4.1 Manntall

Av valgloven § 2-5 fremkommer det at folkeregistermyndigheten (Skattedirektoratet – SKD) på en hensiktsmessig måte skal stille til disposisjon for valgmyndighetene opplysninger om hvem som skal innføres i manntallet i kommunen. Dette innebærer at folkeregisteret så snart som mulig etter skjæringsdatoen, som er datoen som avgjør hvilken kommune velgeren er stemmeberettiget i, skal stille manntallet til disposisjon for kommunene. Skjæringsdatoen er etter valgloven § 2-4 (1) fastsatt til 30. juni i valgåret. Ansvaret innebærer også at folkeregistermyndigheten etter skjæringsdatoen og fram til valgdagen skal stille til disposisjon for kommunene de endringer i folkeregisteret som har betydning for innskrivninger og utskrivninger av manntallet, jf. valgforskriftens § 1.

Folkeregistermyndigheten har kun plikt til å stille de nødvendige rådata til disposisjon for kommunene. Kommunene er etter valgloven § 2-3 ansvarlig for å føre manntall for sin kommune. Det vil si å bearbeide rådata mottatt fra SKD til bruk ved selve stemmegivningen. Det opprettes et nytt manntall foran hvert valg.

Et stort flertall av høringsinstansene støtter departementets forslag om et «foreløpig manntall» pr. 1. april i valgåret til bruk for valgstyrenes og fylkesvalgstyrenes kontroll av listekandidater og underskrifter.

Departementet kan ikke se at tidligere tilgang til foreløpig manntall vil ha betydning for trykking av stemmesedler, så lenge fristen for godkjenning er den samme, nemlig 1. juni.

Frist for innlevering av listeforslag er 31. mars i valgåret, og valgstyrenes kontroll og godkjenning av valglister og underskrifter skal skje senest innen 1. juni. Dette gir valgmyndighetene en behandlingstid på to måneder etter fristens utløp før listene skal godkjennes. Evalueringen fra valget i 2009 viser at fylkesvalgstyrene både ønsker et uttrekk av folkeregisteret så tidlig som mulig, men samtidig at det skal være minst mulig forskjell i forhold til det ordinære manntallet som produseres pr. 30. juni i valgåret. Det kreves ikke at stemmesedlene skal være ferdig produsert til tidligstemmegivningen starter. Med bakgrunn i dette kan ikke departementet se at det er behov for tilgang til et foreløpig manntall før 1. april i valgåret.

Alle høringsinstansene støtter departementets forslag om at det på sikt bør etableres ett permanent manntall for kommunestyre- og fylkestingsvalg og ett for stortingsvalg som driftes og forvaltes av statlige myndigheter. Departementet vil komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

4.2 Plikt til å stille til valg (ombudsplikt)

Ombudsplikten er hjemlet i Grunnloven § 63 og i valgloven § 3-1 (stortingsvalg), og valgloven § 3-3 (fylkestingsvalg og kommunestyrevalg). Det stilles i loven ikke krav til at man må gi sitt samtykke for å bli nominert på en valgliste. Det er heller ikke krav om at forslagsstillerne må underrette dem som blir ført opp som kandidater før listeforslagene blir innlevert valgmyndighetene.

Det er en tett sammenheng mellom stemmerett, valgbarhet og plikt til å ta imot valg. Følgelig vil de som er utelukket fra valg, heller ikke omfattes av ombudsplikten.

Det finnes noen fritaksgrunner som gjør det mulig å kreve seg fritatt fra å måtte stå på en valgliste. Når det gjelder stortingsvalg kan man kreve seg fritatt dersom man har stemmerett i et annet fylke, har møtt som representant på alle storting siden forrige valg eller er medlem av et annet politisk parti, jf. Grunnloven § 63 og valgloven § 3-2. For å kreve seg fritatt fra å måtte stå på en valgliste ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg, må man ha vært medlem av vedkommende organ de siste fire år, ha rett til fritak etter andre lover, være medlem av et annet politisk parti enn den listen man er ført opp på eller ikke kunne skjøtte pliktene i vervet uten uforholdsmessig vanskelighet, jf. valgloven § 3-4.

Etter sin observasjon av stortingsvalget i 2009, anmodet OSSE om at det ses nærmere på forholdet mellom menneskerettighetene og den delen av ombudsplikten som innebærer en plikt til å stå på en liste. Det var særlig det forhold at man kan få fritak grunnet medlemskap i andre politiske partier, som fikk OSSE til å stille spørsmål ved om dette var i tråd med prinsippet om foreningsfrihet.

OSSE skriver i sin rapport at plikten til å velges bør sees i lys av den grunnleggende rettigheten til frihet til egne politiske synspunkter/meninger og foreninger, som er befestet i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter. Dette omfatter retten til å være politisk uavhengig herunder friheten til ikke å være medlem av et politisk parti.

I høringsnotatet viste departementet til at valgloven har noenlunde like bestemmelser for både stortingsvalg og fylkestingsvalg/kommunestyrevalg når det gjelder retten til å kreve seg strøket fra en valgliste. Når det gjelder fritaksreglene ved stortingsvalg, bygger imidlertid disse på Grunnloven § 63 første ledd bokstav d, i tillegg til valgloven § 3-2. Bestemmelsene om ombudsplikt ved stortingsvalg kan dermed ikke endres uten en grunnlovsendring først. Forslag til grunnlovsendringer fremmes normalt av stortingsrepresentanter. Departementet mente at en slik grunnlovsendring bør vurderes for å få en harmonisering av regelsettene.

Departementet mente videre at det ikke var noe i veien for å fremme et forslag om endringer i valglovens regler om plikten til å stille som kandidat ved lokalvalg, uten å avvente en eventuell endring i Grunnloven. Dette ble begrunnet med at det reelle behovet for unntak fra ombudsplikten er større ved kommunestyre- og fylkestingsvalg enn ved stortingsvalg.

4.2.1 Ordninger i andre nordiske land

Det gjelder ingen ombudsplikt i Sverige. Alle kandidater må avgi en skriftlig erklæring om at de godtar partiets nominering. På valgdagen kan velgerne fritt føre opp kandidatnavn på stemmeseddelen – uten at vedkommende må samtykke til, eller trenger å vite om, nominasjonen. Slike kandidater kan bli valgt, dersom de får nok stemmer. En valgt representant kan når som helst nekte å motta valget. Det kreves ikke at vedkommende oppgir noen grunn.

I Danmark er det forskjellige regler for valg til Folketinget og valg til kommunestyrer og regionråd. Ved folketingsvalg kreves at alle kandidater skal avgi en erklæring om at de stiller, med opplysninger om navn, personnummer, stilling og bopel. Valg til kommunestyrer og regionråd er basert på innleverte lister. Personer som er over 60 år, eller som har vært medlem av et lokalt eller regionalt folkevalgt organ i to hele sammenhengende perioder eller ikke er dansk statsborger, kan kreve seg fritatt fra å stå på listeforslag.

4.2.2 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til at en vurdering av om ombudsplikten er i strid med menneskerettighetene reiser flere prinsipielle spørsmål. Ombudsplikten består av to deler; for det første en plikt til å stille til valg dersom man blir satt opp på en liste, for det andre en plikt til å ta på seg vervet dersom man blir valgt.

Plikten til å ta imot valg er basert på at vervet som folkevalgt i Norge er personlig. Det gjenspeiler også et demokratisk prinsipp om at det er de personer som blir valgt som faktisk skal representere folket. I Norge er denne ordningen godt forankret.

Plikten til å stille til valg dersom man er satt opp på en liste er omstridt. Ved hvert valg opplever personer å bli satt opp på en liste mot sin vilje. Mange oppfatter dette som urimelig, og for mange vil det oppleves som ubehagelig å bli assosiert med en liste man ikke er enig i.

At mange oppfatter dette som urimelig, bekreftes av høringsuttalelsene fra kommunene. Mange av høringsuttalelsene peker på at dagens regler ikke er i tråd med folks rettsoppfatning, og at mer fleksible fritaksgrunner er viktig for å ivareta hensyn til enkeltmennesker.

Departementet mener at uheldige episoder der personer settes opp på lister mot sin vilje og i realiteten «tvinges» til å melde seg inn i andre partier for å oppnå fritak, både kan føre til svekket tillit til demokratiet og ombudsplikten. Disse episodene er ubehagelige for enkeltmenneskene de angår, men er også uheldig i et samfunnsperspektiv fordi deltakelse i seg selv og det å stille til valg blir assosiert med noe negativt og noe som må pålegges.

I en vurdering av hvorvidt det bør være en plikt å stille til valg, må ulike prinsipper veies mot hverandre. Deltakelse og samfunnsansvar må veies mot verdien av individenes selvbestemmelse og behovet for å beskytte personer mot å bli tillagt synspunkter de ikke har.

Samtidig mener departementet det er viktig å se på realitetene og hvordan prinsippet slår ut i praksis. Ettersom både partiene og velgere normalt vil ha kandidater som ønsker å bli valgt, blir i all hovedsak alle kandidater spurt før de settes opp på liste. Det er noen unntak. Dette gjelder først og fremst ved lokalvalg og da særlig små og ytterliggående partier. Plikten synes således ikke å ha noen klar funksjon når det gjelder å sikre rekruttering.

Det er også få eller ingen sammenlignbare land som har en slik lovfestet plikt, og det er vanskelig å peke på at det eksisterer et spesielt behov for en slik ordning her i landet som ikke andre land har. Selv om ombudsplikten har en lang tradisjon i Norge, har også samfunnet endret seg mye.

Departementet mener at ombudsplikten er et uttrykk for et viktig prinsipp, noe også mange av høringsinstansene la vekt på. Det at alle har et ansvar for fellesskapet og at deltakelse er en borgerplikt er et viktig element i vårt demokrati. Ombudsplikten representerer et viktig prinsipp og symboleffekten av å ha en slik plikt kan ha betydning. Departementet mener derfor det kan være gode grunner til å opprettholde ombudsplikten, om enn i en noe mer innsnevret form. Dagens fritaksregler synes å være for strenge og firkantet, og departementet mener det er behov for en oppmykning.

Departementet er kommet til at det bør være tilstrekkelig at en person leverer en skriftlig erklæring til valgmyndighetene der man erklærer at man ikke ønsker å stå på den aktuelle listen. Det foreslås derfor ikke noe krav om å tilkjennegi eller fornekte politiske synspunkter.

Dette innebærer en relativ stor innsnevring av ombudsplikten. I realiteten fjernes plikten til å stille til valg, dersom man ikke ønsker det. Departementet mener likevel at prinsippet i ombudsplikten om at deltakelse er et samfunnsansvar opprettholdes, og at fritaksregelen utgjør en fleksibel tilnærming til dagens realiteter som er i tråd med folks rettsfølelse. Det kreves fortsatt en aktiv handling for å kunne kreve seg fritatt, og dette må skje innen en bestemt frist. I motsatt fall må vedkommende stille til valg. Etter valgloven § 3-4 (2) kan en kandidat som unnlater å påberope seg retten til å kreve fritak innen den frist valgmyndighetene setter, ikke påberope seg en slik rett etter at vedkommende er valgt.

Fritaksregelen er generell og gjelder alle kandidater. En generell regel om at kandidater ved erklæring kan be seg fritatt fra å stille til valg, er videre enn eksisterende fritaksgrunner. Ettersom det eneste kravet er at det leveres en skriftlig erklæring innen en frist, vil alle som kunne fått fritak gjennom de andre bestemmelsene, kunne benytte den nye fritaksgrunnen. Departementet mener derfor at de øvrige fritaksreglene i § 3-4 første ledd bokstav a)–d) er overflødige og de foreslås opphevet.

Når det gjelder bestemmelsen i § 3-4 (1) bokstav b om fritak etter andre lover har denne i realiteten kun vært av betydning for overformyndere. I vergemålsloven av 1927 er det en bestemmelse om at overformyndere kan kreve seg fritatt fra verv. I ny vergemålslov av 2010, som ikke er trådt i kraft ennå, er bestemmelsen fjernet. Etter departementets vurdering vil bestemmelser om fritak i andre lover uansett være overflødige dersom det innføres en generell fritaksregel.

Med kun å ha én fritaksregel vil det bli enklere for lokale valgmyndigheter å formidle fritaksreglene. Det vil også gjøre arbeidet med søknader om fritak lettere. Departementet presiserer at regelen i § 3-4 første ledd omhandler rett til fritak fra å stille til valg. Rett til eventuelt fritak når man er valgt reguleres av kommuneloven. Her foreslås det ingen endringer.

Lokale valgmyndigheter er ansvarlig for å underrette kandidater på valglistene om at de er satt opp som kandidater på listeforslag og om retten til å kreve fritak, jf. § 6-6 (4). Erklæring om at en ønsker fritak må være skriftlig og signert av vedkommende som søker fritak. Erklæringen sendes til lokale valgmyndigheter innen angitt frist. Frist for innlevering av slik erklæring fastsettes av lokale valgmyndigheter. Oversittes fristen vil retten til å kreve seg fritatt normalt falle bort. Bestemmelsene i valgloven § 15-5 om oppreising for oversittelse av frist, er streng. Vilkåret er at fristoversittingen må skyldes forhold vedkommende ikke hadde herredømme over og heller ikke kunne forutse.

Departementet har ikke foreslått konkrete lovendringer ved stortingsvalg siden praksis er at endringer i Grunnloven foreslås av stortingsrepresentanter. Departementet mener imidlertid at samme endring bør gjøres gjeldende ved stortingsvalg.

4.3 Regler for fristberegning

Valgloven § 15-5 (1)–(3) fastsetter regler for fristberegning.

Dersom 31. mars faller på en søndag, vil innleveringsfristen løpe ut mandag 1. april. Faller 31. mars på skjærtorsdag, langfredag, 1. eller 2. påskedag, kan listeforslag leveres inn 3. påskedag. Er 31. mars påskeaften, skal listeforslaget leveres inn denne dagen siden dette ikke er en helligdag.

Oppreisning for oversitting av innleveringsfristen kan bare gis dersom oversittingen skyldes forhold man ikke kunne forutse, og som den ansvarlige for innleveringen ikke har herredømme over, jf. valgloven § 15-4.

Departementet foreslår at reglene om fristberegning i lovens § 15 første, andre og tredje ledd endres. Dette innebærer at lørdag likestilles med helligdag når det gjelder start eller utløp av frister etter loven. Lovteksten justeres dermed i forhold til utviklingen i samfunnet, der lørdag er etablert som fridag for store grupper i arbeidslivet – både i offentlig og privat virksomhet.

4.4 Krav til listekandidater

Etter å ha observert stortingsvalget høsten 2009 tok OSSE opp praksisen med å bruke listekandidater som medlemmer av valgstyrer og stemmestyrer. OSSE påpekte at potensielle interessekonflikter kan oppstå under valgavviklingen når listekandidater deltar.

Departementet foreslår at det innføres begrensninger i listekandidaters valgbarhet til stemmestyrer. Basert på de samme vurderingene foreslås tilsvarende begrensninger for stemmemottaker og valgfunksjonærer i valglokalene. Departementet understreker at det kun er personer som selv stiller til valg i det aktuelle valget, og ikke politikere generelt, som omfattes av en eventuell begrensning.

Av hensyn til at flere kommuner mener begrensninger vil medføre praktiske problemer, ser departementet grunn til å utsette iverksettingen av forslaget til valget i 2013. Dette vil gi kommunene tilstrekkelig tid til omstilling og å tilpasse seg nytt regleverk, samt få til en god kompetanseoverføring. Gitt viktigheten av at valget gjennomføres på korrekt måte, er dette forhold som det bør tas hensyn til. Departementet ber likevel kommunene i den grad det er mulig å ta hensyn til den eventuelle endringen i sitt arbeid med å bemanne stemmestyrer allerede ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011.

Departementet viser til at det allerede er flere kommuner som bemanner stemmestyrer uten å bruke listekandidater, og mener at også andre kommuner kan klare dette dersom de får noe tid til å omstille seg. Departementet vil i tiden frem mot neste valg bidra med å gjøre erfaringene fra disse kommunene kjent for andre kommuner. Videre understreker departementet at det er viktig å tenke nytt i rekrutteringen. Velgerne bør generelt i større grad engasjeres og ansvarliggjøres i gjennomføringen av valg. Det vil etter departementets vurdering kunne ha en positiv effekt også for lokaldemokratiet om flere innbyggere deltok i valgavviklingen. Det vil kunne gi hver enkelt mer informasjon og kunnskap om valg, men også styrke borgerfølelsen og opplevelsen av å delta. Departementet vil se på om det skal igangsette et informasjonsarbeid på sentralt nivå for å oppmuntre flere av innbyggerne til å delta i valggjennomføringen.

4.5 Forsegling av valgurner. Oppbevaring og transport

Når det gjelder spørsmålet om prosedyrer for forsegling, oppbevaring og transport av valgmateriell er noe regulert i valgloven og noe i valgforskriften. Det må her sondres mellom ulike faser i valgavviklingen: Tidligstemmegivning, ordinær forhåndsstemmegivning og stemmegivning på valgdagen.

Departementet viser til at forslaget om at valgurnene skal forsegles også på selve valgdagen, og at et så viktig prinsipp bør fremgå av valgloven, har fått solid tilslutning i høringsrunden. Departementet konstaterer også at det er enighet blant høringsinstansene om at kravet om forsegling av valgurnene under forhåndsstemmegivningen, av samme grunn, bør flyttes fra valgforskriften og over i valgloven. På den måten signaliseres det at kravet i valgloven om forsegling av valgurner gjennom alle faser i valgprosessen er grunnleggende og et viktig bidrag til å opprettholde tilliten til at valgadministrasjonen er upartisk og at valgene gjennomføres med integritet.

Etter departementets vurdering er det viktig å understreke at urnene skal være forseglet under selve stemmegivningen, det vil si når de blir benyttet av velgerne. Det er således ikke noe i veien for og det vil også være behov for å bryte forseglingen fra tid til annen når urnen ikke er i bruk. Her må det etableres klare rutiner.

Departementet mener det må være mulig å bryte forseglingen dersom urnen blir full under selve stemmegivningen, dersom kommunen ikke har reserveurner. Tidspunktet for når en urne må tømmes – og forseglingen brytes – er avhengig av flere forhold og vil variere fra kommune til kommune. Det er viktig at det etableres gode rutiner for hvordan dette i tilfelle skal skje.

Hvis en kommune har få urner vil det være nødvendig å besørge tømming av disse og ny forsegling. Selv om en kommune har flere tomme forseglede urner på lager, kan det også være nødvendig å bryte forseglingen for å få sendt stemmegivningene av gårde til rett bostedskommune i god tid før valgdagen.

Det som er viktig er at valgurnene – på alle stadier i valgavviklingen – skal være forseglet under selve stemmegivningen. Hvorvidt stemmegivningen foregår i forhåndsstemmeperioden, på selve valgdagen eller om det er en eller flere stemmegivning(er) som må videresendes til en annen kommune, er derfor uten betydning for kravet om at valgurnene skal være forseglet når valglokalene er åpne for stemmegivning.

Et annet spørsmål er imidlertid hvordan man skal håndtere disse stemmegivningene når forseglingene brytes og valgurnene tømmes. Det samme gjelder under oppbevaring av avgitte stemmer. Departementet er opptatt av å finne frem til gode praktiske løsninger. Departementet vil revidere § 33 i valgforskriften som også gjelder ved forhåndsstemmegivningen.

Etter departementets vurdering vil en ordning der valgurnene åpnes og innholdet tømmes rett over i en dertil spesiallaget farget plastsekk, som så forsegles (med strips) og merkes med serienummer, være en løsning som ville tilfredsstille internasjonale standarder. Når valgurnene tømmes i forhåndsstemmeperioden, vil ordningen kunne være lik, men de stemmegivningene som skal videresendes må skilles ut fra de øvrige plastsekkene.

På denne bakgrunn foreslår departementet – med en presisering av at kravet om forsegling gjelder under stemmegivningen både ved forhåndsstemmegivningen og ved stemmegivningen på selve valgdagen – to nye bestemmelser i valgloven, se § 8-4 og § 9-5.

4.6 Lovteknisk endring § 2-7

Valgloven § 2-7 inneholder en bestemmelse om at den som mener at en selv eller noen annen uriktig er blitt innført eller utelatt i manntallet, kan kreve at valgstyret retter opp feilen. Av valgloven § 2-7 (2) følger det at kravet skal være skriftlig og begrunnet. Ved en feil ble imidlertid uttrykket «skriftlig» feilstavet ved vedtakelsen av valgloven, slik at det i dag står at kravet skal være «skiftlig».

Departementet foreslår at feilen rettes opp ved at uttrykket «skiftlig» i valgloven § 2-7 (2) endres til «skriftlig». Endringen som foreslås er av ren teknisk art og innebærer ingen realitetsendring.