11. Reformbehov
Kommunene har ulike forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud. Den viktigste forklaringen på forskjeller i tjenestetilbud mellom kommunene er forskjeller i inntekter.
Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet fullt ut kompenseres for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Kostnadsnøkkelen er den mekanismen i inntektssystemet som i praksis sørger for dette, og som fordeler tilskudd til kommunene etter deres varierende behov.
Grunnlaget for dagens utgiftsutjevning skriver seg fra midt på 1990-tallet og er i hovedsak basert på Rattsø-utvalgets utredning.
Sammensetningen av ulike aldersgrupper og karakteristika ved befolkningen påvirker etterspørselen etter og kostnadene ved å produsere kommunale tjenester. Siden midten av 1990-tallet er både alderssammensetningen og levekårene endret. Det har også skjedd store endringer i bosettingsmønsteret.
Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene. Samtidig er det også foretatt en gjennomgang av de øvrige elementene i inntektssystemet for kommunene, og det foreslås endringer i skattens andel av kommunenes samlede inntekter, i enkelte av de regionalpolitiske tilskuddene, i hovedstadstilskuddet, i fordelingen av skjønnstilskudd, og det innføres et Storbytilskudd til Bergen, Trondheim, Oslo og Stavanger.
Enkelte kommuner har merkostnader som følge av at de også skal betjene samiske brukere. I forbindelse med gjennomgangen av kostnadsnøklene er hele denne problemstillingen vurdert. Det er imidlertid teknisk meget vanskelig å få dette innarbeidet i kostnadsnøkkelen.
Med bakgrunn i arbeidet til Inntektssystemutvalget (Borgeutvalget) har Kommunal- og regionaldepartementet gjennomgått og oppdatert alle delkostnadsnøklene i inntektssystemet for kommunene. Departementet har tatt utgangspunkt i de samme metodene som utvalget benyttet, men har utført nye analyser med et oppdatert datagrunnlag. I tillegg er det på flere sektorer gjennomført flere forskningsprosjekter som er lagt til grunn for utarbeidelsen av kostnadsnøkkelen.
Departementet har også gjennomgått kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene, og på noen områder er det behov for ytterligere utredningsarbeid. Det legges derfor ikke fram forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene nå.
Komiteen viser til at en helhetlig gjennomgang av kostnadsnøklene ikke er foretatt siden Rattsø-utvalget på midten av 1990-tallet. Siden den gang har det skjedd store endringer i forhold som er av betydning for kommunenes muligheter til å tilby velferdstjenester, herunder alderssammensetningen i befolkningen, endrete levekår og endringer i bosettingsmønsteret. Dagens kostnadsnøkler tar ikke i tilstrekkelig grad opp i seg de reelle forskjellene mellom kommunenes utgifter knyttet til å tilby velferdstjenester. Bedre datagrunnlag, oppdaterte analyser og modeller ligger til grunn for den foreslåtte endringen av kostnadsnøklene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, er fornøyd med at det er foreslått et bedre og mer rettferdig system for å utjevne utgiftsforskjeller mellom kommunene. Det faktum at det er lenge siden sist kostnadsnøklene ble endret, sammen med oppdatert datagrunnlag og analyser, gir betydelige omfordelingsvirkninger mellom kommunene. Flertallet mener derfor det er klokt at departementet legger opp til regelmessig revisjon av kostnadsnøklene.
Flertallet vil peke på at revideringen av kostnadsnøklene ble varslet både i St.prp. nr. 57 (2007–2008) Kommuneproposisjonen 2009 og St.prp. nr. 68 (2008–2009) Kommuneproposisjonen 2010. Departementets forslag til nye kostnadsnøkler bygger på Borge-utvalgets utredning (NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring), som var på en bred høring da den ble lagt fram. Flertallet understreker at det er faglige vurderinger og analyser som ligger til grunn for revideringen av utgiftsujevningen, ikke politiske prioriteringer.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at det derfor har vært tilfredsstillende muligheter for å gi innspill og forslag til revisjonen av kostnadsnøklene som er foreslått.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at finansieringen av grunnleggende velferdstjenester skal skje gjennom en behovsstyrt statlig finansiering til den enkelte driftsenhet, basert på de lovfestede rettigheter den enkelte innbygger har til helse, eldreomsorg og undervisningstjenester. Disse medlemmer mener at det innenfor stykkprissystemet må være en tjenestegaranti som sikrer innbyggerne en viss standard på de offentlige tjenestene. Det er etter disse medlemmers mening uheldig at regjeringen ikke ønsker å lovfeste rett til sykehjemsplass, når regjeringen på den annen side ikke har noen betenkeligheter med verken å lovfeste rett til barnehageplass, eller rett til frukt og grønt i kombinerte skoler med elever fra 1. til 10. skoletrinn og rene ungdomsskoler. Kommunenes øvrige oppgaver utover grunnleggende velferdstjenester skal med disse medlemmers system hovedsakelig finansieres gjennom inntekter fra kommunal inntektsskatt der kommunen selv fastsetter skattøret. Dette betyr at kommunepolitikerne i en kommune kan bestemme seg for å ha et høyt kommunalt skattøre, prangende kulturhus og gratis konserter for alle, eller eventuelt et lavt kommunalt skattøre og kun grunnleggende stykkprisfinansierte velferdstjenester som skole og eldreomsorg.
Disse medlemmer mener at slike lokale tilpasninger kan trekke til seg arbeidskraft, næringsvirksomhet og investeringer. Dette vil ikke bare være positivt for den enkelte kommune, men også for velstandsutviklingen i hele landet sett under ett. Innbyggerne vil også i større grad få det skattøre og tjenestetilbudet de ønsker seg.
Disse medlemmer konstaterer at noen av de viktigste velferdstjenestene i dag er kommunenes ansvar, nemlig eldreomsorg og grunnskoletilbud. Det er derfor avgjørende at man sørger for tilstrekkelige økonomiske rammer slik at disse viktige velferdsoppgavene blir ivaretatt. En rekke kommuner melder om anstrengt økonomi, og det foreslås redusert tilbud mange steder innenfor disse velferdsområdene.
Disse medlemmer fremmer derfor forslag om ekstraordinære, øremerkede midler til eldreomsorg og grunnskole i hvert eneste alternative budsjettopplegg. Det er imidlertid viktig for disse medlemmer å understreke at øremerking ikke er noen optimal løsning, men den beste løsningen inntil Fremskrittspartiet får innført stykkprisfinansiering av grunnleggende velferdstjenester.
Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen avvikle dagens rammefinansieringssystem og erstatte dette med et nytt system for behovsstyrt statlig finansiering av grunnleggende velferdstjenester som helse, omsorg, grunnskole, videregående utdanning samt sosiale tjenester.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til KS’ uttalelse på den åpne høringen i Stortinget i forbindelse med fremleggelsen av Kommuneproposisjonen for 2011, hvor det fremkom at KS stiller seg kritiske til at arbeidet med revidering av kostnadsnøklene har vært en lukket prosess, og at de ikke har hatt reell mulighet til å kryssjekke og kvalitetssikre regjeringens forslag.
Disse medlemmer vil vise til den enstemmige uttalelsen fra Landsstyret i Kommunenes Sentralforbund avgitt 28. mai 2010:
«Regjeringen varslet en lenge ventet endring av kostnadsnøklene i inntektssystemet for kommunesektoren for 2011. Resultatet ble forslag om en mer omfattende omlegging av hele inntektssystemet, med klare konsekvenser for mange kommuner. Landsstyret i KS registrerer med forbauselse hvor lukket arbeidet med kostnadsnøklene har vært. De har ikke vært drøftet i utvalg med representasjon fra sektoren, eller vært på høring. Dette svekker både forslaget, forståelsen og legitimiteten til et nytt system. Landsstyret krever åpenhet rundt utviklingen av det nye systemet nå og framover.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, har merket seg at enkelte kommuner har merkostnader som følge av at de har både norsk og samisk befolkning. Ni kommuner og fire fylkeskommuner omfattes av forvaltningsområdet for samisk språk. De får en særlig skjønnsmessig kompensasjon for å følge opp forpliktelsene som følger av samelovens språkregler. Også andre kommuner har utgifter som er relatert til at de har både samiske og norske innbyggere.
Flertallet viser til at det er etablert enkelte ordninger for å refundere kommunenes særskilte kostnader til tospråklighet, men det er fortsatt slik at kommuner har utgifter i forbindelse med samiske brukere, uten at dette blir kompensert. Samtidig blir enkelte utgifter, som for eksempel til samisk undervisning i grunnskolen bare delvis kompensert. Flertallet tar til etterretning at problemstillingen er vurdert i forbindelse med gjennomgangen av kostnadsnøklene, men at det er teknisk meget vanskelig å innarbeide slike forskjeller i utgifter.
Flertallet mener at kommunene og fylkeskommunene skal være i stand til å ivareta sine forpliktelser overfor samiske brukere i tråd med Norges internasjonale forpliktelser og i tråd med nasjonal lovgivning. Flertallet viser for øvrig til St.meld. nr. 28 (2007–2008) Samepolitikken hvor det slås det fast at staten har ansvaret for at kommuner og fylkeskommuner har rammebetingelser som gjør at de kan ivareta sine forpliktelser.
Flertallet mener at systemet for kompensasjon av kommunenes utgifter er for fragmentert og ikke i tilstrekkelig grad tar høyde for kommunenes reelle utgifter overfor samiske brukere. Dette kan medføre at samiske brukere ikke mottar kommunale tjenester tilpasset sin språk- og kulturbakgrunn. Flertallet er opptatt av at det er et likeverdig tjenestetilbud overfor den samiske befolkningen, der de særlige språklige og kulturelle behov ivaretas.
Flertallet ber på denne bakgrunn departementet i forbindelse med statsbudsjettet for 2011 vurdere hvordan man bedre kan gi kommuner med samisk befolkning bedre rammebetingelser for å ivareta sine nasjonale og internasjonale forpliktelser, spesielt med hensyn til hvordan språklige og kulturelle behov ivaretas i velferdstilbudet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser ingen gode grunner til at den økonomiske særbehandlingen av samiske kommuner skal utvides. Disse medlemmer viser til at de fleste kommuner kan påvise spesielle lokale forhold hvor utfordringer ikke i tilstrekkelig grad ivaretas gjennom etablerte statlige finansieringsordninger, uten at det nødvendigvis fører til endringer i de rammebetingelser som gis av Stortinget. Etter disse medlemmers vurdering er samiske kommuner meget godt ivaretatt innenfor de ordninger som allerede eksisterer, kanskje i overkant godt i forhold til situasjonen i andre kommuner.