10. Gjennomføring av direktivets regler om frihetsberøvelse – Artikkel 15, 16 og 17
Ifølge direktivet artikkel 15 kan en tredjelandsborger som skal returneres bare holdes i fengslig forvaring for å forberede selve returen og/eller for å gjennomføre uttransporteringen, og bare hvis andre men mindre inngripende tiltak ikke kan benyttes effektivt i det aktuelle tilfellet. Det gjelder særlig når det er en fare for unndragelse, når tredjelandsborgeren unnlater å samarbeide, eller hindrer forberedelsen til en retur eller selve uttransporteringen.
Når det gjelder selve fengslingsperioden må det innføres en tidsbegrensning som følge av direktivet. Fengsling skal i utgangspunktet ikke overstige 6 måneder.
Departementet forslår derfor å presisere i nytt annet punktum i § 106 tredje ledd at fengsling for å forberede eller gjennomføre en utsendelse bare kan overstige 12 uker dersom utlendingen ikke samarbeider om utsendelsen eller det er forsinkelser med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter.
Videre må det innføres en absolutt grense for fengsling som følge av direktivet artikkel 15 (6). Departementet foreslår å sette denne til 18 måneder, i tråd med direktivets bestemmelse. Det foreslås derfor å tilføye i § 106 tredje ledd at fengsling uansett ikke kan overstige 18 måneder. Flere av høringsinstansene har uttalt at 18 måneder er lang tid. Til dette vil departementet bemerke at fengsling av en slik varighet må høre til de sjeldne unntakstilfellene. Det er i dag ingen absolutt tidsbegrensning i norsk rett og direktivet vil således stramme inn muligheten for langvarige fengslinger i det norske regleverket.
Departementet anser det som hensiktsmessig å benytte muligheten til utvidet fengsling for utlendinger som er ilagt straff. Slike tilfeller faller utenfor direktivets anvendelsesområde. Det foreslås derfor en presisering i lovbestemmelsen om at fengsling ikke kan overstige 18 måneder, med mindre utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon. Utlendingen må således være utvist for det straffbare forholdet for at unntaket kommer til anvendelse. I rene unntakstilfeller vil det oppstå et behov for fengsling utover 18 måneder og forslaget legger til rette for en slik adgang når returdirektivet ikke kommer til anvendelse.
Departementet ønsker å fremheve at utgangspunktet fremdeles vil være at fengsling som hovedregel ikke kan overstige 12 uker, med visse unntak. Det videre utgangspunkt vil være en absolutt begrensning på 18 måneder, men igjen med visse unntak.
Departementet har sendt på høring et separat forslag om fengsling av utlendinger som er i en utsendelsesprosess og som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, og fengslingstidens lengde for denne persongruppen vil bli behandlet i dette forslaget.
Fengsling i medhold av utlendingsloven § 106 første ledd bokstav a er et viktig virkemiddel for å bringe klarhet i en utlendings identitet.
Spørsmålet som melder seg er således om fengsling i medhold av utlendingsloven § 106 første ledd bokstav a må anses å ligge innenfor direktivets anvendelsesområde. Departementet drøfter dette i proposisjonen og konkluderer med at identitetsfengslinger, både kan falle innenfor og utenfor direktivets anvendelsesområde, avhengig av motivet for fengsling.
I høringsnotatet ba departementet høringsinstansene om å belyse et eventuelt behov for å sondre mellom «rene» identitetsfengslinger og identitetsfengslinger som ledd i forberedelsen av en retur. Høringsinstansene har imidlertid ikke uttrykt et behov for en slik sondring.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å innføre en absolutt tidsbegrensning på 18 måneder for fengsling ved identitetstvil. Det vil imidlertid være adgang for fengsling utover 18 måneder når utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon.
Departementet anser for øvrig at det foreligger rettsharmoni mellom hjemmelsgrunnlaget for å fengsle utlendinger uten lovlig opphold i Norge og direktivets bestemmelser.
Fengsling etter direktivet skal som hovedregel skje i egne fengslingsfasiliteter. Dersom dette ikke lar seg gjøre, og forvaringen er i et ordinært fengsel, skal tredjelandsborgeren være adskilt fra vanlige innsatte.
Forholdene ved fengsling er nærmere omtalt i direktivet artikkel 16 og 17. Artikkel 16 sikrer sentrale rettigheter under selve fengslingsoppholdet. Artikkel 17 omhandler fengsling og forholdene ved fengsling av mindreårige.
Det er i senere år foretatt en vesentlig endring av det norske regelverket knyttet til selve forholdene under fengsling. I forbindelse med utarbeidelsen av utlendingsloven § 37 d ble det også utarbeidet en egen forskrift for utlendingsinternatet, forskrift om Politiets utlendingsinternat (utlendingsinternatforskriften). Det følger av utlendingsinternatforskriften § 2 at det skal tas særskilt hensyn til spesielle behov hos barn og barnefamilier. I tillegg er det nedfelt at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle beslutninger og handlinger som berører barn som oppholder seg på internatet. Det er således en egen avdeling for barn og barnefamilier ved Politiets utlendingsinternat.
Departementet anser at dagens norske regler er i samsvar med direktivet.
Komiteen har merket seg at fengsling bare kan benyttes dersom andre, mindre inngripende tiltak ikke anses effektive nok for å sikre retur og uttransportering. Etter direktivet kan fengsling dessuten bare skje for en lengre periode enn 6 måneder dersom utlendingen ikke samarbeider om utsendelsen eller det er forsinkelser med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter. Regelen etter utlendingsloven i dag, er at fengsling ikke skal skje for lenger enn 12 uker med mindre det foreligger særlige grunner, og departementet har påpekt i proposisjonen at det nettopp er slike forhold som mang-lende samarbeid fra utlendingen eller hjemlandets myndigheter som vil være sentrale når det unntaksvis vurderes fengsling utover 12 uker. Komiteen har merket seg at departementet derfor har foreslått å fastholde hovedregelen om at fengsling ikke skal skje for mer enn 12 uker til sammen, og at det samtidig foreslås å lovfeste at fengsling for å forberede eller gjennomføre en utsendelse, bare skal kunne skje for lenger enn 12 uker dersom utlendingen ikke samarbeider om utsendelsen eller dersom det er forsinkelser med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter.
Komiteen har videre merket seg at det i tillegg innføres en absolutt grense på 18 måneder, i tråd med direktivet, som bare kan benyttes unntaksvis, men som også kan overskrides i helt spesielle tilfeller. Komiteen har merket seg de spesielle bestemmelsene som gjelder forholdene under fengsling, særlig for barn og barnefamilier. Samtidig viser regjeringen til at egne regler for utlendinger som truer nasjonale interesser, er under forberedelse som egen sak. Komiteen viser til at forslagene samlet sett innebærer en begrensning i dagens regler og støtter dette.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet merker seg at returdirektivet åpner for fengsling og forvaring dersom andre, mindre inngripende tiltak ikke anses effektive nok for å sikre retur og uttransportering. Disse medlemmer er opptatt av at norske myndigheter skal ha gode nok verktøy for å beskytte samfunnet mot personer som utgjør en unndragelsesrisiko. Disse medlemmer er av den oppfatning at hovedregelen om at fengsling ikke skal overstige 12 uker med mindre det foreligger særlige grunner, ikke fremstår som et tilstrekkelig virkningsfullt tiltak. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
Ǥ 106 tredje ledd skal lyde:
Fengsling kan ikke overstige 18 måneder, med mindre utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon.»
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at frihetsberøvelse, internering og fengsling av barn og barnefamilier bør unngås. Dette medlem viser til Barnekonvensjonens artikkel 37, som sier at frihetsberøvelse skal benyttes overfor barn bare som en siste utvei. Dette medlem viser til at svensk lovgivning ved å tilføye ordene «over 18 år» i lovteksten bedre ivaretar barns rettssikkerhet enn det forslaget som foreligger fra regjeringen. Dette medlem mener at regjeringen må ta opp denne problemstillingen i den varslede meldingen om barn på flukt.