Vedlegg
Jeg viser til forslag fra stortingsrepresentantene Sanner, Halleraker, Helland, Astrup, Oktay Dahl, Nørve, Myraune og Lødemel om utarbeidelse av en nasjonal strategi for å utvide bruken av offentlig privat samarbeid (OPS) i Norge.
Representantene foreslår at
1. Stortinget ber regjeringen iverksette en bred gjennomgang av nasjonale og internasjonale erfaringer med bruken av offentlig privat samarbeid.
2. Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi for å utvide bruken av offentlig-privat
samarbeid i både lokale og nasjonale prosjekter.
Vårt budsjettsystem er nedfelt i Stortingets bevilgningsreglement. Gjeldende bevilgningsreglement ble vedtatt av Stortinget 26. mai 2005 etter forslag fra Bondevik II-regjeringen, jf. St.prp. nr. 48 (2004–2005). Dette budsjettsystemet er blant annet basert på fullstendighetsprinsippet og kontantprinsippet. Fullstendighetsprinsippet innebærer at statsbudsjettet skal omfatte alle statlige utgifter og inntekter. Kontantprinsippet innebærer at statens utgifter og inntekter framgår av statsbudsjettet i det året utgiften og inntekten blir kontant betalt. Sammen medfører disse prinsippene at vi har et statsbudsjett som gir en samlet oversikt over all den aktivitet som foregår i statlig regi i hvert enkelt år. Dette bidrar til at vi har stor åpenhet om statens budsjettdisposisjoner. Det sikrer også at Stortinget får et mest mulig fullstendig grunnlag til å foreta en helhetlig prioritering mellom ulike formål innenfor forsvarlige økonomiske rammer. Slik gir dette blant annet mulighet til å vurdere investeringer i infrastruktur opp mot andre formål som kan bidra til å øke landets inntekter og velferd i framtida. Utgifter til forskning, utdanning, helsetjenester, barnehager og miljø er eksempler på slike alternative formål.
Vårt budsjettsystem er imidlertid ikke til hinder for at staten kan gjennomføre anskaffelser og investeringer over flere år som sikrer rasjonell framdrift til lavest mulig kostnader. Hvert år vedtar Stortinget en rekke store utbyggingsprosjekter gjennom å godkjenne en kostnadsramme for prosjektet og gi ansvarlig departement fullmakt til å inngå kontrakter som forplikter staten i framtidige budsjettår, i tråd med Bevilgningsreglementet §6 første ledd. Årlige statsbudsjettvedtak og kontantprinsippet forhindrer ikke på noen måte at investeringer kan gjennomføres helhetlig og med rasjonell framdrift.
Et bredt flertall på Stortinget har sluttet seg til handlingsregelen. Den innebærer at petroleumsinntektene skal fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. Handlingsregelen gjør således bruken av oljepenger forutsigbar. Slik støtter handlingsregelen også opp under pengepolitikken og reduserer faren for en forventningsdrevet styrking av kronen. Dette forutsetter imidlertid at handlingsregelen er troverdig. I Norge har vi ikke noe behov for å finansiere statlige utbygginger med lån. Lånefinansiering endrer ikke utgiftenes reelle karakter og deres virkninger i økonomien. Handlingsregelen og det finanspolitiske handlingsrommet undergraves dersom deler av statsutgiftene finansieres utenom det ordinære budsjettet og på den måten skyves til framtidige budsjettår. Forsøk på å holde statsutgifter utenom det ordinære budsjettet vil bli gjennomskuet og kan skape usikkerhet om innretningen av finanspolitikken i årene framover.
Offentlig Privat Samarbeid (OPS) blir trukket fram som eksempel på såkalte nye finansieringsmodeller. Innen samferdsel er gjerne OPS en avtale mellom en offentlig instans og én privat leverandør om samlet leveranse av investeringen og påfølgende drift og vedlikehold for en avtalt periode, og der det offentliges finansiering av investeringene fordeles over hele kontraktsperioden i stedet for at investeringen betales når den gjennomføres. OPS er dermed en slags leasingkontrakt med vedlikeholdsavtale.
Motivet for OPS synes å være å kunne gjennomføre prosjekter som ellers ikke blir prioritert innenfor de budsjettrammene som er satt. Forslagsstillerne skriver blant annet følgende:
«Med OPS sin fordeling av kostnadene over tid vil det være mulig å starte opp prosjekter tidligere. Store offentlige inngangsinvesteringer er ikke nødvendig.»
Ettersom dette er en form for lånefinansiering, vil de samme argumentene mot lånefinansiering som jeg har redegjort for ovenfor, også gjelde for OPS. Jeg kan heller ikke se at slik lånefinansiering gjennom OPS er forenelig med representantenes eget utgangspunkt, som de oppgir innledningsvis i begrunnelsen for forslaget:
«Samtidig som oppgavene er mange, setter økonomien klare grenser for hvor mye de offentlige utgiftene kan øke.»
Bruk av OPS i flere OECD-land er vurdert av forskerne Paul Possner, Shin Kue Ryu og Ann Tkachenko i en rapport, Public-private partnerships: the relevance of budgeting (GOV/PGC/SBO (2008)6), utarbeidet for OECD. I rapporten trekkes blant annet erfaringene fra Ungarn fram:
«5.15. PPP’s carry important political benefits for hard pressed public officials under pressure to reduce spending to meet fiscal targets. Fiscal pressures were a prime consideration in using ppp’s in some of the 8 nations we contacted. Budget officials in Hungary, for instance, said that bringing the deficit under the 3 percent target is critical since its entry into EU in 2003. When compared to traditional government capital investment, ppp’s are a strategy to undertake capital projects with minimal impact on the deficit.
5.16. The argument above that ppp’s do not have immediate budgetary consequences is a political and perceptual point, but not a substantive one. By assigning financing to the private sector, initial costs do not appear in budgets at the outset of projects. As a result, projects can appear to be far cheaper than they are. In reality, they shift the costs from the capital portion of budgets to the annual operating budgets for years to come. This shift appears to free up near term fiscal space, but at the expense of long term fiscal space. In a triumph of form over substance, ppp’s succeed politically through budgetary alchemy – costs don’t disappear, rather they become less immediately obvious through stretching and amortization.»
Dette viser at ønsker om å finansiere flere prosjekter enn det som prioriteres på statsbudsjettet ikke er noe godt argument for bruk av OPS. En mulig økonomisk begrunnelse for å benytte OPS måtte heller være om denne kontraktsformen kan bidra til effektivisering, noe representantene fra Høyre også legger vekt på i begrunnelsen for sitt forslag. I en OPSkontrakt har den samme leverandøren ansvar for investeringsleveransen og påfølgende drift og vedlikehold av infrastrukturen. Utbyggeren av en veg kan dermed få et økt økonomisk insentiv til å bygge med høy kvalitet når utbyggeren samtidig har ansvaret for å vedlikeholde vegen. Mange av de mulige økonomiske fordelene som har vært trukket fram for bruk av OPS kan imidlertid også oppnås med tradisjonelle investeringer og drifts- og vedlikeholdsavtaler. Rasjonell framdrift kan blant annet sikres gjennom for eksempel dagbøter i tradisjonelle kontrakter. Risiko for kostnadsoverskridelser kan fordeles mellom staten og leverandøren, for eksempel gjennom fastpriskontrakter, og kvalitetskrav kan stilles i en ordinær anskaffelseskontrakt.
Forslagsstillerne viser i begrunnelsen for sitt forslag til at man ved bruk av OPS vil få bedre kostnadsanslag. Jeg er enig i at gode prosjektplaner og kostnadsanslag er svært viktige forutsetninger for rasjonelle valg og gjennomføringer av investeringsprosjekter. OPS er imidlertid ingen forutsetning for å få god kvalitet på gjennomføringsplaner og kostnadsanslag. Jeg vil blant annet vise til at vi i Norge de siste ti år har hatt et regime for ekstern kvalitetssikring av styringsunderlag og kostnadsramme ved store statlige investeringer som ivaretar dette hensynet godt.
Samtidig er det flere forhold ved OPS som kan innebære betydelige økonomiske ulemper sammenlignet med tradisjonell anskaffelse. For det første bidrar privat lånefinansiering til å øke kostnadene ved investeringsprosjekter, siden slik finansiering nødvendigvis er dyrere enn statens egen finansieringskostnad. For det andre gis OPS-leverandøren monopol på drift og vedlikehold i kontraktsperioden. Ved endrede krav i løpet av kontraktsperioden, vil dette sette staten i en dårlig forhandlingsposisjon, noe som vil kunne gi økte kostnader. For det tredje er OPS-kontrakter komplekse, siden eventualiteter langt fram i tid skal reguleres, noe som blant annet kan gi høye transaksjonskostnader. For det fjerde kan OPS gi uønsket og kostbar overføring av risiko. Økt privat ansvar for hele utbyggings- og driftsfasen kan innebære at enkelte risikoelementer overføres til den private aktøren som den private aktøren ikke har mulighet til å påvirke. Dette øker risikoen og kan dermed føre til ytterligere økte kostnader for OPS-selskapet og som vil bli reflektert i prisen staten må betale. Risikoavlastning er ikke gratis. Forslagsstillerne trekker det fram som positivt at OPS overfører risiko fra staten til private. Jeg vil tvert imot peke på at diversifiseringsgevinsten staten har ved å gjennomføre en portefølje av utbyggingsprosjekter med tradisjonell finansiering generelt vil kunne bli redusert gjennom økt bruk av OPS, noe som vil kunne øke de samlede utbyggingskostnadene for staten.
Et annet moment, som bl.a. er trukket fram av Possner, Ryu og Tkachenko i deres notat om OPS, inntreffer når et prosjekt er for stort eller viktig til at det offentlige kan tillate at det ikke fullføres. Dersom det er rimelig å forvente at det offentlige har en sterk interesse i at prosjektet realiseres, kan det inntreffe en markedssvikt, der den private leverandøren ikke står overfor den fulle risikoen ved uheldige utfall som følge av deres handlinger. Dette kan bidra til at det offentlige i realiteten påtar seg risikoen for uheldige utfall, mens den private parten sitter igjen med gevinsten dersom prosjektet går bedre enn lagt til grunn ved kontraktsinngåelsen.
Representantene trekker fram positive erfaringer fra OPS i Storbritannia, og viser blant annet til at oppussings- og utviklingsarbeidet med undergrunnsbanen i London ble organisert med OPS. Undergrunnsbanen i London er etter mitt syn et eksempel på at OPS har vært en svært dårlig gjennomføringsmodell. I 2003 ble utbedringen av undergrunnsbanen organisert som et OPS-prosjekt. Det offentlige selskapet London Underground tok tidligere i år over Tube Lines. Det eneste gjenværende selskapet under London Undergrounds OPS-avtale for oppgradering, drift og vedlikehold av undergrunnsnettet er dermed tilbakeført til det offentlige. Før oppkjøpet ble OPS-avtalen kritisert for sin kompleksitet, og det var flere tvister mellom OPS-levereandøren og den offentlige oppdragsgiveren. Da oppkjøpet ble kjent, konstaterte den offentlige eieren av London Underground, Transport for London, at det ville gi vesentlige innsparinger ikke lenger å være bundet av OPS-strukturen.
Finansministeren i Storbritannia la i juni 2010 fram et overordnet rammedokument for finansdepartementets Spending Review, som vil legges fram 20. oktober. Der pekes det på at de store budsjettunderskuddene er den viktigste problemstillingen landet står overfor. Det vektlegges at landets høye gjeld undergraver vekst og økonomisk stabilitet i Storbritannia, og at regjeringen tar sikte på å håndtere underskuddet og få gjelden tilbake på et bærekraftig nivå. Storbritannias finansminister skriver i rammedokumentet at «public borrowing is only taxation deferred, and it would be irresponsible to accumulate substantial debts that would have to be paid off by subsequent generations in the decades to come.» Jeg deler dette synet. Vi som lever i dag må dekke våre behov uten å ødelegge kommende generasjoners mulighet til å dekke sine. Ikke bare våre barn, men også deres barn og barnebarn. Det er dette vi kaller generasjonskontrakten – kontrakten til våre barn og barnebarn om at vi skal ta vare på og forvalte samfunnet på en god måte. Dette fordrer langsiktig bærekraft i statsfinansene, og er ikke forenelig med å innføre ulike former for lånefinansiering av framtidige statlige bevilgninger, som for eksempel OPS. Det ser for øvrig heller ikke ut til at andre land som har utvist stor kreativitet for å holde utgifter og forpliktelser utenfor statsbudsjettet, har gode erfaringer med slikt.
Representantene trekker også fram positive erfaringer fra OPS i Norge. I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019 fremgår det at OPS-modellen har gitt raskere prosjektgjennomføring, men at det ikke er mulig å dokumentere verken høyere eller lavere kostnader enn ved tradisjonell gjennomføring. Det konkluderes med at gevinster også kan hentes ut gjennom bedre kontraktstrategier innenfor dagens budsjettsystem, at OPS-finansiering av vegprosjekter innebærer at staten lånefinansierer utgifter til vegprosjekter, og at Regjeringen derfor foreslår ikke å åpne for flere OPS-prosjekter nå.
Som omtalt i NTP 2010–2019 mener Regjeringen at det er behov for å vurdere nye kontraktsformer innenfor dagens budsjettsystem som kombinerer drift, vedlikehold og utvikling av vegstandarden. Dette vil være en kontraktstype som innebærer langsiktighet både for kontraktspartnere og for lokalsamfunnene. I tillegg bedrer det mulighetene for å arbeide sammenhengende med lengre utbyggingsstrekninger. Det vil være krevende å utvikle en slik kontraktsform, slik at det vil ta tid før dette eventuelt kan tas i bruk. Utviklingen bør skje i et samarbeid mellom Statens vegvesen og bransjeorganisasjonene. Det er viktig at kontraktsformen ikke blir slik at den bare kan utføres av de store entreprenørene. Samferdselsdepartementet redegjør i forslaget til statsbudsjett for 2011 (Prop. 1 S) for pågående arbeid der Statens vegvesen utreder en entrepriseform på en om lag 26 mil lang strekning på E6 på Helgeland. Statens vegvesen vurderer her muligheten for kontrakter som vil kunne omfatte både prosjektering og bygging av nyanlegg, utvikling og utføring av utbedring av vedlikeholdsetterslep, periodisk vedlikehold, utskifting og komplettering av vegutstyr og drift av vegen.