3. Opplysningsplikt for oljeselskaper om salg av naturgass utvunnet fra norsk kontinentalsokkel
Oljeselskap er særskattepliktige for inntekt frå gassal frå norsk kontinentalsokkel i følgje petroleumsskattelova § 5. Ved likninga er fakturerte gassalsprisar utgangspunktet for å fastsetje inntekta til skattytar. Med heimel i skattelova § 13-1 kan likningsstellet likevel fråvike dei fakturerte prisane når gassen blir seld til eit nærståande selskap, og inntekta er redusert som følgje av interessefellesskapet (interne sal).
Fram til 2002 blei alt norsk sal av tørrgass samordna gjennom Gassforhandlingsutvalet (GFU), som i hovudsak forhandla fram langsiktige kontraktar med uavhengige kjøparar. Derfor kunne dei avtalte salsprisane leggjast til grunn ved skattleggjinga av dei ulike selskapa.
Etter avviklinga av GFU i 2002 har rettshavarane sjølve hatt ansvaret for å avsetje eigenprodusert gass. Selskapa kan dermed selje gass til nærståande selskap. Mange oljeselskap er integrerte selskap som driv både utvinningsverksemd og nedstraumsverksemd, som inneber ulike formar for industriell foredling og omarbeiding eller distribusjon og sal av naturgass (i Noreg og i utlandet). Inntekt frå nedstraumsverksemd blir skattlagt etter allmenne reglar med lågare skattesats enn utvinning. Selskapa har derfor sterke incentiv til å overføre mest mogleg av inntektene frå norsk sokkel til nedstraumsdelen, ved å avtale lave prisar i interne gassal.
Å vurdere om avtalte prisar mellom nærståande kan leggjast til grunn for skattleggjinga er særs ressurskrevjande for likningsstellet. Skatteinntektene frå sal av gass utgjer ein vesentleg del av skatteprovenyet frå petroleumsverksemda på norsk sokkel. På grunn av stort salsvolum, kan sjølv mindre avvik frå marknadsprisen avtalt mellom nærståande ha stor betyding for skatteinntektene. For å sikre riktige likningsavgjerder, er det viktig at likningsstellet har eit breitt faktagrunnlag for vurderingane deira, som også omfattar marknadsinformasjon.
Departementet meiner at gjeldande føresegner i likningslova og petroleumsskattelova ikkje gir tilstrekkeleg heimel for systematisk å hente inn relevante opplysningar om gassal, som er naudsynt for ein så god likningskontroll som ønskjeleg. Departementet foreslår derfor ein regel i petroleumsskattelova § 6 nytt nr. 6 som pålegg oljeselskap å gi likningsstellet opplysningar om gassal frå norsk kontinentalsokkel. Utfyllande reglar om innhaldet i opplysningsplikta blir foreslått fastsett i forskrift.
I dag sel utvinningsselskap sjølve sin eigen gass. Ein aukande del blir selt til nærståande selskap. Det er store forskjellar i kontraktsvilkår for ulike gasskontraktar, og marknadsverdet kan variere stort som følgje av dette. I tillegg skjer framleis hovuddelen av salet gjennom langsiktige avtalar med direkte kontakt mellom kjøpar og seljer. Dette fører til relativt lite open marknadsinformasjon om salsverdet av gassen.
Ved likninga skal som eit utgangspunkt skattytars fakturerte prisar ved sal av gass bli lagt til grunn ved fastsettinga av inntekta. Likningsstellet kan likevel fråvike dei fakturerte prisane med heimel i skattelova § 13-1 dersom gassen blir selt til nærståande selskap, og inntekta er redusert som følgje av tilknytinga. Dersom vilkåra for å fråvike avtalt pris er oppfylte, skal inntekta bli fastsett som om tilknytinga mellom selskapa ikkje fanst (armlengdeprinsipp). I tilfeller med skatteavtale med eit anna land som inneheld ei føresegn lik som artikkel 9 i mønsteravtala til OECD, skal det takast omsyn til retningslinene for internprising for fleirnasjonale føretak og skattestyresmakter ved vurderinga av om inntekta er redusert, og ved fastsettinga av den skjønsmessige inntekta. Også i andre tilfelle bør retningslinene takast omsyn til så langt som dei passer. Sjå skattelova § 13-1, jf. fjerde ledd, og meir omtale av regelen i Ot.prp. nr. 62 (2006–2007).
For likningsstellet er det særs krevjande å vurdere om prisen for sal av gass frå oljeselskap til nærståande skal bli lagt til grunn ved likninga, og eventuelt fastsetje armlengdeprisen ved skjøn. Petroleumsskattelova § 4 har heimel for å fastsetje normpris også for gass, men heimelen er ikkje brukt så langt. Då det blei innført ei ordning med bindande førehandsutsegn for gassal frå oljeselskap til nærståande selskap, jf. avsnitt 5.4 ovanfor, vurderte departementet eit alternativ med normpris for sal av tørrgass. Den gongen kom departementet fram til at det ikkje var tenleg med ei slik løysing. Grunngjevinga var at vilkåra i kontraktane var relativt ulike, og at det ikkje fanst ein likvid og transparent gassmarknad. Sjå utfyllande omtale i Ot.prp. nr. 1 (2005–2006) avsnitt 23.5.2.
Likningsstellet er avhengig av eit breitt faktagrunnlag og best mogleg informasjon om relevante forhold i gassmarknaden for å kunne treffe riktige avgjerder ved handsaminga av likninga. Samanlikning av prisar og vilkår i transaksjonar mellom uavhengige partar og mellom nærståande selskap, er eit viktig element ved vurderinga av om vilkåra for å justere inntekta ved skjøn er oppfylt og for å fastsetje armlengdeprisen for nærståande selskap, jf. retningslinene til OECD om internprising. Kjennskap til marknaden er nødvendig for å finne fram til det beste grunnlaget for samanlikning, og for å justere forskjellar mellom den aktuelle transaksjonen og transaksjonen den blir samanlikna med. Manglande tilgang til relevante grunnlag for samanlikning er derfor eit problem ved fastsettinga av prisar for skatteføremål.
Grunna den høge skattesatsen på inntekt frå utvinningsverksemd, har oljeselskapa sterke incentiv til å redusere inntekta i særskatteregimet ved sal til nærståande selskap. Omsynet til å få riktig likning, og unngå reduksjon av skattegrunnlaget frå utvinningsverksemda, tilseier at faktagrunnlaget som den enkelte avgjerda byggjer på, er så breitt som mogleg.
Når det gjeld sal av olje (og våtgass) produsert på norsk sokkel, mottek styresmaktene nærmare informasjon om transaksjonar i samanheng med fastsetting av normprisar. Departementet meiner at likningsstellet har same behovet for opplysningar om pris og andre vilkår for å fastsette inntekta for sal av gass ved likninga. Mellom anna er marknadane for sal av gass mindre likvide enn for råolje. Vidare må det ved likninga takast stilling til kva som er riktig pris for gassen basert på dei ulike vilkåra i kvar enkelt transaksjon.
Oljeselskapa har allereie plikt til å automatisk sende inn visse opplysningar om gassal ved likninga, og eventuelt ved etterfølgjande førespurnad frå likningsstellet. Departementet meiner at gjeldande reglar ikkje gir tilstrekkeleg heimel for systematisk innhenting av all relevant marknadsinformasjon for gassal som er naudsynt for ein så god likningskontroll som ønskja. Mellom anna gjeld føresegna i likningslova § 4-12 om oppgåve- og dokumentasjonsplikt berre transaksjonar o.a. mellom nærståande, og ikkje sal mellom uavhengige partar. Reglane er dessutan delt inn i respektive ei oppgåve- og ei dokumentasjonsplikt, der dokumentasjonsplikta berre gjeld på oppfordring frå likningsstellet. Oppgåveplikta inneber at ei oppgåve med summariske opplysningar skal bli levert saman med sjølvmeldinga. Likningslova § 6-3 gjeld også transaksjonar med uavhengige næringsdrivande, men krev at avtaleparten er namngitt. Føresegna er såleis ikkje nok i forhold til eit behov for ei generell opplysningsplikt om avtale- og salsvilkår for gass for skatteføremål.
Departementet meiner derfor at ein bør innføre ein ny regel i petroleumsskattelova om at særskattepliktige selskap har plikt til å gi opplysningar om sal av gass til likningsstellet.
Opplysningar om avtale- og salsvilkår må i tilfelle hentast inn frå selskapa for kvar avtale og det einskilde salet. Innsend informasjon skal bli samla i ein database, som vil vere til stor nytte for likningsstellet i arbeidet med å sikre at gass blir verdsett til marknadspris ved interne sal. Departementet meiner det er ein føresetnad for eit godt faktagrunnlag at databasen omfattar det meste av avtalar og transaksjonar som gjeld sal av gass frå norsk kontinentalsokkel.
OLF skriv i høyringsmerknaden at forslaget inneber noko prinsipielt nytt fordi innsendte opplysningar også skal bli brukt som grunnlag for å fråvike prisen i kontraktar som andre selskap har inngått med nærståande selskap. På denne måten blir det lagt opp til systematisk bruk av opplysningar som skattytar ikkje har tilgang til, inkludert bruk av skjulte samanlikningsgrunnlag («secret comparables») i strid med tilrådingar frå OECD, jf. prinsippet om kontradiksjon.
Departementet viser til at føremålet med opplysningsplikta er å gi likningsstellet betre kjennskap om gassmarknaden, inkludert kva som er vanlege, kommersielle vilkår i kontraktar. Likningsstellet har tilgang til tilsvarande opplysningar i dag også, men forslaget legg opp til ein meir systematisk og obligatorisk innsending av opplysningane. Forslaget inneber derimot inga endring når det gjeld bruk av opplysningane i konkrete likningssaker. Dersom prisinga i interne sal skal fråvikast, skal likningsstellet framleis vere bunden av dei allmenne reglande i skatte- og likningslova, inkludert retningslinene til OECD om internprising, som ikkje stengjer for bruken av informasjon som skattytaren ikkje kjenner til, men som oppmodar til varsemd med korleis den brukast sånn at skattytaren får eit rimeleg høve til å forsvare seg og tryggje rettsleg kontroll ved domstolane. Omsyna til løyndom og innsyn i grunnlaget for eiga likning, skal framleis i samsvar med OECD-retningslinene bli tryggja gjennom anonymisert bruk av opplysningar der det er naudsynt. Forslaget inneber derfor ingen endringar i forvaltningsprinsippa som ligg til grunn for handsaminga av likninga.
OLF skriv vidare at høyringsnotatet ikkje drøftar dei konkurranserettslege sidene ved innsamling og bruk av dei innhenta opplysningane. OLF peikar på at forslaget gir risiko for at konkurransereglar blir brote. Grunngjevinga er at opplysningsplikta kan føre til (indirekte) utveksling av informasjon mellom selskapa via likningsstellet, ved at det gjennom fråvik ved likninga veks fram ein referansepris. Det kan gjere det lettare for selskapa å drive ulovleg koordinert framferd.
Departementet viser til at forslaget som nemnt ikkje fører til nokon endring av dei allmenne reglane for å fråvike likninga, jf. særleg skattelova § 13-1. Vurderinga etter denne føresegna byggjer på konkret skjøn basert på forholda i den einskilde avtalen. Departementet legg til grunn at det er lite truleg at eventuelle avvik ved likninga skal føre til at det blir danna ein referansepris for gassal. I tillegg skal omsynet til innsyn i grunnlaget for eiga likning framleis tryggjast gjennom anonymisert bruk av opplysningar underlagt teieplikt. Ein føresetnad for brot på konkurransereglane er dessutan at selskapa ved ulovleg framferd søkjer å hindre konkurransen. Departementet meiner at det ikkje er grunnlag for å seie at ein regel som pålegg oljeselskap å gi opplysningar til likningsstellet vil vere i strid med konkurransereglane.
I tillegg hevdar OLF at det ikkje er mogleg å oppnå føremålet med forslaget. OLF viser til at forslaget undervurderer kompleksiteten og variasjonane i avtalane som er inngått mellom uavhengige partar, og at prisane ofte ikkje kan samanliknast direkte. Vidare blir det peika på at dei gjeldande reglane om rapportering og dokumentasjon av interne sal er høvelege og strekk til for at likningsstellet skal kunne vurdere om dei interne sala er fastsett etter armlengdeprinsippet.
Departementet peiker på at det er særs krevjande for likningsstellet å kontrollere at prisen på interne sal av gass er riktige. Sjølv om det er forskjellar mellom vilkåra i gasskontraktar, som må takast omsyn til ved samanlikning av avtalane, er opplysningar om marknadsvilkår naudsynte og verdefulle for likningsstellet. Departementet er ikkje einig med OLF i at gjeldande reglar om opplysningsplikt og dokumentasjon er gode nok for at likningsstellet kan gjere naudsynte kontrollar av internprising. Departementet viser også til at tilsvarande reglar om opplysningsplikt gjeld for olje etter normprisordninga.
Departementet foreslår derfor å innføre ein ny regel i petroleumsskattelova om at særskattepliktige selskap har plikt til å gi opplysningar om sal av gass til likningsstellet.
Departementet viser til forslag til § 6 nytt nr. 6 i petroleumsskattelova.
I følgje dei allmenne reglane i likningslova kan det ha ulike følgjer for skattytar at opplysningsplikta ikkje er innfridd ved likninga. Nokre døme er reglane i likningslova §§ 8-1 og 8-2 om skjønslikning, fristreglane for endring av likning i § 9-6 og føresegnene om tilleggsskatt i § 10-2.
Felles for dei nemnde reglane er at det å ikkje følgje den underliggjande opplysningsplikta først og fremst har konsekvensar for likninga av den opplysningspliktige. Grunngjevinga for forslaget om å påleggje utvinningsselskapa opplysningsplikt, er at likningsstellet skal få eit breiare faktagrunnlag for å verdsette gassen for skatteføremål ved transaksjonar mellom nærståande partar. Manglande innsending av opplysningar treng ikkje ha noko å seie for likninga av den opplysningspliktige. Dei allmenne reglane i likningslova inneheld derfor følgjer og sanksjonar som i liten grad er tilpassa brot på opplysningsplikta som er foreslått her.
I følgje § 9 i forskrift 25. juni 1976 nr. 5 om fastsetting av normprisar plikter einkvar som ved utlikning av inntekts- og formuesskatt, inkludert særskatt etter petroleumsskattelova § 5, vil få normpris lagt til grunn ved likninga å gi alle opplysningar som trengst for å fastsette normpris. Selskapet skal også av eige tiltak gi ytterlegare opplysningar dersom desse må antakast å påverke verdsetting av petroleum utvunne på norsk sokkel. Å bryte denne føresegna blir straffa med bøter, jf. straffelova § 339 nr. 2, dersom ikkje det gjeld ei strengare føresegn om straff.
Departementet har kome fram til at det ikkje bør gjelde ein tilsvarande straffereaksjon når opplysningsplikta som er foreslått ikkje blir følgt, men at det er meir føremålstenleg med eit gebyr som blir gitt administrativt. Gebyret bør bli fastsett til ein fast sum kvar dag for kvar oppgåve, og eventuelt avtale, som ikkje blir sendt inn. Departementet foreslår å sjølv fastsette størrelsen på gebyret. Forslag om størrelsen på gebyret vil bli sendt på høyring saman med forslag om det nærmare innhaldet av opplysningsplikta o.a., jf. ovanfor.
Viss den oppgåvepliktige godtgjer at feilen kjem av grunnar som han ikkje kan lastast for, kan gebyret falle bort.
Departementet foreslår også at gebyret skal bli skrive ut av Oljeskattekontoret. Vedtak om gebyr skrive ut av Oljeskattekontoret kan bli klaga inn for Skattedirektoratet.
Departementet viser til forslag til petroleumsskattelova § 6 nr. 6 nytt tredje ledd.
Forslaget fører til noko meir arbeid for oljeselskapa fordi dei jamleg må sende inn informasjon om avtale- og salsvilkår. Fordi selskapa slepp å sende informasjon om gassal til Olje- og energidepartementet med dei nye reglane, blir det ekstra arbeidet mindre. På den andre sida vil informasjonen gjere det enklare for likningsstellet å kontrollere prisen som er avtalt mellom nærståande partar, og å fastsetje riktig inntekt for sal av gass frå norsk sokkel. Likningsstellet har middel til å utvikle ein database med opplysningar om gassal frå oljeselskap.
Føremålet med opplysningsplikta er å bidra til at likningsstellet kan fastsetje riktig inntekt for skatteføremål ved sal av gass som fell innanfor særskatteplikta i petroleumsskattelova § 5. Informasjonen som blir sendt inn blir samla i ein database, som vil vere til stor nytte for likningsstellet i arbeidet med å sikre at gassen blir verdsett til marknadspris. Forslaget vil synleggjere avvik mellom oppnådde prisar for selskapa, og såleis avgrense moglegheita selskapa har til å redusere særskattepliktig inntekt gjennom internprising ved sal til nærståande. Dersom skattemotivert internprising skjer, vil forslaget føre til auka skatteinntekter frå utvinningsselskapa. Verknaden for provenyet er særs usikker sidan det ikkje føreligg informasjon om omfanget av feilprising ved interne sal av gass.
Departementet føreset at det skal fastsetjast føresegner i forskrift før opplysningsplikta blir sett i verk. Forslag til forskrift vil bli sendt på høyring når lovheimelen føreligg. Tidspunktet for iverksetjing av ordninga blir derfor ikkje endeleg fastsett.
Opplysningsplikta gjeld for gass som blir realisert etter tidspunktet for iverksetjing. Viss sal av gass skjer under ein avtale som er inngått tidlegare, vil oljeselskapa ha plikt til å gi opplysningar om avtalevilkåra utan samanheng med om avtalen er inngått før eller etter tidspunktet for iverksetjing av den nye regelen om opplysningsplikt.
Departementet foreslår at petroleumsskattelova § 6 nytt nr. 6 skal gjelde frå det tidspunktet departementet avgjer.
Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.