11.1 Inndelingstilskudd

11.1.1 Sammendrag

Ved Stortingets behandling av kommuneproposisjonen for 2011 (Prop. 124 S (2009–2010)) hadde flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti følgende merknad:

«Flertallet viser til at kommuner som slår seg sammen, får beholde samme nivå på inndelingstilskuddet i 10 år. Flertallet ber regjeringen om å vurdere å forlenge denne perioden ytterligere, slik at kommunene får beholde inndelingstilskuddet i 15 år før nedtrappingen over 5 år begynner.»

Inndelingstilskuddet i inntektssystemet er en kompensasjonsordning til sammenslåtte kommuner for reduksjon i rammetilskuddet som følge av kommunesammenslåing. I 2011 er det fem kommuner som mottar inndelingstilskudd, Re, Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. Inderøy kommune kommer med i ordningen fra 2012, etter sammenslåing mellom Mosvik og Inderøy kommuner 1. januar 2012.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår å utvide perioden for fullt inndelingstilskudd fra ti til 15 år. Med dette ønsker departementet å legge til rette for gode og stabile rammevilkår for kommuner som på frivillig grunnlag ønsker å slå seg sammen. Departementet foreslår at de kommuner som i dag mottar inndelingstilskudd skal omfattes av utvidelsen. Videre foreslår departementet at nedtrappingen av tilskuddet skjer som i dag, med 1/5 hvert av de påfølgende fem årene.

Finansieringen av ordningen vil skje som i dag med et trekk i innbyggertilskuddet.

11.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at et flertall i kommunal- og forvaltningskomiteen i forbindelse med behandlingen av kommuneproposisjonen for 2011, ba regjeringen vurdere å forlenge perioden på inndelingstilskuddet. Komiteen er opptatt av å fjerne hindringer for frivillig kommunesammenslåing, og en forlengelse av perioden for inndelingstilskuddet er et skritt i riktig retning. Komiteen støtter regjeringens forslag om å utvide perioden for fullt inndelingstilskudd fra 10 til 15 år.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti konstaterer med skuffelse at regjeringen fortsatt legger opp til en svært urimelig forskjellsbehandling mellom Finnmark- og Nord-Troms-kommunene som inngår i tiltakssonen. Disse medlemmer kan ikke se noen faglig begrunnelse for denne inkonsekvente politikken, og forventer at regjeringen senest ved fremleggelsen av statsbudsjettet for 2011 klargjør disse forholdene. Tiltakskommunene i Nord-Troms utgjør et historisk fellesskap som i dagens situasjon står overfor sammenlignbare utfordringer, noe som også må komme til uttrykk gjennom inntektssystemet til kommunene og fastsettelse av Nord-Norge- og Namdalstilskuddet.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag som innebærer likebehandling av kommunene i tiltakssonen.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre anser at kommunenes økonomiske handlefrihet ble innskrenket da regjeringen i 2011 reduserte skatteandelen for kommunene fra 45 til 40 pst. gjennom å redusere den kommunale skattøren.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet understreker Fremskrittspartiets primære standpunkt om å avvikle rammefinansieringssystemet gjennom en kombinasjon av fri kommunal beskatningsrett og statlig stykkprisfinansiering av primæroppgavene innenfor skole og omsorg, basert på prinsippene om valgfrihet og at pengene fra det offentlige skal følge brukeren.

Disse medlemmer mener at det foreslåtte storbytilskuddet i liten grad er et egnet virkemiddel. Disse medlemmer er enig med regjeringen i at de største byene i Norge har særlige utfordringer knyttet til urbanitet og høy befolkningskonsentrasjon, men vil samtidig påpeke at dette gir et ufullstendig bilde av lokale forhold. Disse medlemmer mener et storbytilskudd fordelt med et likt beløp per innbygger ikke i god nok grad fanger opp spesifikke utfordringer for tjenesteproduksjon vedrørende en rekke oppgaver knyttet til pleie og omsorg, skole, rus og samferdsel.

11.2 Delkostnadsnøkkel barnehage

11.2.1 Sammendrag

Fra og med 2011 ble store deler av de øremerkede tilskuddene til barnehager innlemmet i rammetilskuddet for kommunene (jf. Prop. 1 S (2010–2011) for Kommunal- og regionaldepartementet), og inkludert i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Delkostnadsnøkkelen for barnehager bygger på analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF). SØF fant at variasjoner i etterspørselen etter barnehageplass var det som i hovedsak påvirket kommunenes kostnader, og anbefalte å fange opp etterspørselsvariasjonene med kriteriene barn 1–2 år uten kontantstøtte og utdanningsnivået i befolkningen, i tillegg til antall barn 3–5 år. Dette er de kriteriene som på en best mulig måte fanget opp variasjonene i kommunenes utgifter til barnehage, basert på tallene som var tilgjengelige våren 2010 (2008-tall).

Som varslet høsten 2010 har Kommunal- og regionaldepartementet nå foretatt en ny vurdering av kriteriene i delkostnadsnøkkelen for barnehage. Departementet har tatt utgangspunkt i analysene utført av SØF og oppdatert disse med tall for 2009, både med tall fra KOSTRA og regnskapstall fra private barnehager. I tillegg til å teste de samme modellene som ble testet av SØF er det også analysert flere alternative modeller, for å gjøre en vurdering av hvilke kriterier som i størst mulig grad fanger opp variasjonene i kommunenes kostnader til barnehage.

I likhet med SØF har departementet utført analyser av både beregnede og faktiske kostnader til barnehage.

Departementets analyser av beregnede kostnader til barnehage i 2009 viser seg å gi relativt like resultat som det SØF fant i sine analyser på 2008-tall. Også analysene av de faktiske kostnadene til barnehager i 2009 gir resultater som er relativt like det SØF fant i sin rapport, og alle variablene i dagens kostnadsnøkkel er statistisk signifikante. Basert på analyseresultatene er fortsatt en modell med kriteriene i dagens kostnadsnøkkel den modellen som gir best forklaringskraft, og som dermed best fanger opp variasjonene i kommunenes kostnader til barnehage.

Rett til barnehageplass ble innført fra august 2009. Det er rimelig å anta at dette har påvirket etterspørselen etter barnehageplasser i 2010. Det er også grunn til å tro at økt grad av økonomisk likebehandling vil gi endringer i både kostnader og etterspørsel etter barnehageplass. På grunn av at sektoren stadig er i endring vil det derfor være nødvendig å følge med på utviklingen framover.

Departementet vil derfor foreta en ny vurdering av delkostnadsnøkkelen basert på endelige regnskapstall tall for 2010. Eventuelle endringer kan bli foreslått allerede i 2012.

11.2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, vil understreke at begrunnelsen for delkostnadsnøkkelen for barnehage, som for de andre delkostnadsnøklene i inntektssystemet, er å forklare variasjon i kostnader kommunene i mellom og kompensere kommuner for kostnader som skyldes forhold de selv ikke rår over.

Flertallet mener utdanningsnivå vil få mindre betydning for etterspørsel etter barnehageplass når tilgjengeligheten til barnehageplass øker gjennom rettighetsfesting, og prisene på barnehageplass holdes lavt. Barnehagesektoren er i stadig endring og utdanningskriteriet har liten vekt i dagens kostnadsnøkkel. Flertallet er fornøyd med at regjeringen vil gjennomgå delkostnadsnøkkelen når endelige regnskapstall for 2010 foreligger.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til merknader i forbindelse med behandlingen av Prop. 124 S (2009–2010) kommuneproposisjonen 2011 der disse medlemmer påpekte at innlemmingen av barnehagetilskuddet i inntektssystemet ville ha den effekt at fokuset på aktivitet er fraværende, og at tilskuddet utbetales på grunnlag av antall barn i kommunene og foreldrenes utdanningsnivå. Disse medlemmer advarte mot at dette ville ramme kommunenes aktivitet når det gjelder bygging og drift av barnehageplasser, og at dette ville underminere intensjonene i barnehageløftet som lå til grunn for Innst. S. nr. 250 (2002–2003), jf. St.meld. nr. 24 (2002–2003).

Disse medlemmer fastholder at et finansieringssystem basert på faktisk aktivitetsnivå er det mest rettferdige, mest målrettede og gir best grunnlag for vurdering av tjenestene. Disse medlemmer vil påpeke at en finansiering basert på rammetilskudd vil gi uheldige effekter, uavhengig av de statistiske analysene som skal ligge til grunn for det nye systemet. Mange barn med dagpendlende foreldre vil for eksempel ha barnehageplass i nærheten av fars eller mors arbeidssted, og disse medlemmer påpekte at disse da vil falle utenfor finansieringssystemet.

Disse medlemmer mener det er svært uheldig at kommuner skal rammes ulikt pga. forskjellig struktur i forholdet mellom boligstrøk og arbeidsmarked. Disse medlemmer ser også en fare for at dette systemet vil tvinge kommunene til å gi foreldre mindre valgfrihet, og at rammetilskudd vil gå utover ikke-kommunale barnehager i ekstra stor grad. I dagens norske samfunn bor, ferdes og jobber mennesker på tvers av kommune- og fylkesgrensene, og disse medlemmer mener at politikerne må ta høyde for dette. Disse medlemmer mener det er en selvfølge at tilskuddene skal følge den faktiske aktiviteten, slik at systemet tilpasses brukerne – i stedet for at brukerne må tilpasses systemet. Disse medlemmer registrerer videre at regjeringen fortsatt ikke oppfyller kravet om en fullstendig likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager, både gjennom at de holder kostnadskrevende barnehager utenfor beregningsgrunnlaget for tilskuddene til de ikke-kommunale barnehagene og gjennom at tilskuddet til ikke-kommunale barnehager fortsatt ligger på 91 pst. av de kommunale.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om behovsstyrt statlig finansiering av barnehagesektoren, basert på antall barn og antall timer i den enkelte barnehage.»

Komiteens medlemmer fra Høyre er opptatt av å sikre et godt kvalitetsmessig og mangfoldig barnehagetilbud for alle barn. Disse medlemmer viser til behandlingen av Prop. 124 S (2009–2010) Kommuneproposisjonen 2011, jf. Innst. 345 S (2009–2010) om kommuneproposisjonen 2011, og Høyres merknader om delkostnadsnøkkelen for barnehagene, hvor Høyre var kritiske til blant annet utdanningskriteriet som fordelingskriterium. Statssekretær Dag-Henrik Sandbakken i Kommunal- og regionaldepartementet sier til Kommunal Rapport 27. mai 2011 at utdanningskriteriet viser tegn til å bli svekket da det, ettersom flere benytter tilbudet om barnehageplass, har mindre betydning for etterspørselen etter barnehageplass. Regjeringens egne beregninger fra Prop. 120 S (2010–2011) viser at det ble opprettet omlag 1 100 flere heltidsplasser i barnehagene enn anslått i 2010. Dette tyder etter disse medlemmers syn på at utdanningskriteriet som et objektivt og rettferdig fordelingskriterium er ytterligere svekket. Disse medlemmer er bekymret for at dette fører til en skjev fordeling av tilskudd mellom kommunene, noe som til syvende og sist går ut over barna, foreldrene og de ansatte i barnehagen.

Disse medlemmer er videre bekymret over at den pedagogiske bemanningen i barnehagene er svekket, og at mange private barnehager opplever usikkerhet omkring hvilke økonomiske rammer de skal forholde seg til, etter at ny forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager trådte i kraft 1. januar 2011. Disse medlemmer viser til Høyres alternative budsjett for 2011 og Høyres forslag om å utsette innlemmingen av barnehagene i det kommunale rammetilskuddet. Disse medlemmer registrerer at regjeringen ikke foretar noen grep i salderingen av budsjettet, og har en forventning om at regjeringen kommer med forslag til tiltak dersom den usikre situasjonen i barnehagesektoren vedvarer ved fremleggelsen av statsbudsjettet for 2012.

11.3 Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over i kostnadsnøkkelen for kommunene

11.3.1 Sammendrag

Kriteriet «antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over» ble tatt inn i kostnadsnøkkelen for kommunene da midler til psykisk utviklingshemmede ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd i 1998. Ved gjennomgangen av inntektssystemet våren 2010 vurderte departementet blant annet kriteriet i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, og i den nye delkostnadsnøkkelen, gjeldende fra 2011, ble vekten på kriteriet noe redusert.

Departementets analysearbeid ga grunn til å stille spørsmål om utformingen av dagens kriterium er spesifikt nok i forhold til den målgruppen en ønsker å fange opp. I kommuneproposisjonen for 2011 ble det derfor varslet at departementet skulle arbeide videre med å vurdere om det bør gjøres endringer i dette kriteriet. Som et ledd i denne gjennomgangen av kriteriet, sendte departementet ut en spørreundersøkelse til 100 tilfeldig utvalgte kommuner i februar 2011.

Departementet vil fram mot statsbudsjettet for 2012 vurdere resultatene fra spørreundersøkelsen og foreta en helhetlig vurdering av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede. Det vil også bli vurdert om det bør gjøres endringer i kriteriet eller innrapporteringsordningen.

11.3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har ingen merknader og støtter regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet går imot regjeringens forslag til kostnadsnøkler. Disse medlemmer anser at kommunale oppgaver i større grad bør finansieres gjennom en behovsstyrt statlig finansiering som bedre fanger opp faktisk aktivitet enn det kriteriene til de foreslåtte kostnadsnøkler innebærer.

11.4 Kostnadsnøkkel for kommunene 2012

11.4.1 Sammendrag

Fra og med 2012 foreslås det en endring i kostnadsnøkkelen for kommunene. I forbindelse med Samhandlingsreformen legges det opp til at det innføres 20 pst. kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten, og at kommunene får ansvaret for utskrivningsklare pasienter fra første dag. Midlene til dette overføres til kommunene som frie inntekter, og kommunal medfinansiering og kommunalt ansvar for utskrivningsklare pasienter inkluderes i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Det er utarbeidet en egen delkostnadsnøkkel for kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter, jf. kapittel 10.4 i proposisjonen. Denne delkostnadsnøkkelen vektes inn i den samlede kostnadsnøkkelen fra og med 2012, ut fra hvor stor andel av den samlede kostnadsnøkkelen dette utgjør. I tabell 11.3 er delkostnadsnøkkelen for kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter vektet inn i den samlede kostnadsnøkkelen med utgangspunkt i beløp beregnet på 2010-tall. Endelig beløp som skal innlemmes i rammetilskuddet presenteres i statsbudsjettet for 2012, det vil derfor kunne komme mindre tekniske justeringer i kostnadsnøkkelen presentert i tabell 11.3.

Tabell 11.2 viser nye sektorandeler i 2012, basert på foreløpige tall for samhandlingsreformen. Andelene er beregnet ut fra beregnet utgiftsbehov i 2011, om lag 197 mrd. kroner. Det vil kunne bli mindre endringer hvis beløpene i statsbudsjettet avviker fra de foreløpige tallene.

Tabell 11.2 Delkostnadsnøklenes vekt i samlet kostnadsnøkkel 2012

*Anslag på overføring av midler til kommunene i forbindelse med samhandlingsreformen.Tabell 11.3 Kostnadsnøkkel for kommunene 2012

11.4.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at kostnadsnøkkelen for kommunene justeres for 2012. Årsaken til dette er at det gjennom samhandlingsreformen innføres 20 pst. kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og at kommunene får ansvaret for utskrivningsklare pasienter. Midlene overføres til kommunene som frie inntekter og inkluderes derfor i utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, støtter regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet anser at kommunale oppgaver i større grad bør finansieres gjennom en behovsstyrt statlig finansiering som bedre fanger opp faktisk aktivitet enn det kriteriene til de foreslåtte kostnadsnøkler innebærer.

11.5 Kostnadsnøkkel for fylkeskommunene

11.5.1 Sammendrag

I kommuneproposisjonen 2011 (Prop. 124 S (2009–2010)) ble det lagt fram forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene. På grunn av flere uavklarte faglige spørsmål ble det ikke lagt fram forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene. Per i dag foreligger det ikke tilfredsstillende mål på bosettingsmønster for fylkeskommunene, slik at det er vanskelig å vurdere om eventuelle merkostnader ved spredt bosetting fanges opp på en god måte. Som tidligere varslet vil departementet se nærmere på denne problemstillingen fram til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene legges fram.

Til sammen ble det overført i underkant av 7 mrd. kroner til fylkeskommunene på samferdselsområdet i forbindelse med Forvaltningsreformen, og midlene skal fordeles med særskilt fordeling i inntektssystemet til og med 2013. Fra og med 2014 skal disse midlene fordeles etter objektive kriterier i utgiftsutjevningen i inntektssystemet, og endringer i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene bør ses i sammenheng med dette.

Det tas sikte på å legge fram ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen 2014, med virkning fra 1. januar 2014.

Tannbehandling for rusmisbrukere

Tilskudd til tannbehandling for rusmisbrukere, som tidligere har vært fordelt med særskilt fordeling i inntektssystemet (tabell C i Grønt hefte), fordeles fra 2012 etter kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen. I 2011 utgjorde midlene til tannbehandling av rusmisbrukere 19,6 mill. kroner. Beløpet utgjør en liten del av det samlede utgiftsbehovet for fylkeskommunene, og kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene blir derfor ikke endret som følge av dette. I forbindelse med arbeidet med ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene vil også behovet for eventuelle endringer i kostnadsnøkkelen for tannhelse bli vurdert.

11.5.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter regjeringens forslag om at det tas sikte på å legge fram en ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen 2014, med virkning fra 1. januar 2014. I forbindelse med Forvaltningsreformen fikk fylkeskommunene overført ansvaret for store deler av det som tidligere var øvrig riksveinett og riksveiferger. Midlene i forbindelse med overføringen gis etter særskilt fordeling i inntektssystemet fram til og med 2013. Det er derfor mest hensiktsmessig å legge fram en samlet ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene med virkning fra 2014.

Komiteen har merket seg at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Nasjonal Transportplan 2010–2019, jf. Innst. S. nr. 300 (2008–2009) bl.a. uttalte:

«Flertallet vil peke på at en etter hvert må komme over til en mer rettferdig fordelingsnøkkel til fylkene. I det videre arbeidet med kriterier bør fortsatt vegstandard, veglengde og befolkning vektlegges. Ut ifra en rimelighetsbetraktning bør de fylkene som kommer dårlig ut de første årene pga. at bindinger inngår i kriteriene, etter hvert få en kompensasjon for dette.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke nødvendigheten av en åpen og inkluderende prosess fra regjeringens side i arbeidet med nye kostnadsnøkler for fylkekommunene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet går imot regjeringens forslag til kostnadsnøkler. Disse medlemmer anser at kommunale oppgaver i større grad bør finansieres gjennom en behovsstyrt statlig finansiering som bedre fanger opp faktisk aktivitet enn det kriteriene til de foreslåtte kostnadsnøkler innebærer.

Disse medlemmer viser til at de ønsker å avvikle fylkeskommunen og at kostnadsnøkler for denne dermed er unødvendige.