2. Det økonomiske opplegget for 2012
Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2012 på mellom 5 og 6 mrd. kroner. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 3 3/4 og 4 1/4 mrd. kroner kommer som frie inntekter. Det tilsvarer en realvekst i frie inntekter på om lag 1 1/2 pst.
Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2012 på om lag 2 1/2 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Av dette vil om lag 2,1 mrd. kroner måtte finansieres innenfor veksten i frie inntekter.
Det legges opp til at fylkeskommunene får mellom 1/2 og 3/4 mrd. kroner av den samlede veksten i frie inntekter. Av denne veksten er 400 mill. kroner begrunnet med behovet for å styrke satsingen på drift og vedlikehold av det fylkeskommunale veinettet. Resterende del av veksten i frie inntekter går til kommunene.
I statsbudsjettet for 2012 kommer regjeringen tilbake med endelig forslag om størrelsen på beløpet som skal overføres til kommunene i forbindelse med samhandlingsreformen.
Regjeringen foreslår at midler til kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og utskrivningsklare pasienter fordeles som rammetilskudd etter en ny kostnadsnøkkel.
Regjeringen vil i statsbudsjettet 2012 foreslå et øremerket tilskudd til etablering av dagaktivitetstilbud for demente, slik at 5 000 mennesker med demens i 2012 kan få et aktivitetstilbud deler av uken.
Ved forvaltningsreformen i 2010 overtok fylkeskommunene ansvaret for om lag 17 000 km offentlig vei fra staten. Se nærmere omtale i kapittel 4.5.1 i proposisjonen.
I det nye inntektssystemet for kommunene fra 2011 er kriteriet for psykisk utviklingshemmede under 16 år falt bort og verdien på kriteriet for psykisk utviklingshemmede 16 år og over redusert.
I statsbudsjettet til høsten vil regjeringen komme tilbake med en ytterligere konkretisering av inntektsrammene og oppgavene for kommunesektoren i 2012. På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet. Skattøren fastsettes bl.a. på grunnlag av gjeldende målsetting om at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunesektorens samlede inntekter.
Staten vil innenfor rammen av konsultasjonsordningen ha dialog med kommunesektoren om det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2012.
Kommunal- og regionaldepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet, etter retningslinjer gitt av departementet.
Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2012 blir satt til 2 442 mill. kroner. Av denne rammen fordeles 2 033 mill. kroner til kommunene, mens 409 mill. kroner går til fylkeskommunene.
Basisrammen utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmannen, uten andre føringer enn retningslinjene for skjønnstildeling gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmesider etter framleggelsen av statsbudsjettet.
Departementet foreslår en basisramme på 1 026 mill. kroner for kommunene og 341 mill. kroner for fylkeskommunene i 2012. Dette er samme nominelle nivå som i 2011.
Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) gjeninnført for flertallet av kommunene i Norge, og kompensasjonen gjennom skjønnstilskuddet for disse kommunene og fylkeskommunene falt bort. Kommuner og fylkeskommuner som fremdeles har høyere sats på arbeidsgiveravgiften enn de hadde før omleggingen i 2004, får kompensert differansen mellom den nye satsen og satsen i 2003. Samlet utgjør kompensasjonen i 2012 382 mill. kroner for kommunene og 68 mill. kroner for fylkeskommunene.
I statsbudsjettet for 2009 ble skjønnsrammen til kommunene utvidet med 100 mill. kroner til inntektssvake kommuner i Sør-Norge som ikke mottar regionalpolitiske tilskudd. Departementet foreslår å videreføre tilskuddet i 2012. Departementet fordeler midlene på fylkesrammer, som fylkesmennene fordeler videre til kommunene. Kriteriene for tilskuddet er at det fortrinnsvis skal gå til kommuner med et lavt nivå på de frie inntektene, som ikke kvalifiserer til andre regionalpolitiske tilskudd.
I forbindelse med endringene i inntektssystemet som gjelder fra og med 2011, ble det fordelt 400 mill. kroner til kommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger på summen av endringene. Fordelingen vil ligge fast med samme kronebeløp inntil neste revisjon av kostnadsnøkkelen.
Departementet foreslår at det settes av 70 mill. kroner innenfor skjønnsrammen til kommuner som får uforutsette utgifter i løpet av 2012. Søknader fra kommunene om ekstraordinære skjønnsmidler går via fylkesmannen. Departementet kan også bruke noen av disse midlene til å dekke engangskostnader ved kommunesammenslåinger.
Innenfor skjønnsrammen ligger tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. Prosjektskjønnet utgjør 129 mill. kroner i 2011. Departementet foreslår at prosjektskjønnet settes til 56 mill. kroner i 2012.
E-valgsprosjektet blir finansiert innenfor prosjektskjønnsrammen. I 2012 er det budsjettert med 25 mill. kroner til prosjektet.
Kriteriene for prosjektskjønnet er uendret fra 2011. Disse omtales nærmere i proposisjonen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2012 på mellom 5 og 6 mrd. kroner. Av veksten i de samlede inntekter legges det opp til at mellom 3 3/4 og 4 1/4 mrd. kroner kommer som frie inntekter.
Av samlet vekst i frie inntekter legges det opp til at fylkeskommunene får mellom 1/2 og 3/4 mrd. kroner.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener det samlede økonomiske opplegget for kommunesektoren for 2012 gir rom for å bygge ut de kommunale tjenestene i takt med befolkningsøkningen.
Dette flertallet viser til at det er store variasjoner i skattegrunnlag mellom kommunene, noe som skaper store forskjeller i inntektsnivå. Forskjeller i inntektsnivå er den viktigste årsaken til ulikt tjenestetilbud. For å sikre en jevnere fordeling av inntekter mellom landets kommuner og utjevne uønskede forskjeller, viser detteflertallet til at Stortinget har vedtatt å redusere skattens andel av kommunenes samlede inntekter fra 45 til 40 pst. Dette flertallet viser til at redusert skatteandel kompenseres med økt innbyggertilskudd og at skatt fortsatt er den viktigste inntektskilden for kommunene. Stortinget har tidligere sørget for større omfordeling gjennom å øke skatteutjevningsprosenten i inntektssystemet.
Dette flertallet vil understreke at redusert skatteandel og økt utjevningsprosent er et viktig omfordelingsgrep. Med dette overføres midler fra skattesterke til skattesvake kommuner.
Dette flertallet viser til merknader i Innst. 16 S (2010–2011), jf. Prop. 1 S (2010–2011), om skjønnstilskuddet og ressurskrevende tjenester. Flertallet vil understreke at det er av stor betydning med forutsigbarhet i tildelingen av skjønnstilskudd begrunnet i antallet ressurskrevende tjenestemottakere.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at et enstemmig landsstyre i KS 28. mai 2010 uttaler:
«Regjeringen foreslår at skatteinntektenes andel av kommunesektorens inntekter reduseres fra 45 pst. til 4 pst. Skattesvake kommuner vil tjene på det, mens kommuner hvor innbyggerne bidrar med mer skatt taper. Landsstyret i KS mener at lokal forankring av inntektene er viktig for det lokale selvstyret.»
Disse medlemmer deler denne oppfatningen, og mener at kommunene må få beholde minst halvparten av egne skatteinntekter. Det er viktig at kommunene stimuleres til å drive aktivt nærings- og utviklingsarbeid slik at man bidrar til økt verdiskapning og vekst i skatteinnektene. Ved stadig å redusere skatteinnektenes betydning for kommunene, motvirker regjeringen en slik utvikling.
Disse medlemmer mener det er svært viktig at kommunene får beholde deler av selskapsskatten lokalt. Det skaper et viktig grunnlag for kommunene å føre en positiv og fremtidsrettet næringspolitikk. Med regjeringens opplegg hvor man reduserer skatteandelen til kommunene til 40 pst. og heller ikke lar kommunene beholde en del av selskapsskatten, er insentivene for utvikling av en vekstkraftig næringspolitikk i kommunene effektivt fjernet. Dette er svært uheldig, og sender signaler om at kommunenes innsats på dette området er av liten betydning. Dette er stikk i strid med hva disse medlemmer mener.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sikre at 4,25 pst. av selskapskatten tilbakeføres til kommunene.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre registrerer at kommunene vil få en økning i sine frie inntekter på mellom 3,75 og 4,25 mrd. kroner i 2012. Disse medlemmer påpeker at kostnader knyttet til den demografiske utviklingen på om lag 2,1 mrd. kroner må dekkes av veksten i frie inntekter. Disse medlemmer vil påpeke at KS forventer en høyere utgiftsvekst enn hva regjeringen forutsetter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti peker på at befolkningsveksten fører til at kommunene har blitt tvunget til å dimensjonere sin tjenesteproduksjon deretter uten at dette er blitt kompensert i tilstrekkelig grad, og dermed spist opp det regjeringen beskriver som en inntektsvekst for kommunene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at regjeringen siden 2006 konstant har undervurdert befolkningsveksten, og at dette har sin bakgrunn i at regjeringen legger SSB midlere alternativ når det gjelder folkevekst (MMMM-alternativet) til grunn, heller enn å ta i bruk et høyere alternativ (HHMH-alternativet). Disse medlemmer er kritisk til at regjeringen ikke tar høyde for en befolkningsvekst som ligger over det midlere alternativet.
Disse medlemmer viser til brev fra Kommunal- og regionaldepartementet av 1. juni 2011 som viser at om man legger HHMH-alternativet til grunn, kan de samlede merutgiftene i 2012 anslås til om lag 3,2 mrd. kroner, av hvilke 2,8 mrd. kroner vil måtte finansieres av de frie inntektene. Disse medlemmer mener regjeringen ved ikke å ta høyde for HHMH-alternativet, ikke gir kommunene det økonomiske handlingsrommet innenfor det eksisterende inntektssystemet som trengs for å sikre en forsvarlig tjenesteproduksjon som holder god kvalitet.
Disse medlemmer viser til at det også blir flere eldre innbyggere i kommunene, og at spesielt antallet eldre over 90 år øker.
Disse medlemmer mener at rammefinansieringssystemet for kommunene ikke gir kommunene de økonomiske virkemidlene som skal til for å kunne legge til rette for lokal tjenesteproduksjon på en god nok måte, og vil derfor ha et annet finansieringssystem, basert på behovsstyrt statlig finansiering av grunnleggende velferdstjenester, kombinert med at deler av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene og at kommunene får en reell mulighet til fritt å utskrive skattøre, samt et mer objektivt differensiert rammetilskudd.
Disse medlemmer vil derfor understreke at de merknader som fremmes i forhold til det økonomiske opplegget i proposisjonen er å anse som sekundærpolitikk.
Disse medlemmer mener de rammene som legges for kommunene i proposisjonen ikke tar høyde for en rekke konkrete problemstillinger som Kommune-Norge sliter med til daglig. Disse medlemmer registrerer at eldreomsorgen fortsatt er en av de største utfordringene kommunene sliter med og mener at midler til en god og verdig eldreomsorg som det skinner av, må øremerkes drift innenfor rammefinansieringssystemet.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2012 om å foreslå en økning i inntektene til kommunene med 1,5 mrd. kroner utover det regjeringen har signalisert i kommuneproposisjonen 2012 og at disse midlene øremerkes som driftsmidler til kommunal eldreomsorg.»
Disse medlemmer registrerer at det er bred enighet om at norsk økonomi i en fremtid med mindre inntekter fra olje- og gassektoren, må dreie over til å få inntekter gjennom kunnskap og kompetanse. Denne kunnskapen og kompetansens grunnmur er et skolesystem som gir morgendagens ledere et godt utgangspunkt til å møte global konkurranse. Disse medlemmer mener skolen skal være et sted å lære, ikke bare et sted å være, og slik at den enkelte elevs evner og muligheter ivaretas på en best mulig måte.
Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet ønsker et annet finansieringssystem for skolene, og et annet fokus i utdanningspolitikken. Disse medlemmer ønsker at finansieringsansvaret for skolen legges til staten gjennom en differensiert stykkprisfinansiering. Disse medlemmer mener likevel at de må forholde seg til det rammefinansieringssystemet som ligger til grunn i proposisjonen, og fremmer derfor merknader og forslag som er å anse som sekundærpolitikk.
Disse medlemmer registrerer at norsk skole etter mange år med reformforsøk scorer dårlig i internasjonale komparative undersøkelser. Det hjelper lite å være sosialt integrert hvis ikke kunnskap og basisferdigheter sitter. Selv om problemstillingen er sammensatt, mener disse medlemmer at kommuneøkonomi er en viktig forklaringsfaktor på den ujevne kvaliteten i både undervisning og undervisningsmateriell. Disse medlemmer mener at en ledende kunnskapsnasjon ikke kan avspise grunnskolen, og at dårlig kommuneøkonomi ikke skal stå i veien.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2012 om å foreslå en økning i inntektene til kommunene med 1,0 mrd. kroner utover det regjeringen har signalisert i kommuneproposisjonen 2012 og at disse midlene øremerkes til grunnskolen.»
Disse medlemmer registrerer at det har vært en markant økning i antall barn med barnevernstiltak. Disse medlemmer mener det er bra at mange kommunale barnevernstjenester er blitt bedre drevet og organisert, og at økningen kan forklares med dette, men realøkningen i kostnadene har da også vært markant i de senere år. Disse medlemmer viser til høringsnotat fra KS i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2012 som viser at kostnadsveksten fra 2009 til 2010 var på 330 mill. kroner, og at det er langt mer enn hva lønns- og prisstigningen alene skulle tilsi. Disse medlemmer mener aktivitetsveksten neppe vil avta eller vil bli nevneverdig avdempet i løpet av 2012, og at denne utviklingen må følges nøye.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2012 om å foreslå en økning i inntektene til kommunene med 200 mill. kroner utover det regjeringen har signalisert i kommuneproposisjonen 2012 og at disse midlene øremerkes som driftsmidler til kommunal barnevern.»
Disse medlemmer registrerer at opptil 4 000 rusmiddelavhengige står i kø for å få livsviktig behandling, og at mange som sliter med rus ikke får et verdig tilbud. Disse medlemmer viser til oppslag på TV2-nyhetene 22. mai 2011 som viser at det er ledig behandlingskapasitet, men at spesialisthelsetjenesten, gjennom helseforetakene ikke ønsker å kjøpe plasser. Disse medlemmer mener det er foruroligende at dette omfatter hele behandlingskjeden enten man snakker om avrusning, psykiatri, korttidsbehandling, langtidsbehandling eller ettervern. Disse medlemmer kan ikke akseptere at man overlater rusmiddelavhengige til seg selv i et av verdens rikeste land, og at de opplever seg selv som rettsløse.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2012 om å foreslå en økning i inntektene til kommunene med 300 mill. kroner utover det regjeringen har signalisert i kommuneproposisjonen 2012 og at disse midlene øremerkes som driftsmidler til kommunal rusomsorg og psykiatri som kan gi et verdigere liv til rusmiddelavhengige.»
Disse medlemmer viser til at regjeringen har forsøkt å gi fylkene som forvaltningsnivå økt legitimitet ved å tilføre forvaltningsnivået nye oppgaver, herunder ansvaret for over 17 000 kilometer med dårlig vedlikeholdte riksveier fra 1. januar 2010. Disse medlemmer påpeker at fylkene ikke har ressurser til å ivareta disse veiene på en tilfredsstillende måte, og at regjeringen i det økonomiske opplegget for 2012 kun foreslår en økning på 400 mill. kroner i økt drift og vedlikehold på fylkesveinettet, der disse midlene ikke engang øremerkes. Disse medlemmer peker på at både omfanget av vedlikeholdsetterslepet på de veiene som er overført, og fylkeskommunenes økonomi, vil føre til at det kan ta lang tid å ruste opp tidligere riksveier til akseptabel veistandard.
Disse medlemmer viser til Samferdselsdepartementets svar på spørsmål 223 fra finanskomiteen/Fremskrittspartiets fraksjon av 6. oktober 2010, der det kommer frem at Statens vegvesen ikke har gjennomført analyser av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet etter 2004. Dette er svært uheldig.
Disse medlemmer viser til at det de siste årene har vært en kraftig økning i prisene på asfaltering av veier. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til SSBs kostnadsindeks for drift og vedlikehold av veger, der indeksen for materialkostnad for asfaltering av veier har økt fra 128,9 første kvartal 2009 til 178,0 første kvartal 2011.
Disse medlemmer viser til at dette tilsvarer en kostnadsvekst på 38,1 pst. i løpet av de to siste årene, og at indeksen økte med hele 7,5 pst. bare fra 4. kvartal 2010 til 1. kvartal 2011. Disse medlemmer viser til Fremskrittspartiets representantforslag, Dokument 8:133 S (2010–2011), om 4 mrd. kroner ekstra i straksbevilgning til vedlikeholdstiltak på veinettet, herunder 2 mrd. kroner til veivedlikehold av dagens fylkesveinett.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen om å foreslå en økning i inntektene til fylkeskommunene med 2,0 mrd. kroner utover det regjeringen har signalisert i kommuneproposisjonen 2012 og at disse øremerkes til vedlikehold og oppgradering av fylkesveinettet.»
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at en vekst på 5–6 mrd. kroner kun vil være tilstrekkelig til å opprettholde drift og til å dekke de økte utgifter i forbindelse med befolkningsutviklingen og de økte lønns- og pensjonskostnader i kommunene. Det vil bli lite rom til fortsatt utbygging og heving av kvaliteten i det kommunale tjenestetilbudet.
Dette medlem merker seg at regjeringen foreslår en ramme for vekst i frie inntekter på 3–3 3/4 mrd. kroner. Dette medlem viser til at det i KS’ høringsuttalelse kommer frem at mange forhold tilsier at kommunenes utgifter vil øke langt mer enn de rene befolkningsendringene tilsier. Dette medlem ønsker blant annet å vise til at antall personer som mottar ressurskrevende pleie- og omsorgstjenester har økt sterkt over flere år, og at mange flere kommer inn under ordningen med brukerstyrt personlig assistent (BPA). Dette medlem mener denne utviklingen gir et større behov for frie midler til kommunene enn det regjeringen legger opp til.
Dette medlem mener det krever en betraktelig økning i kommunenes frie inntekter for å få til en satsning på økt kvalitet i helsetilbudet, skolen og eldreomsorgen, og for å gi et økonomisk handlingsrom for kommunene. Dette medlem mener at en økning på 1 mrd. kroner i frie inntekter utover det regjeringen foreslår, i større grad vil innfri forventningene i kommunene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre påpeker at en forenkling fra dagens system til en tonivåmodell med kun stat og kommune, vil bidra til effektivisering, særlig når dette kombineres med stykkpris som legger til rette for konkurranse og innovasjon.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sikre nødvendig lokal sammenheng mellom finansieringsgrunnlaget, næringsutviklingen og tjenesteproduksjonen i kommunesektoren. I statsbudsjettet for 2012 må derfor skatteinntektene som andel av samlede inntekter ligge på om lag 50 pst., og Stortinget ber regjeringen fremme forslag til kommunalt skattøre som ivaretar denne målsettingen.»
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at kommunene under den borgerlige regjeringen hadde en realvekst i snitt på 4,2 pst., mens den under den rød-grønne regjeringen kun har vært på under 2,8 pst. Disse medlemmer mener at kommunene burde beholde en større del av egne skatteinntekter lokalt. Høyre og Kristelig Folkeparti vil gi kommunene større frihet og la dem beholde en større del av verdiskapingen lokalt.
Disse medlemmer viser til at kommunene under regjeringen Bondevik II fikk beholde 50 pst. av skatteinntektene. Nå har regjeringen redusert andelen til 40 pst.
Disse medlemmer støtter et inntektssystem for kommunene som i størst mulig grad baserer seg på rammefinansiering.