14. Innlemming av barnehagetilskuddene i inntektssystemet
Regjeringens mål er full barnehagedekning, høy kvalitet og lav pris. Siden utgangen av 2002 har om lag 72 000 flere barn fått plass i barnehage, og dekningsgraden har økt fra 66 pst. i 2002 til over 88 pst. i 2009. Til sammen gikk det om lag 270 000 barn i barnehage i 2009.
De øremerkede tilskuddene til barnehager utgjør til sammen om lag 26,3 mrd. kroner i 2010.
Innlemming av de øremerkede tilskuddene til barnehager i rammetilskuddet til kommunene innebærer at midlene blir fordelt etter kriteriene i inntektssystemet, i stedet for etter faktisk aktivitetsnivå som i dag.
Departementet legger til grunn de samme metodene for barnehagenøkkelen som for de øvrige delkostnadsnøklene i inntektssystemet, og kriterier og tilhørende vekter er bestemt ut fra statistiske analyser. Kriteriene i delkostnadsnøkkelen skal være objektive (kommunen skal ikke kunne påvirke verdien på kriteriene), være hentet fra offentlig tilgjengelig statistikk, og bidra til å forklare hvorfor kostnadene varierer mellom kommunene.
Tabell 14.1 Forslag til delkostnadsnøkkel for barnehage.
Kriterium | Vekt |
Barn 3–5 år | 0,5286 |
Barn 1–2 år uten kontantstøtte | 0,3572 |
Utdanningsnivå | 0,1142 |
Sum | 1,0000 |
Driftstilskuddet til barnehager fordeles i dag ut fra antall barn i barnehage, barnas alder og avtalt oppholdstid. I forslaget til delkostnadsnøkkel fanges variasjoner i etterspørsel etter barnehageplass opp av kriteriene barn 3–5 år, antall barn 1–2 år uten kontantstøtte og innbyggere med høyere utdanning. Kommuner med høy dekningsgrad får i dag mer i øremerkede tilskudd enn kommuner der færre barn i aldersgruppen går i barnehage. Når midlene blir fordelt etter kostnadsnøkkelen vil en del kommuner med lav dekningsgrad komme bedre ut enn med dagens øremerkede tilskudd. Det er imidlertid grunn til å tro at dekningsgraden over tid vil øke i kommuner som i dag ligger lavt.
Tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage fordeles i dag etter antall barn 1–5 år i kommunen, og en fordeling etter delkostnadsnøkkelen vil ikke gi store endringer i fordelingen.
Det tilskuddet som gir de største omfordelingsvirkningene ved innlemming er skjønnsmidlene til barnehage. I 2010 er størrelsen på skjønnsmidlene om lag 5,8 mrd. kroner, og er skjevt fordelt mellom kommuner. Kommuner som var tidlig ute med å nå målet om full dekning, og som dermed har fått lite skjønnsmidler, vil komme godt ut av innlemmingen av disse midlene. Når midlene fordeles i inntektssystemet får kommunen uttelling uavhengig av når kommunene nådde målet om full barnehagedekning.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener det er et mål at alle barn skal sikres et barnehagetilbud med høy kvalitet og lav pris. Gjennom en historisk satsing på barnehageutbygging er målet om full dekning av tilbudet endelig nådd.
Flertallet viser til at barnehagetilskuddet, som skal innlemmes i inntektssystemet, utgjør til sammen 26,3 mrd. kroner i 2010. Tilskuddet fordeles mellom kommunene ut fra tre kriterier: 1) Barn i alderen 3–5 år, 2) barn 1–2 år uten kontantstøtte og 3) utdanningsnivå i befolkningen. Barn 1–5 år er målgruppen for barnehagene, og betyr mest for kommunens utgifter. Utdanningsnivå og kontantstøtte forklarer best forskjeller i kommunens pengebruk på barnehager.
Flertallet vil peke på at mange kommuner har fått store skjønnstilskudd til bygging av barnehager. Nå som arbeidet med full barnehagedekning er fullført, vil disse midlene bli fordelt etter objektive kriterier. Flertallet er oppmerksomme på at innlemming av skjønnsmidlene gir store omfordelingsvirkninger for noen kommuner. Det har hele tiden vært varslet at disse midlene er ekstraordinære tilskudd som ville forsvinne ved full barnehagedekning og innlemmingen i inntektssystemet. Flertallet vil understreke at målet er at alle kommuner skal ha samme mulighet til å bygge og drive barnehager, og at en slik mulighet må bygge på objektive kriterier som utligner forskjellene mellom kommunene.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er tilfreds med at etter innlemmingen av barnehagene i det ordinære inntektssystemet, vil andelen av kommunenes inntekter som er frie midler være historisk høy. Dette gir etter dette flertallets oppfatning kommunene enda bedre forutsetninger for å gjøre lokale valg og prioriteringer, ut i fra de utfordringer og muligheter den enkelte kommune har.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at det faktum at barnehagetilskuddet ikke lenger skal være et øremerket tilskudd, innebærer en stor endring for hele barnehagesektoren. Flertallet understreker derfor at utviklingen må følges nøye med sikte på å raskt avdekke eventuelle uheldige konsekvenser. Særlig er flertallet opptatt av at utsatte barn fortsatt stimuleres til å benytte barnehage, og ber om at kommunenes innsats på dette området følges opp spesielt.
Flertallet viser for øvrig til følgende flertallsmerknad i Innst. 162 S (2009–2010) om behovet for styring av barnehagesektoren:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, registrerer at det økonomiske styringsvirkemiddelet får redusert betydning når sektoren rammefinansieres, og at staten fra dette tidspunktet hovedsakelig må styre via lov og myke virkemidler, for eksempel veiledere. Flertallet mener derfor det kan være fornuftig med en gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å vurdere eventuelle behov for endringer i lovverket for å se om styringsverktøyet er godt nok tilpasset framtidens barnehagesektor.»
Når det gjelder likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager, viser flertallet til de samme partiers merknad i kapittel 2.2.4 i Innst. 162 S (2009–2010) fra familie- og kulturkomiteen om kvalitet i barnehagene:
«Når de øremerkede tilskuddene bortfaller, vil kommunene ha en lovfestet plikt til å finansiere eksisterende ikke-kommunale barnehager, og nasjonale forskrifter vil legge føringer for likeverdig behandling mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager. Flertallet viser til at regjeringen har satt som mål å gjennomføre full likeverdig behandling gjennom fem års opptrapping fra og med 2010. Det er kostnadsberegnet til opp imot en milliard kroner å innføre full likeverdig behandling. Dette vil bidra til å forhindre utvikling av økende forskjeller i kvalitet i det offentlige og private tilbudet. Flertallet mener at innføringen av rett til plass, lovfestet forpliktelse til finansiering av de private barnehagene og opptrappingsplanen mot likeverdig behandling er momenter som sammen med tiltakene i stortingsmeldingen vil gi viktige bidrag til at barnehagetilbudet kan utvikle seg i positiv retning, når de øremerkede midlene faller bort.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti vil peke på at viktige høringsinstanser som KS, Private barnehagers landsforbund (PBL) og Unio, har pekt på at det er mange usikkerhetsmomenter knyttet til finansieringen av barnehagene. Disse medlemmer vil peke på at en reell likebehandling av private og kommunale barnehager fortsatt ikke er på plass, på tross av lovnader fra regjeringen om dette. For disse partier er det avgjørende at forskrifter og lovverk sikrer denne likebehandlingen fullt ut, og ber om at regjeringen snarest sørger for at dette blir avklart. Den nye kostnadsnøkkelen for utregning av barnehagetilskuddet stilles det også spørsmål ved fra de samme høringsinstansene. Disse medlemmer vil be om at regjeringen i budsjettet for 2011 svarer på om kriteriet for utdanningsnivå er for spesifikt, om smådrift og spredt bosetting fanges opp og om det er tatt tilstrekkelig hensyn til områder med høye kostnader på eiendom. Videre vil disse medlemmer vise til rapporten fra Telemarksforskning for KS om innlemming av barnehagetilskuddet hvor det står:
«Dagens tilskuddsbaserte tildeling gir perfekt kompensasjon for variasjon i behov (etterspørsel) siden det utbetales tilskudd til hver faktiske plass. Ingen annen modell kan derfor gi bedre samsvar mellom finansieringen og faktisk omfang av etterspørselen etter barnehageplasser.»
Disse medlemmer vil be om at regjeringen vurderer disse problemstillingene, og samtidig får på plass i forskriftene en reell likebehandling av private og kommunale barnehager.
Disse medlemmer ser med bekymring på deler av regjeringens høringsutkast til Nytt finansieringssystem for ikke-kommunale barnehager i en rammefinansiert sektor. Disse medlemmer vil understreke betydningen av fortsatt å ta vare på de private barnehagene og sikre sunn utvikling i den delen av barnehagesektoren.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en konkret tidsplan for innfasingen av 100 pst. økonomisk likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener innlemmingen av barnehagetilskuddet i inntektssystemet har den effekt at fokuset på aktivitet er fraværende, og at tilskuddet utbetales på grunnlag av antall barn i kommunene og foreldrenes utdanningsnivå. Disse medlemmer er bekymret for i hvilken grad dette rammer kommunenes aktivitet når det gjelder bygging og drift av barnehageplasser, og at dette underminerer intensjonene i barnehageløftet som lå til grunn for Innst. S. nr. 250 (2002–2003).
Disse medlemmer ser med bekymring på utslagene regjeringens forslag om å innlemme barnehagetilskuddene i inntektssystemet vil få. Disse medlemmer fastholder at et finansieringssystem basert på faktisk aktivitetsnivå er det mest rettferdige, mest målrettede og gir best grunnlag for vurdering av tjenestene. Disse medlemmer vil påpeke at en finansiering basert på rammetilskudd vil gi uheldige effekter, uavhengig av de statistiske analysene som skal ligge til grunn for det nye systemet. Mange barn med dagpendlende foreldre vil for eksempel ha barnehageplass i nærheten av fars eller mors arbeidssted, og disse medlemmer påpeker at disse vil da falle utenfor finansieringssystemet. Disse medlemmer mener det er svært uheldig at kommuner skal rammes ulikt pga. forskjellig struktur i forholdet mellom boligstrøk og arbeidsmarked. Disse medlemmer ser også en fare for at dette systemet vil tvinge kommunene til å gi foreldre mindre valgfrihet, og at rammetilskudd vil gå utover ikke-kommunale barnehager i ekstra stor grad. I dagens norske samfunn bor, ferdes og jobber mennesker på tvers av kommune- og fylkesgrensene, og disse medlemmer mener at politikerne må ta høyde for dette. Disse medlemmer mener det er en selvfølge at tilskuddene skal følge den faktiske aktiviteten, slik at systemet tilpasses brukerne – i stedet for at brukerne må tilpasses systemet.
Disse medlemmer registrerer videre at regjeringen fortsatt ikke oppfyller kravet om en fullstendig likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager, både gjennom at de holder kostnadskrevende barnehager utenfor beregningsgrunnlaget for tilskuddene til de ikke-kommunale barnehagene og gjennom at tilskuddet til ikke-kommunale barnehager fortsatt ligger på 85 pst. av de kommunale.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om behovsstyrt statlig finansiering av barnehagesektoren, basert på antall barn og antall timer i den enkelte barnehage.»
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er i prinsippet for en innlemming av barnehagene i rammetilskuddet.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil avvente å ta stilling til innlemming av barnehagetilskuddet i rammen inntil en slik avklaring som omtalt ovenfor, foreligger.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti støtter ikke at barnehagetilskuddene innlemmes i rammetilskuddet fra 2011. Dette medlem vil understreke at de økonomiske rammene må settes slik at det blir rom for kommunene til å møte etterspørselsveksten uten å redusere kvaliteten.
Dette medlem anser det som positivt at kommunal sektor i økende grad rammefinansieres og viser i denne forbindelse til at regjeringen Bondevik II hadde som utgangspunkt at ansvaret for finansieringen av barnehager på sikt skulle overføres til kommunene, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Dette medlem viser videre til Innst. O. nr. 103 (2008–2009), jf. Ot.prp. nr. 57 (2007–2008), hvor Kristelig Folkepartis syn på den framtidige finansieringsordningen for barnehagesektoren kommer fram.
Dette medlem mener det er uheldig at kommunene får økonomisk ansvar for barnehagesektoren gjennom rammefinansiering før målet om full behovsdekning er nådd og før full økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager er innført. Dette medlem mener det er viktig at det reelle kostnadsnivået er kjent og har stabilisert seg før finansieringsansvaret overføres fra stat til kommune.