjøp av F-35 kampfly til treningsformål som et ledd i sitt anskaffelsesprogram, i likhet med det regjeringen foreslår for Stortinget i proposisjonen?
Alle land som anskaffer F-35, det være seg partnerland eller 3. land, må anskaffe fly til treningsformål som en del av anskaffelsen. Det gir ingen mening å anskaffe fly uten samtidig å sette av materiell til treningsformål.
Norge og øvrige partnerland har forpliktet seg til å stille med fly og tilhørende nødvendig utstyr i et antall bestemt av hvor mange piloter den enkelte nasjon har behov for å utdanne. Det vil i overskuelig fremtid ikke være mulig å få utdannet eget personell uten å samtidig stille med egne fly.
Tre av partnerlandene, USA, Storbritannia og Nederland, har også kontraktsfestet fly til testformål. Vi antar at også disse flyene initielt vil bli benyttet til trening.
Vi er kjent med at partnerlandene USA, Storbritannia, Italia og Australia har inne forpliktende bestillinger for flyleveranser i årene før 2016, herunder også treningsfly. Som eksempel: Italia planlegger leveranse av de fire første flyene i 2014. Disse flyene vil bli plassert på det flernasjonale treningssenteret i USA. Italia har startet den formelle bestillingsprosessen for å få disse flyene levert, og formell kontraktsinngåelse vil skje i 2012 (lavrateproduksjonskontrakt nr. 6). Akkurat det samme gjelder for Australia: De har startet bestillingsprosessen for leveranse av to treningsfly i 2014.
18. Regjeringen begrunner i proposisjonen nødvendigheten av å fatte beslutning om kjøp av F-35 kampfly til treningsformål nå med behovet for å sende et tydelig signal om at Norge er en pålitelig partner i F-35-programmet. Hvorfor er det nødvendig å sende et slikt signal?
Det understrekes at hovedbegrunnelsen for å anskaffe fire treningsfly med leveranse i 2016 er behovet for å starte utdanning og konvertering av piloter og teknisk personell for å forberede hovedleveransen av fly som etter planen starter i 2018. En slik innfasing er gjort for å kunne nå en initiell operativ evne (IOC) på F-35 i 2019 og derigjennom sikre en minste akseptabel operativ kampflykapasitet i overgangsfasen mellom F-16 og F-35.
I tillegg er det slik at den norske kampflyprosessen hittil har vært en strengt regulert og for alle parter forutsigbar prosess. Forsvarsdepartementet har en klar forståelse av at denne forutsigbarheten, det at kommuniserte planer er blitt fulgt opp med de nødvendige beslutninger, både har styrket vår stilling og anseelse i det flernasjonale partnerskapet og styrket leverandøren Lockheed Martins motivasjon til å utvikle og konkretisere industriplanen som omhandler mulige oppdrag for norsk industri. Det at Lockheed Martin har vært villig til å legge betydelig kontrakter til norske bedrifter, uten at Norge ennå har forpliktet seg til å anskaffe et eneste fly, er et tydelig tegn på sistnevnte.
Satsningen vår på Joint Strike Missile, det vil si muligheten for å etablere et flernasjonalt samarbeid etter trinn 2 – noe som anses som helt nødvendig for å fortsette realiseringen av missilet, er i tillegg avhengig av at Norge har en troverdig fremdrift på den nasjonale kampflyanskaffelsen. Fire treningsfly fra 2016, noe som muliggjør IOC fra 2019, er et viktig element i dette.
19. Statsråden understreket i høringen 6.6.11 at beslutning om kjøp av treningsfly nå er nødvendig av hensyn til utfasingen av dagens F-16 i 2023, når F-16 når slutten av sin operative levetid. Statsråden opplyste samtidig at Danmark har utsatt sin beslutning om valg av nytt kampfly til nærmere 2014, og at de dermed er i en situasjon hvor de ikke vil kunne ta imot noe fly før 2018. Hva er det som gjør at Danmark kan legge til grunn en lengre levetid for sine eksisterende fly enn Norge?
Norges vurderinger må være basert på våre egne behov for militære kapasiteter. Danmark har i mange henseende fulgt det samme sporet som Norge når det gjelder valg av nye kampfly og prosessen relatert til dette. Danmark har vært en del av utviklingsprogrammet (System Development and Demonstration – SDD) for F-35 siden 2002. Før dette hadde både Norge og Danmark også deltatt i Concept Development Program (CDP), hvor Boeing og Lockheed Martin konkurrerte om å utvikle neste generasjons kampfly. Lockheed Martin vant til slutt konkurransen høsten 2001 med sitt fly F-35 Joint Strike Fighter.
Norge og Danmark har felles avtale (MoU) for vår deltagelse i SDD, og begge landene betaler ca. 125 millioner dollar hver for deltakelsen i denne fasen. Norge ved forsvarsministeren signerte 31. januar 2007 den multilaterale myndighetsavtalen (Production, Sustainment and Follow on Development – PFSD). Denne avtalen legger grunnlaget for en fremtidig anskaffelse, drift og videreutvikling av F-35 i et 45-års perspektiv. Danmark undertegnet avtalen som niende og siste F-35-partnerland våren 2007.
I likhet med Norge har Danmark gjennomført en strukturert nedvalgsprosess for å velge fremtidig kampflykandidat, men har i motsetning til oss ikke hatt en formell forespørsel ute i markedet til aktuelle kandidater. Danmark har nøyd seg med informasjonsinnhenting (Request for Information) i to omganger (hhv. i 2005 og 2007), og de har ennå ikke valgt fremtidig kampfly. Fortsatt vurderer de kandidatene F-35, JAS Gripen NG og F-18 Super Hornet.
Det danske Forsvarsministeriet besluttet i mars 2010 å utsette avgjørelsen knyttet til hvilken type kampfly det danske forsvaret skal ha. Man har samtidig vært tydelig på at den danske deltakelsen i det flernasjonale F-35 programmet fortsetter som før. Danskene begrunnet utsettelsen av nedvalget med at man gjennom en ny evaluering av dagens F-16 flåte har kommet frem til at det vil være mulig å fly F-16 litt lenger enn man først så for seg. Det er her viktig å understreke at danskene har redusert antall operative F-16 fly fra 48 til 30, samtidig som de fortsatt vil ha 48 flyskrog å fordele timebelastningen for de operative flyene på, og dermed kunne fly de flyene som benyttes lenger. Danske F-16 har fløyet færre timer enn de norske F-16 flyene. Vi er for øvrig ikke kjent med at danskene har konkludert med endelig utfasingstidspunkt/-periode.
Kampfly er holdt utenfor det såkalte forsvarsforliket i Danmark og de politiske partiene er derfor frie i forhold til forliket som ble inngått i fjor. Forliket stadfester imidlertid at Danmark har et behov for nye kampfly. Videre står det i forliket at en beslutning om nye kampfly skal tas før forliksperioden er omme i 2014. Typevalg vil bli tatt en gang mellom 2012 og utgangen av forliksperioden. Leveranser av nye fly vil da tidligst kunne skje fra 2018, realistisk sett trolig enda senere.
I den danske beslutningsprosessen er det fem såkalte pilarer; militærfaglig anbefaling, økonomi, industrisamarbeid, sikkerhetspolitikk og til slutt strategiske aspekter (eksempelvis valg av samarbeidspartnere). Forsvarsministeriets oppsummerende rapport skal så danne et grunnlag for forhandlinger med forlikspartiene om endelig typevalg. Når det gjelder antall nye fly så har Danmark endret sine plantall fra 48 til 30 fly.
20. Statsråden opplyste i høringen at departementet som del av grunnlaget for forslaget i proposisjonen har gjennomført en oppdatering av kostnadsbildet for hele anskaffelsen av totalt 56 F-35 inkludert våpen og logistikk, og at det er utarbeidet oppdaterte usikkerhetsanalyser både for de fire flyene til trening, og for JSM. Hva viser resultatene av den nye usikkerhetsanalysen hva gjelder de fire treningsflyene som regjeringen nå foreslår å bestille?
Usikkerhetsanalysen viser at forventet anskaffelseskostnad for de fire treningsflyene er 4,4 milliarder reelle 2011 kroner (P50). Den anbefalte kostnadsrammen, som inkluderer usikkerhetsavsetning, er på 4,8 milliarder reelle 2011 kroner (P85). Det vises her også til rapporten fra ekstern kvalitetssikrer oversendt komiteen som vedlegg til brev av 1. juni i år.
21. Hva vil etter statsrådens vurdering være de viktigste positive effektene og de viktigste negative effektene av å utsette Stortingets beslutning om kjøp av F-35 kampfly til treningsformål til henholdsvis høsten 2011 og våren 2012?
Forsvarsdepartementet mener at behovet for fire fly til treningsformål er grundig dokumentert. Beslutningsunderlaget har vært gjenstand for ekstern kvalitetssikring. Videre mener Forsvarsdepartementet at den formaliserte bestillingsprosedyren som ligger i inngåtte avtaler må legges til grunn.
I lys av statusen i det pågående arbeidet med å utarbeide ny langtidsplan for forsvarssektoren, vil en utsettelse av beslutningen til høsten 2011 i liten grad medføre et bedre beslutningsgrunnlag for Stortinget enn det foreliggende. Eksempelvis vil ikke regjeringens anbefaling knyttet til lokalisering av flyene, eller andre eventuelle endringer i Luftforsvarets struktur foreligge.
For del to av spørsmålet vises det til svar på spørsmål 13.
22. Hvilke følger vil det foreliggende kostnadsbildet for drift og investering av kampfly etter statsrådens mening ha for Luftforsvarets basestruktur og øvrig aktivitet?
Norge har valgt F-35 som sitt nye kampfly og dette systemet vil i likhet med eksisterende kampfly være ryggraden i Luftforsvaret som den resterende luftforsvarsstrukturen skal bygges rundt. Det nye flyet har andre egenskaper og stiller noe andre krav til baseløsningen enn de gamle kampflyene. Som en del av denne fremskaffelsen skal det velges en lokalisering for de nye flyene. Parallelt med arbeidet med hvor de nye kampflyene skal ha sin hovedbase, vil vi derfor også vurdere endringer i øvrige deler av Luftforsvarets flyplasstruktur. Dette vil være en del av arbeidet med ny langtidsplan.
Luftforsvaret er i dag lokalisert på åtte fly- og luftforsvarsstasjoner, pluss to skoler og tre helikopterdetasjementer, totalt 13 steder som Luftforsvaret driver styrkeproduksjon eller operativ virksomhet fra. Dette er først og fremst et resultat av historisk arv og reflekterer ikke Luftforsvarets behov i dag eller i fremtiden. En unødvendig stor basestruktur medfører unødvendig høye driftskostnader hvilket igjen går ut over den operative aktiviteten. Denne utfordringen er det nødvendig å gripe fatt i, og innfasingen av et nytt kampfly legger forholdene til rette for nettopp det.
På denne måten vil anskaffelsen av F-35 være retningsgivende for den videre utviklingen av norsk luftmakt. Det nye kampflyet er ikke bare dimensjonerende for hvor den eller de nye kampflybasene skal ligge, men flyene er dermed også en viktig premissleverandør for den videre utvikling av Luftforsvarets øvrige basestruktur.
Regjeringen tar sikte på å fatte lokaliseringsbeslutning og endelig beslutning knyttet til antall kampfly, finansiering og ambisjonsnivå samlet våren 2012, som en del av den nye langtidsplanen for forsvaret.
23. Statsråden sa i høringen at hun ikke hadde det funnet det hensiktsmessig å legge fram nye oppdaterte analyser av levetidskostnadene for F-35. Har departementet foretatt en oppdatering av levetidskostnadene for F-35 basert på status knyttet til tidspunktet for avgjørelse av øvingsflykjøpet?
Det vises til svar på spørsmål 1.