Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

5.1 Sammendrag

Finansdepartementet hadde i 2009 et utgiftsbudsjett på 461,3 mrd. kroner. Departementet har ansvar for seks virksomheter, fem fond og tre særlovsselskaper.

Riksrevisjonen har avgitt ti avsluttende revisjonsbrev uten merknad og ett avsluttende revisjonsbrev med merknad til skatteetaten.

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at gevinster og tap, som utgjør en vesentlig del av resultatelementet i Statens pensjonsfond utland (SPU), blir utelatt i Meld. St. 3, statsregnskapets framstilling av overskuddet i SPU. Finansdepartementet opplyser blant annet at overskuddsbegrepet er i tråd med nasjonalregnskapets definisjoner og at netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning er en sentral referansestørrelse ved internasjonale sammenlikninger av offentlige finanser. Departementet viser videre til at Statistisk sentralbyrå (SSB) har ansvar for å forvalte nasjonalregnskapsbegrepene, og at det vil forholde seg til den standard SSB etablerer.

Riksrevisjonen er av den oppfatning at SPUs gevinster og tap må inkluderes i statsregnskapets resultatframstilling for å gi et korrekt og relevant bilde og kan ikke se av bevilgningsreglementet at nasjonalregnskapets prinsipper skal legges til grunn ved utarbeidelse av statsregnskapet.

Riksrevisjonen ser det ikke som tilfredsstillende at statens kjøp og salg av aksjer i Statoil ASA framstilles dobbelt i statsregnskapet, som endring i balansen til både SPU og Olje- og energidepartementet. Nåværende framstilling i statsregnskapet kan oppfattes av leseren som om det kjøpes og selges aksjer i Statoil ASA for SPU. Riksrevisjonen har merket seg at departementet i forbindelse med Statsregnskapet 2010 vil vurdere om presentasjonsformen i kapittel 3 bør justeres.

Det framgår av de etiske retningslinjene at utelukkelse av selskaper fra SPUs investeringsunivers gjelder også for Statens pensjonsfond Norge (SPN). Likevel hadde SPN ved utgangen av 2009 aksjer og obligasjoner i et selskap som var utelukket fra SPUs investeringsunivers. Riksrevisjonen ser det som uheldig at Finansdepartementet, fem år etter at de etiske retningslinjene ble gjort gjeldende for begge fondene, fortsatt ikke har rutiner for å varsle Folketrygdfondet og Norges Bank samtidig om selskaper der departementet ikke lenger ønsker å være eier. Riksrevisjonen har merket seg at departementet er enig med Riksrevisjonen og departementet uttaler at det vil utarbeide nye rutiner for hvordan Folketrygdfondet skal varsles om slike uttrekk.

Revisjonen har vist at SPU har investert i rentebærende verdipapirer som var utelukket fra fondets investeringsunivers. Departementet opplyser at det ved en inkurie har utelatt rentebærende instrumenter fra instruksjonene til Norges Bank for perioden 2007 til 2009. Riksrevisjonen finner det ikke tilfredsstillende at SPU ikke ble forvaltet i tråd med de etiske retningslinjene som Stortinget har sluttet seg til.

SPU ble i 2009 belastet med forvaltningskostnader på totalt 3,2 mrd. kroner av Norges Bank, hvorav 1,4 mrd. kroner var avkastningsavhengige honorarer til eksterne forvaltere. En avtale med en ekstern forvalter uten øvre grense for avkastningsavhengig honorar, resulterte etter reforhandling i utbetalt honorar på ca. 500 mill. kroner. Opprinnelig avtale ville ha medført et honorar på ca. 900 mill. kroner. Honoraret framstår både før og etter reforhandling av avtalen som påfallende høyt, så vel beløpsmessig som prosentuelt.

Departementet opplyser at det har løpende oppfølging av bankens totale kostnader knyttet til forvaltningen av SPU. Departementet uttaler videre at det ikke er involvert i godkjenning eller kvalitetssikring av avtalene med enkeltforvaltere da det er bankens organer som har ansvar for risikostyring og internkontroll.

Riksrevisjonen finner det sterkt kritikkverdig at det inngås avtaler til slike vilkår og stiller spørsmål ved Norges Banks internkontroll i denne sammenheng. Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at Finansdepartementet ikke engasjerer seg i arbeidet med oppfølging av eksterne forvaltere slik de har avtalemessig adgang til. Riksrevisjonen vurderer departementets begrensede oppfølging i denne sammenheng som alvorlig og mener at det tilligger Finansdepartementet et mer proaktivt oppfølgingsansvar.

Riksrevisjonen vurderer det som kritikkverdig at lønnsopplysninger om faktisk utbetalt lønn til Norges Bank Investment Managements (NBIM) ledergruppe verken ble opplyst i SPUs årsrapport som noteopplysning eller til Riksrevisjonen. Departementet viser til at Norges Bank har gitt opplysninger i henhold til regnskapsprinsipper fastsatt av representantskapet og Norges Banks vurdering av hvem som anses for «ledende ansatte». Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet i utkast til ny forskrift foreslår krav om noteopplysninger vedrørende ytelser til ledende personer knyttet til forvaltningen av investeringsporteføljen.

Meravkastning er et mål på hvor stort bidrag den aktive forvaltningen i Norges Bank har gitt til fondets samlede avkastning. Inntekter fra utlån av verdipapirer inngår i rapporteringen av brutto meravkastning. Etter hva departementet erfarer er det vanlig internasjonalt å rapportere inntekter fra utlån av verdipapirer som en del av brutto meravkastning. Riksrevisjonen er av den oppfatning at internasjonal praksis også viser eksempler på at inntekter fra utlån av verdipapirer ikke utelukkende rapporteres som meravkastning.

Riksrevisjonen finner det uheldig at Stortingets forutsetning om transparens og åpenhet ikke tilfredsstilles fullt ut, eksempelvis ved at kostnader for aktiv forvaltning ikke framkommer. Selv om det internasjonalt er vanlig å rapportere brutto meravkastning, mener Riksrevisjonen at for å tilfredsstille Stortingets forutsetning om transparens og åpenhet bedre, bør departementet vurdere å rapportere netto meravkastning slik at kostnadene for aktiv forvaltning tydelig framkommer i både prosent og kroner.

SPU skal følge internasjonalt anerkjente standarder ved avkastningsmåling. Global Investment Performance Standard (GIPS) anses som den anerkjente internasjonale standarden på området og krever at både beregninger og rapportering er i henhold til standarden. Departementet anfører at SPUs avkastningsberegning fra og med 1998 har funnet sted i tråd med denne standarden. Riksrevisjonen ser det som uheldig at rapporteringen ikke har omfattet opplysninger om belåning i fondet og slik ikke tilfredsstilt GIPS fullt ut.

Riksrevisjonen vurderer det som uheldig at NBIMs avstemmingsrutiner for SPUs avkastningsberegninger ikke har fastsatt terskelverdi for akseptert avvik mellom regnskaps- og avkastningssystemet.

Riksrevisjonen vurderer det som uheldig at Finansdepartementets konsulentselskap, i publiserte rapporter på departementets hjemmeside, i perioden 2007–2009 har opplyst om en annen avkastningsmetode enn den som faktisk har vært benyttet for kontrollmåling. Departementet opplyser at det ville vært vanskelig å oppgi riktige opplysninger uten samtidig å avsløre detaljer om den pågående innfasingen av høyere aksjeandel.

Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at SPUs transaksjonsdata har vært sendt som usikret e-post og anser det som en svakhet fra et ikt-sikkerhetsperspektiv. Finansdepartementet viser til at Norges Bank og departementet har tatt initiativ til at slike oversendelser av historiske beholdningsdata kun skjer via sikker e-post. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger opp at SPUs transaksjonsdata sendes som sikker e-post framover.

SPUs prosentmessige avkastning målt i internasjonal valuta for 2009 ble rapportert til 25,6 prosent, tilsvarende 613 mrd. kroner. Beløpet framkommer av resultatrapportering for SPU som resultat før valutakursreguleringer. Finansdepartementet bygger blant annet på dette i rapporteringen til Stortinget. Riksrevisjonens analyse av hvordan valutakurseffekten påvirker SPUs regnskapsmessige avkastning, viste at det var vesentlig usikkerhet knyttet til om det presenterte resultatet reflekterer den faktiske verdiendringen for 2009. Usikkerheten har sammenheng med valg av metode for å skille ut valutakurseffekten. Metoden gir ekstra usikkerhet i perioder med store valutakurssvingninger.

Departementet opplyser at SPU har en del særtrekk som gjør at det kan være ulike syn på hva som er «korrekt rapportering». Videre opplyses det at dagens metode som primært benyttes som del av intern regnskapsrapportering, er anerkjent internasjonal regnskapspraksis. Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig å ta hensyn til SPUs særtrekk i rapporteringen, og internasjonal regnskapspraksis for «intern rapportering» synes her ikke hensiktsmessig for rapportering til Stortinget og allmennheten.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at det benyttes ulike metoder for rapportering av SPUs regnskapsmessige avkastning før og etter valutakursreguleringer. Etter Riksrevisjonens vurdering bør det legges vekt på at det benyttes identiske beregningsmetoder. Riksrevisjonen viser til at SPUs avkastning rapporteres både i prosent og kroner. Selv om departementet legger størst vekt på rapportering av den prosentmessige avkastning, er det viktig at den regnskapsmessige avkastningen som departementet rapporterer til Stortinget er korrekt. Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet vil vurdere denne problemstillingen på bakgrunn av innspill fra høringsinstansene vedrørende forskrift om regnskapsregelverk for Norges Bank.

Utviklingen i skatteetatens kontrollvirksomhet har over flere år vist en vridning fra tyngre kontroller til mer avgrensede kontroller, redusert treffprosent på regnskapskontroller og oppgavekontroller, samt nedgang i antall anmeldelser etter kontroll. Da forholdet med negativ utvikling i andel kontrollerte næringsdrivende og mangelfull satsning på tyngre kontroller ble tatt opp i Dokument nr. 1 (2008–2009) for budsjettåret 2007, forutsatte Riksrevisjonen at dette dreide seg om en midlertidig svekkelse slik Finansdepartementet opplyste, og at departementet gjennom styringsdialogen ville følge utviklingen i kontrollarbeidet med tanke på kontrollvolum og kontrolltyper. Riksrevisjonen kan fortsatt ikke se at Finansdepartementets intensjon om økt satsning på kontroll av mer komplekse og tyngre saker, samtidig som kontrollvolumet opprettholdes, er innfridd.

Revisjonen for 2009 har vist at det ved ligning av store selskaper, utenom Oljeskattekontoret og Sentralskattekontoret for storbedrifter, i liten grad gjennomføres utvidede ligningskontroller.

Riksrevisjonen er kritisk til om vridningen fra regnskapskontroll til enklere kontrolltyper bidrar til å avdekke og forfølge alvorlig og omfattende skattekriminalitet. Riksrevisjonen ser det som svært bekymringsfullt at det til tross for betydelige satsningsmidler på kontrollområdet, fortsatt gjennomføres et lavere antall regnskapskontroller enn det som ble gjennomført i årene før reorganiseringen av skatteetaten.

Riksrevisjonen ser kritisk på at skatteetaten ikke har lykkes i å dreie en større del av ressursbruken over på ligning av næringsdrivende og selskaper.

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Finansdepartementets oppfølging av skatteetaten ikke i tilstrekkelig grad har bidratt til økt innsats mot illojale brukere og svart økonomi.

Pålitelighet i skatteetatens rapportering ble tatt opp i Dokument 1 (2009–2010) for budsjettåret 2008. Kontroll- og konstitusjonskomiteen delte Riksrevisjonens bekymring over tvetydig bruk av begreper knyttet til skatteetatens kontrollarbeid. Komiteen uttalte at indikasjon på større omfang av tyngre kontroller enn det som i virkeligheten har funnet sted, er uakseptable utslag og krevde umiddelbar handling. Revisjonen har vist at skatteetatens rapportering for 2009 fortsatt er upresis. Rapporteringen kan dermed gi et feilaktig bilde av situasjonen på viktige områder, blant annet knyttet til skatteetatens kontrollvirksomhet og restansene og regnskapsføringen ved Skatteoppkrever utland.

Riksrevisjonen registrerer at Finansdepartementet har forståelse for at datakvaliteten i en så stor etat som skatteetaten vil være en gjennomgående og vedvarende utfordring. Riksrevisjonen vil presisere at data som rapporteres må være pålitelige og etterprøvbare for at det skal være mulig å vurdere om målene for det enkelte budsjettår er nådd.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at det fortsatt er uklar begrepsbruk og ulik registrering av data som danner grunnlag for resultatrapportering. Dette medfører at det rapporteres en større andel tyngre og komplekse kontroller enn det som i realiteten er gjennomført. Videre rapporteres det et større antall oppgavekontroller enn hva som er gjennomført.

Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at skatteetatens rapportering av utvidede kontroller under ligningen av næringsdrivende og selskaper ikke er korrekt. De rapporterte kontrollene trenger ikke være prioritert og underlagt en reell oppfølging og kontroll. Skattedirektoratet opplyser at dette er en svakhet i rapporteringssystemet som vil bli fulgt opp umiddelbart. Finansdepartementet har ikke gitt kommentarer til dette.

Riksrevisjonen er videre kritisk til at det er påvist feil og mangler i rapportering av restanser og regnskaps- og avstemmingsarbeidet ved Skatteoppkrever utland.

Riksrevisjonen er kritisk til at Finansdepartementet ikke har fulgt opp at skatteetatens rutiner for å sikre kvalitet i registrering og rapportering av data er tilfredsstillende. Dette gjelder spesielt i forhold til rapportering som danner grunnlag for departementets styring og oppfølging av etaten.

Riksrevisjonen har tidligere tatt opp likebehandling knyttet til anmeldelser og tilleggsskatt, jf. Dokument nr. 1 (2007–2008) og Dokument 1 (2009–2010). Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte i Innst. S. nr. 172 (2007–2008) vedrørende manglende anmeldelser, at det er et grunnleggende prinsipp i en rettsstat at like saker skal behandles likt, uavhengig av geografisk tilhørighet.

Revisjonen i 2009 har vist at skatteetaten har ulik praksis når det gjelder ileggelse av tilleggsavgift ved oppgavekontroll og anmeldelse på grunn av mang-lende oppgavelevering.

Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet og Skattedirektoratet legger stor vekt på rettssikkerhet og likebehandling, men det gis uttrykk for at det i en stor etat vil være visse utfordringer knyttet til likebehandling i saker som bygger på en konkret skjønnsmessig vurdering.

Riksrevisjonen er kritisk til at skatteetaten ikke har et overordnet kvalitetssikringssystem som sikrer likebehandling av skatte- og avgiftspliktige uavhengig av geografisk tilhørighet. Riksrevisjonen forutsetter at de iverksatte tiltak gis høy prioritet og at departementet følger opp at tiltakene i praksis sikrer likebehandling i regionene ved gjennomføring av oppgavekontroll.

Riksrevisjonen er videre kritisk til at Finansdepartementet ikke har hatt en gjennomgående oppfølging av skatteetaten for å sikre at like saker behandles likt.

Følgende saker vil bli fulgt opp i den løpende revisjonen:

  • Registerkvalitet og informasjonsflyt i forvaltningen på utenlandsområdet

  • Sikkerhet- og beredskap

  • Retningslinjer som gir utførselsdeklarasjoner løpenummer i etterhånd

  • Manglende krav til gjennomføring og frister for oppgaver i Finansdepartementets tildelingsbrev til Toll- og avgiftsdirektoratet

  • Usikkerhet knyttet til Skatteoppkrever utlands restanser

  • Risikorammen for den aktive forvaltningen av Statens pensjonsfond utland

Det ble rapportert i Tillegg 1 til Dokument 1 (2009–2010) at SPUs regelverk ikke inneholdt bestemmelser om hvilket regnskapsregelverk som gjaldt spesifikt for SPU.

Riksrevisjonens gjennomgang viste at det var motstrid mellom de ulike regnskapsregelverk som gjaldt for SPU, og at SPUs regnskap med noter ikke tilfredsstilte internasjonale standarder og beste praksis fullt ut. Riksrevisjonen bemerket at regelverket som skal gjelde for SPU utledes fra sentralbankloven, og stilte spørsmål om departementet legger til grunn at «Santiago-prinsippene» skal gjelde for SPU.

Departementet legger til grunn at SPUs regnskap inngår i regnskapet til Norges Bank og at regnskapsrapportering skal skje i henhold til Norges Banks regnskapsprinsipper. Videre opplyser departementet at det nye regnskapsregelverket for Norges Bank er i tråd med «Santiago-prinsippene» som Finansdepartementet har vært med på å utarbeide.

Riksrevisjonen viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteen forutsatte at departementet gir arbeidet med å sikre at kvaliteten på fondets regnskap tilfredsstiller internasjonale standarder høy prioritet. Riksrevisjonen vurderer det som uheldig at regnskapsregelverk som benyttes for SPUs regnskapsrapportering utledes indirekte fra sentralbankloven og Norges Banks regnskapsprinsipper. Tidligere års revisjoner har vist at Norges Bank har gjort en rekke unntak fra regnskapslovgivningen som ble begrunnet med sentralbankspesifikke forhold. Disse forholdene hadde imidlertid ikke relevans for SPU, men likevel omfattet unntakene også SPU ved utarbeidelse av regnskapsrapportering og noteopplysninger.

Sett fra et revisjonssynspunkt mener Riksrevisjonen at det er uheldig at SPU ikke har et eget regnskap, men har status som noteopplysninger til Norges Banks regnskap. Riksrevisjonen er av den oppfatning at det bør avlegges eget regnskap for SPU med de krav det innbærer. Markedsverdien av SPU ved utgangen av 2009 utgjorde to tredeler av statens balanse, og fondet har omfattende aktivitet og verdiendringer som påvirker statens balanse. Den vesentlige delen fondet utgjør av statens kapital og fondets størrelse og kompleksitet, tilsier at det bør avlegges et eget regnskap for SPU. Etter Riksrevisjonens oppfatning bør det framgå direkte av regler om forvaltningen av SPU hvilken regnskapslovgivning som skal gjelde for fondet ved utarbeidelse av SPUs regnskapsrapportering. Riksrevisjonen vil også peke på at i henhold til «Santiago-prinsipp» nr. 11 skal det utarbeides regnskap for statlige investeringsfond.

Det framgår av forslaget til forskrift om regnskapsregler for Norges Bank § 1-2 at SPU ikke er et eget rettssubjekt. Riksrevisjonen kan ikke se at det faktum at SPU ikke er et eget rettssubjekt er til hinder for at det kan avlegges eget regnskap for SPU. Riksrevisjonen viser til at selv om SPN inngår i balansen til Folketrygdfondet, avlegges det et eget regnskap for SPN. Etter Riksrevisjonens syn bør det også framgå av regler for forvaltningen av SPU hvilke regnskapsregler som skal gjelde for SPU.

Forrige kapittelNeste kapittel