Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Thomas Breen, Gunvor Eldegard, Kjell Børre Hansen, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen, Torfinn Opheim og Dag Ole Teigen, fra Fremskrittspartiet, fung. leder Ulf Leirstein, Jørund Rytman, Kenneth Svendsen og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Borghild Tenden, viser til at finansministeren har avgitt uttalelse om forslaget i brev av 26. november 2010 til finanskomiteen. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen. Komiteen avholdt åpen høring om saken 10. januar 2011.

Komiteen viser til at skattyters rettssikkerhet er et viktig tema som det er all grunn til å rette søkelyset mot. Norge har et høyt skattenivå og en befolkning med høy skattemoral. Dette illustreres ved at professor Ole Gjems-Onstad i forbindelse med komiteens høring uttalte at «Den norske skattebetaler er en av de mest trofaste skattebetalere som noen gang har eksistert». En høy skattemoral og en effektiv, rettferdig innkreving er helt sentral for å finansiere, opprettholde og videreutvikle et velferdssamfunn med brede allmenne velferdsordninger. God og rettferdig behandling av skattyterne er en viktig forutsetning for skattesystemets legitimitet og for høy skattemoral.

Komiteen har registrert kritikken fra Riksrevisjonen i Dokument 3:11 (2009–2010) for bl.a. regionale forskjeller i måten samme spørsmål behandles på, men vil samtidig bemerke at de fleste saker ivaretas på en god måte, og at mye også synes å fungere godt.

Komiteen viser til at skatteetaten behandler i underkant av 4 millioner selvangivelser for privatpersoner, næringsdrivende og selskaper hvert år. Ønsket om effektivitet og rasjonell behandling må balanseres mot den enkeltes rettssikkerhet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at behandling av i underkant av 4 millioner selvangivelser hvert år er en svært stor saksmengde.

Selv om de fleste saker ivaretas på en god måte, har det imidlertid gjennom komitéhøringen og det øvrige arbeidet med saken fremkommet nye momenter som peker på enkelte utfordringer med dagens system.

Flertallet ber følgelig regjeringen komme tilbake til Stortinget på egnet måte med en vurdering av skattyters rettssikkerhet i et større perspektiv.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at den store saksmengden krever massebehandling som må kombineres med at hver skattyter får en behandling som oppfattes rettferdig ut ifra hver enkelts forutsetninger. Dette er ikke enkelt, og skattesystemets kompleksitet er en del av hele problemstillingen.

Disse medlemmer har samtidig registrert at temaet skattyters rettssikkerhet har vært debattert aktivt i mediene, og at det stadig dukker opp saker der enkeltmennesker føler at de har fått en dårlig behandling av skatteetaten. Det er viktig at dette ikke bagatelliseres. Rettssikkerhet for den enkelte dreier seg om at enkeltsaker og enkeltindivider ikke skal usynliggjøres av et stort flertall.

Disse medlemmer viser til at personvern og rettssikkerhet har vært viet stor oppmerksomhet på en rekke områder. Ligningslovgivningen var opprinnelig rettesnor for rettssikkerheten på andre områder, men i dag ser man at bevisstheten rundt rettssikkerheten til dels er langt mer tilstedeværende på andre områder. Dette kan skyldes at skattesystemet er komplisert, og skatteetaten har ingen enkel oppgave i å forvalte dette på en rettferdig måte overfor skattyterne. Høringen viste at det kan være behov for å se på alle elementene av ligningsbehandlingen med henblikk på å sikre skattyters rettssikkerhet, inklusive de forslag som er fremsatt i dokumentet. Temaets kompleksitet tilsier at dette bør vurderes av et bredt sammensatt utvalg som tar et helhetlig perspektiv.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sette ned et bredt sammensatt utvalg som får i oppgave å gjennomgå ligningsbehandlingen med henblikk på å styrke skattyters rettssikkerhet og legge fram en egen sak om dette for Stortinget. Utvalget nedsettes innen 1. juni 2011 og skal sluttføre sitt arbeid innen 1. januar 2012. Enkeltforslagene i denne innstillingen hører naturlig hjemme i en slik gjennomgang.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til begrunnelsene i Dokument 8:17 S (2010–2011). Disse medlemmer viser også til at det i komiteens høring og gjennom høringsnotater har kommet frem viktige og fornuftige momenter som gjør at de opprinnelige forslagene må justeres noe.

Disse medlemmer har merket seg at finansministeren i svarbrevet til komiteen var meget avvisende til representantforslaget, og at finansministeren nærmest ikke ville innrømme at det overhodet var problemer i skatteforvaltningen. Dette vakte også undring under høringen fra blant andre professor Ole Gjems-Onstad, som antydet at finansministeren hadde en uklok tilnærming til forslagene som ble fremmet. Finansministerens svar står også i kontrast til Riksrevisjonens rapport i Dokument 3:11 (2009–2010) om kontroll av selvangivelser. Rapporten viste at de ulike skattekontorene ga forskjellige svar både med hensyn til skatteplikt, beløpet størrelse og begrunnelsen.

Disse medlemmer viser videre til at finansministerens svar av 24. januar 2011 på spørsmål fra Fremskrittspartiets fraksjon i finanskomiteen gir et litt annet bilde, der finansministeren blant annet innrømmer at Skattedirektoratet har iverksatt arbeid for å forbedre rutinene rundt frafall av skattekrav ved opplagte feil, såkalte «enkle rettelser» hvor man skal gi en raskere saksbehandling. Det er også satt i gang arbeid med forbedring av samhandlingen mellom skattekontor og skatteoppkreverfunksjonen. Videre opplyser finansministeren nå at Finansdepartementet tar sikte på en revisjon av skatteforvaltningsregelverket, og at det i den forbindelse skal vurderes om forvaltningsreglene i skatte- og avgiftssaker bør harmoniseres.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil i det følgende gjennomgå sine forslag til forbedringer i regelverket rundt skattefastsettelse og skatteoppkreving, og under hvert punkt nevne momenter av betydning som har fremkommet under finanskomiteens behandling.

Forslaget om at skattyter automatisk får tilsendt utkast til vedtak fra skattekontoret ved klagebehandling i skatteklagenemnda, slik at skattyter gis rimelig anledning til å uttale seg skriftlig om skattekontorets utkast, fikk bred støtte under høringen.

Disse medlemmer viser til forslag 1 nedenfor.

Forslaget om å vurdere eget fagsekretariat for skatteklagenemndene fikk til dels bred støtte under den muntlige høringen fra de av partene som ikke representerte statsforvaltningen. Professor Ole Gjems-Onstad mente problemet snarere grunnet i at det er vanskelig å fylle nemndene med nok kompetente folk som kan utgjøre en sterk nok motvekt til skattekontorene. Gjems-Onstads antagelse om at effekten av å vedta å styrke skatteklagenemndene i praksis vil være minimal, bør selvsagt tas med i vurderingen av hvorvidt kostnaden ved å opprette et eget fagsekretariat for nemndene vil forsvare nytten av det.

Disse medlemmer viser til at de alminnelige skatteklagenemndene i mange tilfeller er sjanseløse i å overprøve skattekontorets innstilling. I større eller kompliserte saker kan de vanskelig sette seg inn i hele saken eller saksdokumentene. Nemndsmedlemmene er i stor grad avhengig av skattekontorets innstilling om de ikke skal gjøre hele arbeidet selv. Etter det disse medlemmer erfarer, er kompensasjonen for nemndsarbeid på om lag 70 000 kroner per år for å vurdere over 100 saker. Dette gir neppe rammer for å etterkontrollere grundig. Å stille spørsmål ved en innstilling gir behov for en begrunnelse, og eventuelt behandle saken fysisk i møte. Aksept av innstilling er på den annen side enkelt. Da kan man klikke en knapp for å godta.

Etter det disse medlemmer har fått kunnskap om, legges det kun opp til fire møter årlig i Skatt øst. Skattekontorets saksbehandler møter gjerne for skatteklagenemnden for å forklare saken. Skattyter har ingen anledning til å møte eller representere sitt syn direkte. Selve klagen er et saksdokument som følger innstilling til vedtak, men vil sjelden leses.

Det bør også nevnes at det i høringen var bred enighet om at man burde se nærmere på om det burde opprettes en særdomstol/skattedomstol. Det har man blant annet i Sverige. Begrunnelsen er i hovedsak at skattesaker ofte er så komplekse at det kan være lite tilfredsstillende med behandling i allmenne domstoler av dommere som ikke nødvendigvis kan skatterett.

Disse medlemmer har fått innspill til hvordan en særdomstol for skattesaker (skatteretten) kan organiseres. Skatteretten kan opprettes etter modell av Trygderetten og være en klage-/ankeinstans i skattesaker. Administrativt kan skatteretten organiseres under Finansdepartementet. Den skal ikke være en domstol i vanlig forstand, men den må være et uavhengig ankeorgan som ikke kan instrueres av noe annet organ. En anke til skatteretten skal gå gjennom den instansen som ga avslaget, dvs. skatteetaten. Skatteetaten bringer så saken videre til skatteretten. Dermed kan saken fremmes uten advokathjelp og kostnader. Anke over skatterettens avgjørelser skjer direkte til lagmannsretten. Dette er etter disse medlemmers syn en modell som bør vurderes.

Disse medlemmer viser for øvrig til forslag 2, 3 og 4 nedenfor.

Forslaget om å endre reglene slik at skattekrav ikke kan innkreves før vedtak om skatt er rettskraftig, har disse medlemmer som følge av høringen justert slik at det foreslås at det må foreligge substansiell og berettiget tvil om skatteplikten. Det ble påpekt under høringen at det opprinnelige forslaget kunne medføre at noen kunne spekulere i å klage for å forsinke prosessen med inndrivelse. Disse medlemmer mener dette er en legitim innvending og fremmer derfor et forbedret forslag.

Det kom videre frem i høringen at samarbeidet mellom skatteoppkrevere og fastsettelsesmyndigheter (skattekontorene) ikke fungerer tilfredsstillende. Skattedirektøren kunne bekrefte at det var et forbed-ringspotensial, og at man jobbet med dette. Dette går også frem av finansministerens svar av 24. januar 2011 på spørsmål 15 fra Fremskrittspartiets fraksjon i finanskomiteen.

For å sikre en tilfredsstillende utvikling og fortgang i dette arbeidet fremmer disse medlemmer forslag om å fullføre arbeidet med å bedre samarbeidet mellom skattekontor og skatteoppkreverkontor i løpet av 2011, og herunder se på forenklinger i rapporteringsrutiner mellom kontorene.

Disse medlemmer viser til forslag 5, 6 og 7.

Disse medlemmer viser til at Skattebetalerforeningen anså forslaget om at skattytere som vinner sin klagesak mot skatteetaten, automatisk tilkjennes rett til dekning av nødvendige saksomkostninger uten å måtte søke skatteetaten om dette i ettertid, som det viktigste forslaget i Dokument 8:17 S (2010–2011). De skriver i sitt høringsbrev:

«Sigbjørn Johnsen argumenterer mot en slik løsning med henvisning til at 'En stor del av klagene på ordinær ligning er basert på tileggsinformasjon som kunne og burde vært gitt tidligere'. Skattebetalerforeningen kan ikke se at denne innvendingen er relevant. I de tilfeller det er skattyters forhold som har ført til uriktig vedtak i første omgang vil man heller ikke etter dagens regler få dekket sakskostnader. Etter ligningsloven § 9-11 er det et vilkår for å få dekket saksomkostninger at de er pådratt med god grunn og det vil være urimelig at skattyter dekker dem selv.»

Disse medlemmer viser til forslag 8 og 9.

Når det gjelder forslaget om å begrense skattemyndighetenes adgang til skjønnsligning, viser disse medlemmer til finansministerens brev til komiteen om saken, som det også i høringen ble påpekt er uklart. Finansministeren omtaler ensidig skjønnsligning som de tilfeller der skattyter ikke har levert selvangivelse. Disse medlemmer tenker primært på de tilfeller der skattyter har levert selvangivelse, men hvor ligningsmyndighetene har en annen oppfatning av hva inntekten i skatteåret er, og dermed fastsetter en høyere inntekt etter sitt ofte mindre kvalifiserte skjønn.

Disse medlemmer viser til forslag 10.

Vedrørende forslaget om å lovfeste gjennomskjæringsregelen viste professor Frederik Zimmer til at dette hadde vært utredet tidligere. Disse medlemmer viser videre til at han også stilte spørsmål om det var mulig å oppnå klare nok vilkår. Professor Ole Gjems-Onstad fryktet at en slik lovfestet regel ville bli strengere enn dagens. Det ble videre uttrykt bekymring for om en lovfestet regel ville være dynamisk nok, slik at skattemyndighetene ville evne å følge med i utviklingen. Disse medlemmer mener forutsigbarhet for skattyter, samt Stortingets behov for kontroll med at praksisen ikke utarter seg i uønsket retning, tilsier at regelen bør lovfestes. Uklare regler er næringsfiendtlig og bidrar til at Norge i internasjonal sammenheng anses å være et land der det er vanskelig å forutsi hvilken skattebelastning virksomheten vil undergis. I tillegg er det betenkelig at skattemyndighetene søker å inndrive skatter uten hjemmel i lov eller forskrifter.

Disse medlemmer viser til forslag 11.

Til forslaget om å intensivere arbeidet med å få skatteetaten til å fremstå som en serviceetat overfor skattyter uttalte Advokatforeningen at flere forhold hadde blitt bedre de senere år, men at det er behov for en mer åpen og konstruktiv dialog og åpenhet mellom skattyter og etat. Advokatforeningen mente at behovet for å styrke rettssikkerheten fortsatt er til stede.

Disse medlemmer viser til forslag 12 og 13.

Disse medlemmer viser til at det under høringen fremkom at ordningen med bindende forhåndsuttalelse (BFU) i Norge avviker fra ordningene i Sverige og Danmark ved at man i Norge ikke kan prøve en BFU for domstolene. Professor Ole Gjems-Onstad kritiserte i høringen finansministerens forsvar for dette avviket. Finansministeren argumenterte i sitt brev til komiteen om saken med at man, om man ikke er enig i BFU-en, kan gjennomføre transaksjonen, og så ta ligningen til domstolene. Gjems-Onstad innvendte at man vil ha en dårlig sak i rettsapparatet, og uttalte: «Ingen skattetvister ligger så godt an til domstolsprøvelse som bindende forhåndsuttalelser». Man har altså ikke samme overprøvelsesmulighet som i Danmark og Sverige, og skattyter stilles i en svakere posisjon.

Disse medlemmer viser til forslag 14.

Etter disse medlemmers syn er det et inngrep i skattyternes rettssikkerhet at det ikke er adgang for ligningsmyndighetene til å anvende et opportunitetsprinsipp, dvs. at man ikke kan vurdere rimeligheten av å ilegge tilleggsskatt. Dette ble også påpekt av professor Ole Gjems-Onstad under høringen. Tilleggsskatt ilegges med 30 pst. av det skattebeløp som kunne vært unndratt uten anledning til gradering.

Disse medlemmer viser til forslag 15.

Disse medlemmer mener for øvrig det er positivt at Finansdepartementet tar sikte på en revisjon av skatteforvaltningsregelverket og i den sammenheng vil vurdere om forvaltningsreglene i skatte- og avgiftssaker bør harmoniseres, jf. svar av 24. januar 2011 på spørsmål 12 fra Fremskrittspartiets fraksjon i finanskomiteen. Det er også positivt med hensyn til skattyters rettssikkerhet at man endelig forsøker å avklare hvilket forvaltningsregelverk som gjelder for eiendomsskatten, en skatt som disse medlemmer for øvrig ønsker å avskaffe.

Disse medlemmer viser til at skatteetaten og skatteoppkreverkontorene forvalter et komplisert regelverk og har adgang til å benytte ulike virkemidler som fra skattyters side kan virke inngripende. Skatteetaten er både servicekontor, kontrollorgan og avgjørelsesinstans. Disse medlemmer erfarer at Sivilombudsmannen vegrer seg for å gå inn i skattesaker, og etter disse medlemmers syn tyder mye på at Sivilombudsmannens kompetanse innenfor skatteområdet burde styrkes.

Disse medlemmer merker seg også svar på spørsmål 14 og 15 fra Fremskrittspartiets fraksjon i finanskomiteen, der finansministeren viser til at Skattedirektoratet opplyser at arbeidet med enkle rettelser vil bli høyere prioritert i 2011, slik at sakene kommer raskere gjennom systemet, og at dette også vil bli tatt opp i Skattedirektoratets styringsbrev til regionene.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

• «1. Stortinget ber regjeringen i forskrift fastsette at skattyter automatisk får tilsendt utkast til vedtak fra skattekontoret ved klagebehandling i skatteklagenemnda, slik at skattyter gis rimelig anledning til å uttale seg skriftlig om skattekontorets utkast.

• 2. Stortinget ber regjeringen vurdere ulike modeller for å sikre at skatteklagenemnda gis reell uavhengighet fra skatteetaten, eventuelt vurdere et eget fagsekretariat for nemndsarbeidet.

• 3. Stortinget ber regjeringen sørge for at praksis i skatteklagenemndene endres slik at skattekontoret skriver egen saksutredning for egen regning, og at skatteklagenemnda selv skriver egne merknader og eventuelt avvikende forslag til vedtak på den enkelte skattesak, uten ytterligere føringer fra skattekontoret.

• 4. Stortinget ber regjeringen vurdere å fremme forslag om å opprette en særdomstol for skatte- og avgiftssaker. Vurderingen skal presenteres for Stortinget.

• 5. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å endre reglene slik at skattekrav der det foreligger substansiell og berettiget tvil om skatteplikten, ikke kan inndrives før vedtak om skatt er rettskraftig.

• 6. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å endre reglene slik at skatt tilbakebetales til skattyter med forsinkelsesrente, ikke særskilte lavere satser.

• 7. Stortinget ber regjeringen fullføre arbeidet med å bedre samarbeidet mellom skattekontor og skatteoppkreverkontor i løpet av 2011, og herunder se på forenklinger i rapporteringsrutiner mellom kontorene.

• 8. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å endre regelverket slik at skattyter som lider forretningsmessig tap som følge av skattemyndighetenes feil, får erstatning for lidt tap.

• 9. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at skattyter som vinner sin klagesak mot skatteetaten, automatisk tilkjennes rett til dekning av nødvendige saksomkostninger, uten å måtte søke skatteetaten om dette i ettertid.

• 10. Stortinget ber regjeringen vurdere skjerpede beviskrav for skattekontorets påstand ved skjønnsligning.

• 11. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om lovfesting av gjennomskjæringsregelen med klare vilkår for når gjennomskjæring kan benyttes og i hvilke tilfeller gjennomskjæring kan skje.

• 12. Stortinget ber regjeringen intensivere arbeidet med å få skatteetaten til å fremstå som en serviceetat overfor skattyter.

• 13. Stortinget ber regjeringen vurdere å fremme forslag om å avskjære skattekontorets mulighet til å anke skatteklagenemndas avgjørelse inn for riksskattenemnda i saker der skattyter får medhold i skatteklagenemnda.

• 14. Stortinget ber regjeringen endre regelverket slik at bindende forhåndsuttalelser kan prøves for domstolene.

• 15. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om et opportunitetsprisnipp i ligningsloven om unntak fra tilleggsskatt.»