Riksrevisjonen besluttet i desember 2007 å gjennomføre
en utvidet revisjon på enkelte av Norsk Tipping AS' virksomhetsområder.
Bakgrunnen for dette var at administrerende direktør i selskapet
fratrådte etter at en ansatt hadde varslet om flere antatt kritikkverdige
forhold i selskapet, herunder den såkalte gartnersaken.
Særlovselskapet Norsk Tipping AS ble opprettet i
1946 og gjort om til et heleid statlig aksjeselskap underlagt Kultur-
og kirkedepartementet i 1993. Virksomheten er regulert av lov om pengespill
mv. av 28. august 1992 nr. 103, med senere endringer. Selskapet
er unntatt fra aksjeloven, men omfattet av regnskapsloven og bokføringsloven.
Norsk Tipping AS var pr. 31. desember 2007 organisert som et konsern med
to heleide datterselskaper samt ett tilknyttet selskap. Riksrevisjonen
er selskapets revisor.
Norsk Tipping AS' overordnede mål er å sikre
at pengespill avholdes i betryggende former under offentlig kontroll,
med sikte på å forebygge negative konsekvenser. Samtidig skal det
legges til rette for at overskuddet fra spillene kan gå til idrettsformål,
kulturformål samt samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner.
Monopolposisjonen på nasjonale pengespill medfører et særskilt ansvar
for Norsk Tipping AS, og selskapet er avhengig av tillit hos befolkningen.
Virksomheten skal gjennom rasjonell drift legge til rette for at
mest mulig av overskuddet fra spillene skal gå til gode samfunnsformål,
samtidig som selskapet skal være en ansvarlig operatør, en god arbeidsgiver
og en god, kompetent og pålitelig samarbeidspartner.
Målet med Riksrevisjonens utvidede revisjon var
å vurdere om Norsk Tipping AS i perioden 2000–2007 har drevet virksomheten
i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, eiers retningslinjer
samt god forvaltnings- og forretningsskikk. Revisjonen hadde også
som mål å vurdere Kultur- og kirkedepartementets utøvelse av eierstyring.
Riksrevisjonen har ut fra egne vurderinger av risiko og vesentlighet
belyst målet med den utvidede revisjonen gjennom følgende temaer:
Varsling av kritikkverdige
forhold i Norsk Tipping AS
Gartnersaken
Administrerende direktørs verv, roller
og reisefravær
Datterselskaper og tilknyttede selskaper
Sponsorvirksomhet
Prøvespill
Kjøp av fast eiendom
Norsk Tipping AS som statlig monopolselskap
Kultur- og kirkedepartementets eierstyring
Riksrevisjonen har i tillegg gått gjennom enkelte andre
forhold som ikke er omtalt.
Den utvidede revisjonen er basert på informasjon
fra dokumenter samt møter og intervjuer med ansatte og tidligere
ansatte i selskapet. Det er også innhentet informasjon fra og gjennomført
samtaler med et konsulentfirma som ved to anledninger har vært engasjert
av styret i Norsk Tipping AS til å gjennomgå forholdene i selskapet.
En ansatt i Norsk Tipping AS varslet i august 2007
om enkelte antatte kritikkverdige forhold i selskapet. Varslingen
var hovedsakelig knyttet til en gartneravtale som administrerende
direktør hadde med selskapet. Varsleren hadde også bemerkninger
til andre forhold ved Norsk Tipping AS. Flere av forholdene innbefattet
administrerende direktør.
Styreleder fikk alene fullmakt fra styret i
Norsk Tipping AS til å følge opp varslersaken overfor administrerende
direktør. Dette til tross for at gartneravtalen på mange måter bærer
preg av å være et forhold mellom styreleder og administrerende direktør.
Følgelig ledet styreleder en prosess på vegne av selskapet i en
etterfølgende konflikt med administrerende direktør, utsprunget
av en gartneravtale styrelederen selv hadde utformet.
Styret leide ved to anledninger inn eksterne
konsulenter til å gjennomføre gransking av varslerens påstander.
Granskingene ble utført etter spesifikke instruksjoner fra styreleder,
og viste blant annet at kostnader knyttet til gartneravtalen var
vesentlig høyere enn det styreleder hadde forutsatt. Styret vedtok
på bakgrunn av opplysningene som kom fram, at administrerende direktør måtte
tre tilbake som øverste leder i Norsk Tipping AS. Administrerende
direktør fratrådte 27. november 2007.
Forhandlinger mellom styreleder og administrerende
direktør resulterte i en hovedavtale og en etterfølgende endringsavtale.
I ettertid oppsto spørsmål om tolkningen av disse avtalene. Partene
kom ikke til enighet, og tidligere administrerende direktør stevnet
derfor Norsk Tipping AS for Hedmarken tingrett. Hovedforhandling ble
gjennomført 9. og 10. februar 2009, og dom i selskapets favør ble
avsagt 16. februar 2009. Tidligere administrerende direktør har
anket avgjørelsen.
Norsk Tipping AS har ikke omtalt gartneravtalen
i notene til årsregnskapene i den aktuelle perioden 2000–2007. Undersøkelsen
har videre avdekket at gartneravtalen ikke var arkivert i personalmappen
til administrerende direktør.
Administrerende direktør i Norsk Tipping AS ble
i mai 2000 valgt som president i World Lottery Association (WLA).
Vervet var tidkrevende, og styret drøftet senest i forbindelse med styremøte
22. juni 2000 hvordan forholdene praktisk kunne tilrettelegges slik
at administrerende direktør kunne fungere godt i begge rollene.
Styreleder utferdiget 14. juli 2000 den såkalte gartneravtalen.
Den innebar at Norsk Tipping AS skulle bidra til plenklipp og annet forefallende
arbeid i hagen til administrerende direktør, mot et månedlig trekk
i lønn på 1 000 kroner for de månedene arbeidet pågikk. Administrerende
direktør har ikke signert avtalen. En ekstern gartner ble engasjert,
men uten at skriftlig avtale ble inngått. Første faktura Norsk Tipping
AS mottok fra den eksterne gartneren, viser at gartnertjenester
ble utført hjemme hos administrerende direktør første gang 12. juli
2000, det vil si før styreleder utferdiget gartneravtalen skriftlig.
Administrasjonen og styret i Norsk Tipping AS ble ikke informert
om avtalen. Gartneravtalen ble fornyet i 2001 og i 2006.
Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS ble fakturert
423 684 kroner for stell av administrerende direktørs hage i perioden
2000–2007. Administrerende direktør ble trukket 24 700 kroner i
lønn i samme periode. I tillegg til plenklipp har gartneren beskåret,
felt og kappet trær og kvist, kjørt hageavfall og levert matjord
og plenfrø. Gartneravtalen sier lite om omfanget av hagestellet,
men trekkbeløpet var ment å være proporsjonalt med arbeidets størrelse. Undersøkelsen
viser således at gartneren har utført mer omfattende arbeid enn
det som faller innenfor avtalens definisjon av «forefallende arbeid».
Det ble foretatt lønnstrekk i tråd med avtalen
i fire av de åtte årene avtalen ble gjennomført. For to år ble det
betalt for lite på grunn av at administrerende direktør selv ved
to anledninger opplyste lønningskontoret pr. e-post om hva lønnstrekket
skulle være. For ytterligere to av årene ble det ikke gjennomført
trekk i lønn. Dersom partene hadde undersøkt hvorvidt avtalen ble
gjennomført i tråd med forutsetningene før forlengelse og justering,
kunne forholdet vært avklart allerede i 2001.
Administrerende direktør gikk av som president i
WLA i 2006, men gartneravtalen ble likevel videreført. Samtidig
ble administrerende direktør forelagt en oversikt over hva som totalt
var fakturert Norsk Tipping AS for stell i hans hage fra 2003 til
mai 2006. Administrerende direktør fulgte ikke på noen måte opp
forholdet overfor administrasjonen eller styret i Norsk Tipping AS.
I ettertid har det oppstått diskusjon mellom
styret og tidligere administrerende direktør om hvordan gartneravtalen
var å forstå.
Ifølge Norsk Tipping AS' policy skal ansattes bierverv
og roller ikke være i konflikt med Norsk Tipping AS' virksomhet,
og skal ikke ha et omfang som påvirker arbeidsforholdet i selskapet. Administrerende
direktør skal skriftlig framlegge sine verv til styrets leder for
godkjenning. Undersøkelsen viser at administrerende direktør i perioden
2000–2007 totalt hadde rundt 30 verv og roller. Om lag halvparten
av vervene var av privat karakter. Ifølge tidligere styreleder var kun
ca. en tredel av vervene forelagt ham. Disse var hovedsakelig tilknyttet
direktørrollen.
Administrerende direktør i Norsk Tipping AS ble
i 1993 utnevnt til konsul for Sveriges honorärkonsulat Hamar. Undersøkelsen
viser at konsulatet hadde adresse ved Norsk Tipping AS' kontor,
og at administrerende direktørs sekretær utførte oppgaver tilknyttet
vervet. Det å utøve konsulære tjenester for Sverige ligger utenfor Norsk
Tipping AS' formål.
Administrerende direktør ble valgt til president for
WLA i mai 2000 og satt i tre perioder fram til februar 2006. Dette
var et tidkrevende verv med mye reisevirksomhet. Like etter tiltredelse
inngikk administrerende direktør en muntlig avtale med et rådgivningsfirma
om en personlig sekretær i tilknytning til vervet. Oppdraget ble påbegynt
før styret i Norsk Tipping AS hadde drøftet praktisk tilrettelegging
for administrerende direktør. Etter å ha virket i omtrent et halvt år,
ble avtalen nedfelt skriftlig. Kostnadene ble dekket av Norsk Tipping
AS til tross for at de vedrørte WLA og således var Norsk Tipping
AS uvedkommende. Fram til avtalen ble sagt opp av Norsk Tipping
AS i januar 2006, hadde rådgivningsfirmaet fakturert totalt 4,5
mill. kroner for sekretærtjenester.
I tillegg til de nevnte kostnadene har Norsk
Tipping AS lagt ut for administrerende direktørs reiser i forbindelse
med WLA-vervet. Ifølge Norsk Tipping AS ble kostnadene viderefakturert WLA
i ettertid via en samlekonto for mellomværende. Undersøkelsen viser
imidlertid at Norsk Tipping AS ikke har kunnet legge fram en samlet
oversikt over utlegg selskapet har hatt vedrørende administrerende
direktørs presidentverv i WLA. Det foreligger således risiko for
at Norsk Tipping AS ikke har fått viderefakturert alt.
Undersøkelsen viser at administrerende direktør i
perioden 2000–2007 var på reise i gjennomsnitt ca. 102 dager i året.
Imidlertid kan ikke Norsk Tipping AS framlegge komplette data. Dette medfører
at verken Riksrevisjonen eller Norsk Tipping AS kan beregne nøyaktig
antall reisedøgn i perioden. Imidlertid er det på det rene at reisefraværet
var betydelig.
Fabelaktiv AS (tidligere Video Øst AS) er et heleid
datterselskap av Norsk Tipping AS og produserer alle tv-trekningene
for selskapet. Norsk Tipping AS kjøpte Video Øst AS for 6 mill.
kroner i 1999. Undersøkelsen viser at et revisjons- og rådgivningsselskap
i forkant beregnet avkastningsverdien på selskapet til å være ca. 4
mill. kroner. Styret i Norsk Tipping AS fikk opplyst av administrerende
direktør at et annet produksjonsselskap var interessert i å overta Video
Øst AS for 10 mill. kroner. Det foreligger imidlertid ikke dokumentasjon
som bekrefter dette.
Administrerende direktør i Norsk Tipping AS fikk
i juni 1999 fullmakt av styret til å framforhandle en avtale om
overtagelse av aksjene i Video Øst AS. Styret forutsatte at saken
ble avklart med Kulturdepartementet. Administrerende direktør inngikk
avtale om kjøp av aksjene dagen etter at departementet ble informert
gjennom et notat fra administrasjonen i Norsk Tipping AS. Først
15 dager etter avtaleinngåelsen vedtok styret å erverve samtlige
aksjer i Video Øst AS for 6 mill. kroner. Undersøkelsen viser således
at det verken forelå formell beslutning fra styret eller avklaring
fra departementet i forkant av kjøpet.
Fabelaktiv AS gikk med store underskudd i hovedsak
forårsaket av barne-tv-produksjon. Norsk Tipping AS ga derfor i
2002 og 2003 lån til Fabelaktiv AS på til sammen 14 mill. kroner. I
2004 besluttet Norsk Tipping AS å konvertere gjelden til egenkapital
og yte et kontanttilskudd på 2,5 mill. kroner. Til tross for dette
har Kultur- og kirkedepartementet opplyst (i forbindelse med Riksrevisjonens
rapportering til Stortinget for regnskapsåret 2003) at det ikke
har kunnet se at det var grunnlag for å hevde at aktiviteten i datterselskapene
totalt sett hadde hatt negativ økonomisk verdi for Norsk Tipping
AS.
I sin rapportering til Stortinget for regnskapsåret 2003
stilte Riksrevisjonen spørsmål ved at Norsk Tipping AS, som monopolbedrift,
kunne stå i fare for å kryssubsidiere et datterselskap som driver
kommersielt. Norsk Tipping AS har overfor Kultur- og kirkedepartementet
meddelt at «det er en uttalt policy i selskapets styre at salg til
morselskapet ikke bør overstige 1/3 av omsetningen». I januar 2008
vurderte et advokatfirma på oppdrag fra Norsk Tipping AS forholdet
til kryssubsidiering i Fabelaktiv AS. Bakgrunnen for oppdraget var
at tjenestekjøpsavtalen med Norsk Tipping AS utgjorde om lag 38
prosent av omsetningen til Fabelaktiv AS. I oppdragsnotatet henvises
det til at «flertallet av de andre avtalene til Fabelaktiv AS er
ulønnsomme, slik at de facto er avtalen med Norsk Tipping AS som
bærer selskapet økonomisk».
Norsk Tipping AS inngikk i 2001 et samarbeidsprosjekt
med Posten Norge BA sitt datterselskap ErgoGroup AS, og etablerte
det felles kontrollerte selskapet Buypass AS. Aktørene skulle utvikle
en infrastruktur rundt sikker identifisering av kunder og sikring
av elektroniske transaksjoner som så skulle lede til det obligatoriske
spillerkortet som brukes i dag. Norsk Tipping AS stiftet datterselskapet
Spillverden AS for å utøve Norsk Tipping AS' eierskap i selskapet.
Buypass AS skulle gjennomføre e-pengetjenestene. Norsk Tipping AS
stilte store deler av sin verdikjede til rådighet ved at Buypass
AS fikk benytte Norsk Tipping AS' kommisjonærnett. I dag har alle
spillerkort tilgang til Buypass AS' betalings- og sikkerhetstjenester.
I forbindelse med samarbeidet overførte Norsk Tipping
AS via Spillverden AS en egenutviklet programvare, e-handelsrammeverket,
som tingsinnskudd i Buypass AS. E-handelsrammeverket var en del
av et større prosjekt, og ble antatt å ha en regnskapsmessig aktivert
verdi på 1 mill. kroner. Norsk Tipping AS kan imidlertid ikke framlegge
verifikasjon av den aktiverte verdien. Det foreligger heller ingen
dokumentasjon på hvordan dette skjønnsmessig ble verdsatt. Undersøkelsen
viser at e‑handelsrammeverket i den opprinnelige aksjekjøpsavtalen
ble antatt å ha en verdi på 10 mill. kroner, og syntes således å
ha en vesentlig kommersiell verdi.
Undersøkelsen viser at videreutviklingen av
infrastrukturen medførte at Buypass AS fikk en betydelig samlet
negativ kontantstrøm de første årene. Norsk Tipping AS ga i løpet
av 2001 og 2002 rente- og avdragsfrie lån på 39,9 mill. kroner via
Spillverden AS til Buypass AS. I 2002 ble 20 mill. kroner av lånebeløpet
konvertert til aksjekapital i Buypass AS. Samtidig nedskrev Spillverden
AS sitt engasjement i Buypass AS med 75 prosent. Resterende lån
ble rentebelastet fra og med 2003. For å sikre at kravet til forsvarlig
egenkapital var oppfylt, etterga Norsk Tipping AS samme år et langsiktig
lån på 30,3 mill. kroner til Spillverden AS. Nedskrivningen ble
senere delvis reversert. Ettergivelse av gjeld og rentefrie lån
til datterselskap og tilknyttede selskap er i strid med EØS-avtalens regler
om offentlig støtte.
Helt siden opprettelsen har Norsk Tipping AS vært
Buypass AS' desidert største kunde, og står for over 90 prosent
av selskapets omsetning. En kostnadsgjennomgang utført av et eksternt
revisjonsfirma, viste at Norsk Tipping AS' spillerkort- og teleoperatørkostnader
for 2007 var tilnærmet på samme nivå som i 1998. Tatt i betraktning
den teknologiske utviklingen og rasjonaliseringen gjennom elektronisk
overføring, mente konsulentselskapet at det ikke var unaturlig å
forvente at de totale kostnadene hadde gått ned i perioden. Avtalene
med Buypass AS har ikke vært konkurranseutsatt.
Buypass AS er i dag i en økonomisk situasjon der
selskapet kan utdele utbytte til eierne. I aksjonæravtalen heter
det at Norsk Tipping AS skal bestemme utbyttepolitikken så lenge
selskapets andel av Buypass AS' omsetning utgjør mer enn 80 prosent.
Det framgår videre av aksjonæravtalen at Norsk Tipping AS frasier
seg utbytte på 10 mill. kroner til ErgoGroup AS så snart Posten
Norge BA er etablert som kunde med overskuddsomsetning for Buypass
AS som minst tilsvarer slik forlodds utbytteutdeling. Denne forlodds
utdelingen er ikke tidsavgrenset i aksjonæravtalen.
Virksomheten i investeringsselskapet Buyinvest AS
besto i å forvalte en aksjepost på 9,99 prosent i Buypass AS gjennom
en aksjekjøpsordning som ble etablert for de ansatte i Buypass-selskapene.
Aksjene ble i september 2003 verdsatt til én krone. Verdifastsettelsen
av aksjene i Buypass AS var i hovedsak basert på omsetning i selskapet.
Om lag én måned før verdifastsettelsen besluttet styret i Norsk
Tipping AS å ta i bruk et nytt spillerkort. Måneden etter verdifastsettelsen besluttet
Norsk Tipping AS å overføre 2,1 millioner spillerkort til samme
teknologi som Buypass AS leverer. Ved dette ble opsjonene til de ansatte
vesentlig mer verdt.
I mars 2008 ble aksjeordningen avsluttet. Siste markedsverdi
på aksjene i selskapet ble fastsatt til 9,17 kroner pr. aksje, det
vil si en økning på 8,17 kroner pr. aksje siden september 2003.
Norsk Tipping AS har tilbakekjøpt aksjer fra ansatte i Buypass AS
for totalt rundt 5 mill. kroner. Buyinvest AS ble i ekstraordinær
generalforsamling 6. oktober 2008 besluttet oppløst. Bakgrunnen var
at Buyinvest AS hadde utspilt sin rolle som instrument for de ansatte
i Buypass AS til å eie aksjer i selskapet.
Norsk Tipping AS har inngått mange avtaler av både
strategisk og taktisk karakter for å bidra til en styrking av selskapets
omdømme. Undersøkelsen viser at utover generelle krav for drift, er
Norsk Tipping AS' sponsoradgang ikke regulert i verken lov, vedtekter
eller instruks. Kultur- og kirkedepartementet har i liten grad satt føringer
for omfanget av Norsk Tipping AS' sponsorvirksomhet. Departementet
har utarbeidet generelle retningslinjer for markedsføring, men ikke
sett det som hensiktsmessig å gi detaljerte retningslinjer for sponsing.
Norsk Tipping AS har i perioden 2000–2007 kostnadsført
totalt ca. 620 mill. kroner på sponsorvirksomhet og profilering
av selskapet. I tillegg til dette kommer mer enn 1 200 mill. kroner
som Norsk Tipping AS har kostnadsført som markedsføring, reklame
og informasjon i samme periode. Kostnader til samarbeidsavtaler
og reklame m.m. økte forholdsmessig mer enn økningen i spillinntektene
i perioden 1998–2007. Kostnader forbundet med samarbeidsavtaler, profilering
og informasjon økte i denne perioden med 481 prosent.
Undersøkelsen viser at de fleste sponsor- og
profileringsavtalene synes å være forankret i selskapets «Strategi
for Sponsing og Partnership Marketing» for perioden 2003–2007 eller
i årlige planer og budsjetter. Imidlertid foreligger det også noen
avtaler som ikke synes å være i tråd med selskapets egendefinerte
kriterier. Flere av disse er heller ikke budsjettert.
Undersøkelsen viser:
Enkelte sponsorobjekter
har mottatt mye støtte fra Norsk Tipping AS i perioden. Mer enn
to tredeler av sponsormidlene går til det som Norsk Tipping AS kaller
strategiske avtaler med norsk idrett. Dette er avtaler som i hovedsak
er direkte relatert til Norsk Tipping AS' spill. De fleste avtalene
synes å være forankret i Norsk Tipping AS' sponsorstrategi og i
årlige planer og budsjetter, men ikke alle.
Bidrag til enkelte kulturarrangementer
ser ikke ut til å være forankret i selskapets sponsorstrategi fullt
ut. Relevansen av disse avtalene for Norsk Tipping AS framkommer
ikke.
Norsk Tipping AS har i perioden 2000–2007
kostnadsført nærmere 40 mill. kroner på sponsor- og profileringstiltak
overfor organisasjoner og lag i Hamar-regionen/indre Østland. Tildelingskriteriene
er i hovedsak tilhørighet til Hamarområdet og at organisasjonen
er virksom innen idrett eller kultur. Utover dette er retningslinjene lite
konkrete, og i enkelte tilfeller framstår det som uklart hvorvidt
en samarbeidspartner har fått midler basert på objektive kriterier
eller på grunn av personlige forhold. Det ble i perioden 2000–2007
ikke gjennomført habilitetsvurderinger i selskapet eller i styret.
For to avtaler som Norsk Tipping AS har
inngått med fotballag i eliteserien, består gjenytelsene delvis
av sesongkort, arrangementer og lignende fordeler for Norsk Tipping
AS' ansatte.
Selskapet har inngått enkelte avtaler med
lag og organisasjoner med tilknytning til ledere eller styremedlemmer
i selskapet. Det er gitt støtte til en klubb der sponsorsjefen var
medeier, og det foreligger enkelte avtaler der det er påført skriftlig
at avtalene ble inngått etter henvendelse fra administrerende direktør.
For flere av avtalene hvor det foreligger indikasjoner på inhabilitet, kan
det også stilles spørsmål ved avtalenes forankring i selskapets
sponsorstrategi eller ved forholdet mellom sponsorbeløp og gjenytelser.
Norsk Tipping AS inngikk 30. september 2002 en
samarbeidsavtale med Norges idrettsforbund/Norges olympiske komité
om å kjøpe seg inn i idrettsforbundets selskap OnTarget AS. Begrunnelsen
var et ønske om å bidra til idrettsforbundets satsing på en ytterligere
utvikling av sitt samfunnsengasjement. Norsk Tipping AS kjøpte derfor
en aksjepost på 10 prosent med markedsverdi på 6,2 mill. kroner.
Grunnet langsiktig samarbeid mellom Norges idrettsforbund og Norsk Tipping
AS, ble det i samarbeidsavtalen avtalt en rabatt på 1,2 mill. kroner.
Norsk Tipping AS skulle således kun betale 5 mill. kroner for aksjene.
Styret forutsatte at man etter 2–3 år skulle vurdere hvorvidt man
ønsket å opprettholde eierskapet.
Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS kjøpte aksjene
i OnTarget AS for 6,2 mill. kroner. Rabatten på 1,2 mill. kroner
var ikke hensyntatt, og Norsk Tipping AS betalte således full markedspris
for eierandelen. Aksjene ble solgt i juni 2004, rundt halvannet
år senere, for 2,5 mill. kroner. Det framgår av underlagsdokumentasjonen at
Norsk Tipping AS hadde arbeidet med salg siden før jul 2003. Etter
salget av aksjene har Norsk Tipping AS regnskapsført et tap på 3,7 mill.
kroner.
Riksrevisjonen har mottatt tips om at ansatte
i Norsk Tipping AS har spilt for vesentlige beløp ved spillmesser
i utlandet. Riksrevisjonen ba derfor Norsk Tipping AS redegjøre
for omfanget av prøvespill i undersøkelsesperioden samt hvilke rutiner
og retningslinjer som foreligger for prøvespill, herunder hvordan
eventuelle gevinster håndteres.
Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS ikke har
totaloversikt over prøvespilte beløp. Selskapet har heller ingen
samlet oversikt over reiser hvor prøvespilling har foregått eller
hvem som har deltatt på prøvespill. Selskapet påpeker at det i virksomhetssammenheng
dreier seg om ubetydelige beløp. Riksrevisjonen bemerker til dette at
det å legge selskapets omsetning til grunn for å vurdere om et beløp
er å anse som betydelig, i de fleste sammenhenger vil være lite
relevant. Selskapet har ikke satt fokus på et sentralt og identifiserbart
område av spillutviklingskjeden. Dette til tross for at manglende
skriftlige rutiner og retningslinjer for prøvespill etter Riksrevisjonens
vurdering utgjør en risiko for misligheter.
Norsk Tipping AS påpeker at prøvespill i virksomhetssammenheng
dreier seg om ubetydelige beløp, og viser til at når ledere og medarbeidere skal
utføre egne arbeidsoppgaver i selskapet, skal dette utøves med god
forankring i selskapets etiske retningslinjer. Prøvespillingen,
inkludert økonomisk ramme, skal være avklart med prosjektansvarlig
og/eller ansvarlig direktør i forkant. Selskapet har imidlertid
ikke framlagt eksempler på at denne avklaringen er dokumentert skriftlig.
Refusjon av beløp har vært basert på et tillitsforhold
mellom leder og medarbeider. Norsk Tipping AS viser til at normal
praksis for refusjon er over reiseregning for den reisen der aktuell prøvespilling
er gjennomført. Selskapet kunne imidlertid kun framlegge to reiseregninger
som eksempler på denne praksisen. Undersøkelsen avdekket ytterligere
én reiseregning med utlegg til prøvespill gjennom en omfattende
bilagskontroll for perioden 2004–2006. Det foreligger ikke underlagsdokumentasjon
for prøvespilling ved noen av reiseregningene.
I forhold til spørsmål om evaluering, dokumentasjon
og rapportering i forbindelse med testing av ulike spill, skriver
Norsk Tipping AS at prøving av spill evalueres innenfor angjeldende
utviklingsprosjekt mv. Riksrevisjonen har imidlertid ikke blitt
forelagt noen evalueringsrapporter fra prøvespill eller andre dokumenter der
slik evaluering framgår. Det kan innebære at erfaringer fra prøvespill
ikke blir videreført i selskapets spillutvikling, og at nytteverdien
av prøvespill dermed blir redusert.
Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS ikke har
skriftlige rutiner for håndtering av eventuelle gevinster fra prøvespill.
Selskapet viser til at eventuelle gevinster som måtte framkomme,
behandles i selskapet «gjennom en bokføring av netto forbrukte økonomiske
midler benyttet til dette formål». Gevinsthåndtering er basert på
tillit mellom selskapet og de ansatte. Dermed er det opp til medarbeiderens
egne etiske holdninger om en gevinst innrapporteres til selskapet.
Undersøkelsen har ikke funnet eksempler på slik bokføring. På bakgrunn
av manglende fullstendighet i informasjonen har undersøkelsen ikke kunnet
avdekke om prøvespillingen faktisk har medført gevinst og i så fall
hvordan slike gevinster er håndtert.
Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS ønsket å
utvide selskapets tomteareal for å dekke framtidige behov. Hamar
kommune var innstilt på å stille to naboeiendommer til disposisjon.
Selskapet har ikke gjennomført noen skriftlig vurdering av kommunens
tilbud. Norsk Tipping AS opplyser til Riksrevisjonen at tilbudet
inneholdt betingelser for overtakelse som Norsk Tipping AS fant
for byrdefulle til at det kunne anses formålstjenlig å kjøpe eiendommene.
Disse betingelsene framkommer imidlertid ikke av kommunens brev
til selskapet om saken.
Norsk Tipping AS overtok 1. januar 2004 naboeiendommen
Toyotabygget. En verdivurdering av eiendommen i 2000 anslo normal salgsverdi
til 15,5 mill. kroner. En ny verdivurdering i 2003 fant at salgsverdien
ikke hadde økt. Markedsverdi ble antatt til 12–15 mill. kroner, mens
flytting og bygging av et nytt bilanlegg ble anslått til å koste
mellom 25 og 30 mill. kroner. Norsk Tipping AS kjøpte for 25 mill.
kroner pluss omkostninger, men har ikke kunnet legge fram dokumentasjon
som viser hvilke vurderinger selskapet gjorde før prisforlangende
ble akseptert. Selskapet har opplyst at selger av eiendommen ikke
var villig til å selge til den markedsverdi som takstmannen hadde
beregnet seg til, og at selskapet var avhengig av tilstøtende arealer.
Forhandlingssituasjonen for selger var derfor meget gunstig, noe
som påvirket kjøpesummen. Undersøkelsen viser imidlertid at det
ikke foreligger noen dokumentasjon av kjøpsforhandlingene.
Norsk Tipping AS inngikk den 15. september 2005
avtale om kjøp av en annen tilstøtende naboeiendom, Statoiltomta.
Selgeren var i utgangspunktet ikke interessert i å selge, men godkjente en
kjøpesum på 11 mill. kroner pluss omkostninger. I tillegg påtok
Norsk Tipping AS seg å dekke selgers kostnader på 5,5 mill. kroner
pluss omkostninger til kjøp av ny tomt for sin virksomhet. Totale
kostnader for denne eiendommen ble på om lag 16,9 mill. kroner.
Begrunnelsen for kjøpet var å sikre at Norsk Tipping AS ble eier
av hele kvartalet, for i første omgang å skaffe større parkeringskapasitet,
og på lang sikt gi mulighet for ytterligere utbygging. Administrasjonen
gjorde oppmerksom på at kostnadene for erverv av denne eiendommen
var meget høye.
Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS har betalt
om lag 42 mill. kroner for tomtearealene på henholdsvis ca. 5 350
m2 og 4 150 m2. Det tilsvarer noe over 4 400 kroner pr. m2 når tomtearealet
legges til grunn. Dette vurderes å være en meget høy pris, selv
etter at det er tatt hensyn til at ingen av eiendommene i utgangspunktet
var til salgs.
Norsk Tipping AS' regnskaper viser at selskapet har
hatt betydelige driftskostnader over mange år. Ifølge rapport fra
et revisjonsfirma som har foretatt en kostnadsanalyse av selskapet
for perioden 1998–2007, økte spillinntektene med 35,7 prosent mens
kostnadene økte med 79,1 prosent. Det er iverksatt tiltak for å
styre kostnadsutviklingen.
Hovedårsaken til kostnadsøkningen skal være nye
terminaler og automater. Økningen er videre forklart med økte personalkostnader,
økt satsing på merkevare- og salgsavdelingene og at pensjonskostnadene
har økt kraftig. Norsk Tipping AS har også utstrakt bruk av konsulenttjenester og
store kostnader til reklame og samarbeidsavtaler. Videre har Norsk
Tipping AS også hatt store kostnader som følge av engasjementer i
datterselskaper og tilknyttede virksomheter. Selskapet har gitt
rentefrie lån og ettergitt store lån. Ordningen med at de ansatte
i Buypass AS fikk kjøpe rimelige aksjer gjennom Buyinvest AS, har
også medført ikke ubetydelige kostnader for Norsk Tipping AS.
Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS har
et manuelt arkiv med begrensede søkemuligheter. Det er opp til den
enkelte medarbeider å levere arkivverdig materiale til arkivet.
Det eksisterer ingen fullstendig postjournal, og Norsk Tipping AS
har ikke oversikt over all arkivverdig dokumentasjon. Selskapets
regnskapssystem er av eldre dato og kontoplanen er endret flere
ganger i perioden 2000–2007. Kostnader er bare i noen tilfeller
henført til prosjekter. Riksrevisjonen finner det uheldig at sammenhengende
dokumentasjon og regnskapsinformasjon er lite tilgjengelig hos Norsk
Tipping AS.
Riksrevisjonen stilte i forbindelse med revisjon av
Norsk Tipping AS' regnskaper for 2006 og 2007 spørsmål ved status
for arbeidet med gjennomføring av selskapets etiske prinsipper.
Norsk Tipping AS opplyste at arbeid med operasjonalisering av prinsippene
var igangsatt. Det er også i denne undersøkelsen framkommet flere
tilfeller der spørsmål om habilitet og etterlevelse av retningslinjer
og etiske prinsipper, har stått sentralt. Det anses uheldig at Norsk
Tipping AS, som monopolselskap, står i fare for å kryssubsidiere
et kommersielt datterselskap ved å gi, og senere ettergi lån. Riksrevisjonen
har også tidligere bemerket dette.
Undersøkelsen viser at det særlig er Norsk Tipping
AS' spillutvikling, datterselskaper og randsonevirksomhet som har
vært gjenstand for Kultur- og kirkedepartementets eierstyring. Departementet
uttaler at det som eier setter grenser for Norsk Tipping AS' virksomhet
i større grad enn ved utøvelsen av eierskapet i andre statlige selskaper.
Ifølge departementet har det både mer skriftlig og muntlig kontakt
med selskapet enn det som er normalt ved statlig eierutøvelse. Riksrevisjonen
ba departementet oversende kopi av all korrespondanse som det mente
kunne gi et fullstendig bilde av styringsdialogen overfor Norsk
Tipping AS i perioden 2000–2007. Oversendelsen viste seg å være
ufullstendig siden vesentlig informasjon ikke ble framlagt.
Undersøkelsen viser at Kultur- og kirkedepartementets
eierstyring i perioden 2000–2007 i stor grad har vært basert på
uformell kommunikasjon. I flere tilfeller forelå en uryddig og uformell styringsdialog
for saker der det har vært behov for engasjement fra eier. Riksrevisjonen
hadde allerede i sin rapportering til Stortinget for 2003 merknader
til departementets eierstyring av Norsk Tipping AS. Sentrale spørsmål
om styring og kontroll ble behandlet i kommunikasjon med Norsk Tipping
AS' administrasjon, uten at styret var trukket inn og uten at det
ble skrevet møtereferat. Departementet viste til at dette var naturlig
i rollen som både eier og regelverksmyndighet da «staten til dels
utøver sitt eierskap aktivt gjennom regelverksutforming (...), noe
som gjør at slik uformell kontakt må anses naturlig».
Undersøkelsen viser at departementet i 2003
for første gang tok opp spørsmål rundt organisering av datterselskaper,
kryssubsidiering og konkurransemessige fordeler til kommersielle
selskap. Riksrevisjonen har i sin rapportering til Stortinget for
2003 og 2004 hatt merknader til Norsk Tipping AS' forvaltning av
eierskap i datterselskaper, herunder ytelse av lån til disse. Departementet
sa allerede i 2003 at det skulle etableres retningslinjer med nærmere
kriterier for etablering og drift av datterselskaper og engasjement
i andre tilknyttede selskaper. Randsoneaktiviteten ble regulert
og innstrammet gjennom vedtektsendringer i 2005 og 2007. Utover
dette har Riksrevisjonen ikke sett dokumentasjon på at departementet
har etablert retningslinjer. Arbeidet skulle vært avsluttet i løpet
av 2004.
Undersøkelsen viser at departementet ikke har bedt
om informasjon eller gitt styringssignaler i forhold til omfang
og innretning av Norsk Tipping AS' sponsorvirksomhet eller rutiner
for prøvespill. Departementet anmodet selskapet om å oversende etiske
retningslinjer og revidert innkjøpspolicy i desember 2007. Utover
dette har Riksrevisjonen ikke sett at problemstillinger rundt habilitet,
verv og roller har vært tema i styringsdialogen med Norsk Tipping
AS.
Kultur- og kirkedepartementet har i brev til
Norsk Tipping AS orientert selskapet om oppnevning av styremedlemmer.
Det foreligger ikke dokumentasjon på hvilke vurderinger departementet
har gjort ved sammensetning av styret for Norsk Tipping AS. Riksrevisjonen
kan heller ikke se at det foreligger dokumentasjon på at departementet
har bedt om å bli informert om styrets evaluering av eget arbeid,
eller at departementet har gitt tilbakemelding på sin vurdering
av hvordan styret har fungert.
Undersøkelsen viser at Kultur- og kirkedepartementet
i de årlige budsjettproposisjonene har orientert om forventet resultat
fra Norsk Tipping AS. Forventningen har vært basert på Norsk Tipping
AS' egne overskuddsprognoser. Departementet har ikke selv stilt
egne resultatkrav i perioden 2000–2007.
Departementet har gitt uttrykk for at det anses som
viktig at økonomiske målsettinger for pengespillpolitikken blir
avklart på en entydig måte som ikke skaper press og forventninger
om årlig overskudd utover alminnelig prisstigning. I mars 2008 ba
departementet styret i Norsk Tipping AS om å iverksette en gjennomgang
av driftskostnadene i selskapet på bakgrunn av endringer i selskapets
drift de siste årene. Departementet viste da til at det er en viktig
oppgave for styret å føre tilsyn med kostnadseffektiviteten i selskapet,
og at selskapets store overskudd gjør kostnadsstyring og kostnadskontroll
ekstra utfordrende.
Etter Riksrevisjonens vurdering bærer den tidligere
omtalte gartneravtalen preg av å være et internt forhold mellom
styreleder og administrerende direktør. Riksrevisjonen stiller på
denne bakgrunn spørsmål ved om styret i Norsk Tipping AS gjennomførte
en tilstrekklig god vurdering av rollehåndtering da styreleder ble
gitt fullmakt til å følge opp saken overfor administrerende direktør.
Riksrevisjonen konstaterer at gartneravtalen ikke
ble oppgitt i notene til årsregnskapene i perioden 2000–2007, og
finner det uheldig at Norsk Tipping AS ikke sørget for at lovpålagt informasjon
ble oppgitt og at tilstrekkelig og nødvendig informasjon ble arkivert
på hensiktsmessig måte. Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved
at Riksrevisjonen først ble informert om gartnersaken samme dag
som saken ble offentliggjort i media. Som ansvarlig revisor for selskapet
er det uheldig at Riksrevisjonen ikke ble underrettet om saken på
et langt tidligere tidspunkt.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved at partene ikke
undersøkte hvorvidt gartneravtalen ble gjennomført i tråd med forutsetningene
før avtalen ved flere anledninger ble justert og forlenget. Riksrevisjonen
finner det uheldig at administrerende direktør ikke sikret at administrasjonen
fikk kjennskap til avtalen og dens innhold. Riksrevisjonen stiller
også spørsmål ved om ikke styreleder hadde et eget ansvar for å
informere om gartneravtalen han hadde inngått med administrerende
direktør.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at administrerende
direktør, etter å ha fått seg forelagt alle fakturakopier våren
2006, ikke fulgte opp saken overfor administrasjonen eller styret
i Norsk Tipping AS.
Riksrevisjonen mener at Norsk Tipping AS ikke i
tilstrekkelig grad har vurdert hvorvidt ytelsen i gartneravtalen
var å anse som en nettoytelse eller en form for naturalytelse administrerende
direktør skulle fordelsbeskattes av. Nettoytelse vil si en form
for lån som i så fall skulle tilbakebetales i sin helhet.
Riksrevisjonen anser administrerende direktørs reisefravær
i perioden 2000–2007 for å være høyt sett i forhold til hans rolle
som leder av Norsk Tipping AS. Særlig uheldig er det at fraværet i
stor grad var tilknyttet direktørens andre verv og roller, herunder
hovedsaklig WLA, og at kostnader forbundet med disse ble belastet
Norsk Tipping AS til tross for at de var selskapet uvedkommende.
Riksrevisjonen stiller på denne bakgrunn spørsmål ved om styret
i tilfredsstillende grad har fulgt opp administrerende direktørs
utøvelse av rolle og ansvar.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved at Norsk Tipping
AS ervervet Video Øst AS/Fabelaktiv AS for 50 prosent over det foreliggende
verdivurdering tilsa. Riksrevisjonen informerte Stortinget i Dokument
nr. 1 (2003–2004) om at Norsk Tipping AS kunne stå i fare for å
kryssubsidiere Fabelaktiv AS. Slik Riksrevisjonen ser det har Norsk
Tipping AS subsidiert den kommersielle virksomheten i datterselskapet
Fabelaktiv AS. Som en konsekvens har overskuddsandelen til kultur,
idrett og samfunnsnyttige formål blitt redusert. Riksrevisjonen
finner det kritikkverdig at styret i Norsk Tipping AS og Kultur-
og kirkedepartementet ikke i tilstrekkelig grad har håndtert disse
problemstillingene.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om styret
i Norsk Tipping AS og Kultur- og kirkedepartementet i stor nok grad
har vurdert risiko og konsekvenser knyttet til problemstillingen
rundt Buypass AS' tilgang til Norsk Tipping AS' kommisjonærnett.
Ved at selskapene har løsninger som infrastrukturmessig henger tett
sammen, foreligger det etter Riksrevisjonens vurdering risiko for
kryssubsidiering og konkurransevridning.
Riksrevisjonen stiller i tillegg spørsmål ved
om Norsk Tipping AS på en grundigere måte burde ha utredet muligheten
og kostnadsbildet ved å kjøpe tjenestene kontra å stå for utviklingen
selv. Dette sett i lys av at utfordringene og konsekvensene av etableringen
av Buypass AS etter Riksrevisjonens oppfatning har blitt undervurdert
av Norsk Tipping AS. Det gjelder særlig i forhold til at en kommersiell
aktør får tilgang til Norsk Tipping AS' kommisjonærnett, forholdet til
EØS-avtalen, anskaffelsesregelverket, habilitetsbestemmelser, utbyttefordeling
og det faktum at ansatte i Buypass AS har kunnet tjene penger på
Norsk Tipping AS' virksomhet. Etter Riksrevisjonens vurdering er
ikke dette i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. I denne
sammenheng antar Riksrevisjonen at departementets tiltak og rammebetingelser
ble gitt for sent i forhold til de problemer som allerede hadde
oppstått.
Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved om
det er god forvaltning av offentlige midler å gi rentefrie ansvarlige
lån til et selvstendig juridisk rettssubjekt som også opererer utenfor
Norsk Tipping AS' kjerneområde. Rentefrie lån og ettergivelse av
gjeld til datterselskap/tilknyttede selskap er i strid med EØS-avtalens
regler om offentlig støtte. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål
ved at verken administrasjonen eller styret i Norsk Tipping AS vurderte
denne konsekvensen.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om vilkårene knyttet
til utbyttefordeling i aksjonæravtalen mellom Norsk Tipping AS og
ErgoGroup AS fullt ut er forenlige, og om bestemmelsene er i tråd
med EØS-avtalens regler om offentlig støtte.
Markedsverdien av aksjene i Buypass AS baserte
seg i hovedsak på omsetning generert av Norsk Tipping AS. Riksrevisjonen
finner det kritikkverdig at privatpersoner gjennom Buyinvest AS
har tjent mer enn 4 mill. kroner på Norsk Tipping AS' virksomhet.
Riksrevisjonen finner det meget uheldig at Norsk
Tipping AS i perioden 2000–2007 har benyttet nærmere 620 mill. kroner
til sponsing og profilering uten at Kultur- og kirkedepartementet
har sett det som hensiktsmessig å legge føringer for sponsorvirksomhetens
omfang. Riksrevisjonen vil peke på at det store omfanget av Norsk
Tipping AS' utdeling av sponsormidler over driftsbudsjettet reduserer
overskudd til fordeling til samfunnsnyttige formål.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om Norsk Tipping
AS' sponsorstrategi har gitt tilstrekkelig konkrete føringer for
tildeling av sponsormidler, og hvorvidt den har vært tilstrekkelig
implementert i selskapet. Riksrevisjonen finner det uheldig at det
i enkelte tilfeller er vanskelig å etterprøve tildeling av sponsormidler
til lokale organisasjoner og lag. Norsk Tipping AS er avhengig av allmennhetens
tillit, og det er derfor viktig at selskapet har klare retningslinjer
slik at det ikke kan stilles spørsmål ved Norsk Tipping AS' tildeling av
sponsormidler.
Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved Norsk Tipping
AS' begrunnelse for å kjøpe aksjer i OnTarget AS, et selskap opprettet
av Norges idrettsforbund som ledd i forbundets satsing på en ytterligere
utvikling av deres samfunnsengasjement. Slik det framstår ligger
det ikke innenfor Norsk Tipping AS' oppgave å bidra økonomisk til
Norges idrettsforbunds samfunnsengasjement.
Riksrevisjonen finner det meget uheldig at Norsk
Tipping AS ikke har totaloversikt over prøvespilte beløp eller samlet
oversikt over reiser hvor prøvespilling har foregått. Riksrevisjonen
ser at det er viktig for Norsk Tipping AS å teste spill, men finner
det betenkelig at selskapet ikke har retningslinjer for dette eller
utarbeider evalueringsrapporter eller andre egne dokumenter der
evaluering av prøvespill framgår. Etter Riksrevisjonens vurderinger
innebærer det at erfaringene ikke blir videreført i selskapets spillutvikling,
og at nytteverdien av prøvespill dermed blir redusert. Sett i lys
av at Norsk Tipping AS ikke har oversikt over prøvespilte beløp,
antall prøvespillreiser eller i hvilken grad prøvespill faktisk
har medført gevinst, finner Riksrevisjonen det uheldig at selskapet
ikke har klare rutiner for håndtering av eventuelle gevinster.
Riksrevisjonen peker på at Norsk Tipping AS
i liten grad har dokumentert eiendomskjøp og de vurderinger som
ligger til grunn for disse. Dette er særlig uheldig da det kan stilles
spørsmål ved om selskapet har betalt overpris for eiendommene. Riksrevisjonen
kan heller ikke se at det foreligger skriftlig dokumentasjon av
kommunens betingelser eller skriftlige vurderinger av de mulige
alternativene for tomteutvidelse. Manglende skriftlighet medfører
at det i etterkant ikke er mulig å etterprøve selskapets vurderinger.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved Norsk Tipping
AS' betydelige driftskostnader sett i sammenheng med selskapets
formål om, gjennom rasjonell drift, å legge til rette for at mest
mulig av overskuddet fra spillene kan gå til samfunnsnyttige formål.
Det stilles også spørsmål ved økonomistyringen i selskapet, da økningen
i driftskostnader har bidratt til å svekke selskapets måloppnåelse.
Riksrevisjonen finner at Norsk Tipping AS' manuelle
arkivsystem og manglende journalføring av korrespondanse ikke er
i samsvar med generelle krav til god forvaltningsskikk.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved Norsk Tipping
AS' manglende fokus på implementering av etiske retningslinjer.
Det stilles også spørsmål ved om Norsk Tipping AS i egne risikovurderinger
i tilstrekkelig grad har identifisert egne mislighetsrisikoområder
i perioden 2000–2007.
Videre stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om Kultur-
og kirkedepartementets oppfølging av styrets arbeid har vært mangelfull
i perioder hvor styret har fattet beslutninger heftet med høy risiko.
Dette gjelder særlig forhold knyttet til utplassering av verdikjede,
finansiering av datterselskaper samt inngåelse av aksjekjøpsavtaler
der ansatte i Buypass AS kunne tjene på Norsk Tipping AS' virksomhet.
Videre finner Riksrevisjonen det uheldig at departementets vurderinger
som ligger til grunn for styrets sammensetning ikke kan dokumenteres.
Departementet kan heller ikke ses å ha gitt tilbakemeldinger på
styrets evaluering av eget arbeid. Riksrevisjonen stiller også spørsmål
ved at Kultur- og kirkedepartementet ikke finner det hensiktsmessig
å gi føringer for omfanget av Norsk Tipping AS' sponsorvirksomhet,
tatt i betraktning de vesentlige beløp og den samfunnsmessige betydningen
Norsk Tipping AS har.
Riksrevisjonen finner det uheldig at departementets
oversendelse av dokumenter som skulle belyse den komplette styringsdialogen,
viste seg å være ufullstendig. Etter Riksrevisjonens vurdering vil
manglende notoritet omkring beslutninger redusere muligheten til
gjennomsiktighet og etterprøvbarhet.
Etter Riksrevisjonens vurdering kan det synes som
om Kultur- og kirkedepartementet har utfordringer med hensyn til
å skille sine to roller i den generelle styringen av Norsk Tipping
AS, da det ser ut til at departementet har fokusert mer på regulering
enn eierstyring. Det kan synes som om det er behov for at departementet
i større grad tilstreber å tydeliggjøre sine to roller. Riksrevisjonen
stiller derfor spørsmål ved om Kultur- og kirkedepartementets styring
og oppfølging av Norsk Tipping AS er tilpasset virksomhetens egenart,
risiko og vesentlighet.
Saken har vært forelagt Kultur- og kirkedepartementet,
som igjen har forelagt saken for Norsk Tipping. Selskapets uttalelse
følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument. Statsråden har
i brev til Riksrevisjonen av 22. mai 2009 svart:
«Riksrevisjonens utvidede revisjon av Norsk Tipping
AS
Det vises til brev av 30.4.2009 med oversendelse av
Riksrevisjonens dokument til Stortinget om ovennevnte.
Dokumentet
fra Riksrevisjonen innholder til dels alvorlige påstander om virksomheten
i Norsk Tipping AS i perioden 2000–2007. Departementet har derfor
funnet det nødvendig å forelegge dokumentet for Norsk Tipping AS.
Selskapets uttalelse følger som vedlegg til dette brevet.
1.
Innledning
Departementets merknader til dokumentet
til Stortinget er delt i fire hovedpunkter. Under punkt 2 nedenfor
har departementet funnet grunn til å peke på det lovgitte utgangspunktet for
virksomheten i Norsk Tipping AS, og hvordan selskapets drift er
organisert gjennom vedtekter for selskapet og instruks til styret.
Under punkt 3 nedenfor peker departementet på Riksrevisjonens to
ulike roller i forhold til Norsk Tipping, som både regnskapsrevisor
for selskapet og som selskapsrevisor og kontrollorgan for Stortingets
i forhold til statsrådens forvaltning av statens eierinteresser.
I punkt 4 redegjør departementet for sine merknader til de forhold som
er påpekt i Riksrevisjonens rapport og som naturlig hører inn under
departementets eierstyring av selskapet. I punkt 5 redegjør departementet
for de forhold i dokumentet til Stortinget som vesentlig gjelder
selskapets løpende forretningsmessige drift, og hvor departementet
skal ha en mer tilbaketrukket rolle.
2. Grunnlaget
for virksomheten i Norsk
Tipping AS
Norsk Tipping AS ble opprettet i 1946 og
har fra 1993 vært regulert gjennom lov 1992 nr 103 om pengespill
mv som et heleid statlig selskap organisert etter egen særlov. Selskapets
kjernevirksomhet er å avholde og formidle pengespill i betryggende
former under offentlig kontroll. Norsk Tipping AS har enerett til
å tilby sportsspill og visse tallspill i Norge. Statens eierskap
er begrunnet med at selskapet skal kanalisere nordmenns spillelyst
inn mot et moderat og ansvarlig tilbud om ikke skaper samfunnsmessige
problemer. Norsk Tippings overskudd fordeles til samfunnsnyttige
formål, men det understrekes at størst mulig overskudd aldri vil
være det viktigste målet for statens eierskap.
Retningslinjer
for virksomheten framgår av selskapets vedtekter som er fastsatt
ved kgl. res. 11.12.1992 med senere endringer. Her framgår det at
selskapet i henhold til spilleregler fastsatt av departementet skal
avholde og formidle pengespill i betryggende former, med sikte på
å forebygge negative konsekvenser av pengespillene, samtidig som
det gjennom rasjonell drift av selskapet skal legges til rette for
at mest mulig av overskuddet fra spillene kan gå til de fastsatte
overskuddsformålene, jf § 2.
Etter § 4 i vedtektene
(som ble endret i 2005) skal selskapets virksomhet være knyttet
til formidling av pengespill, rettet mot norske borgere eller personer
bosatt i Norge. Beslutning om iverksettelse av annen virksomhet
eller om opprettelse av datterselskaper skal tas i generalforsamling.
Vedtektene i datterselskap skal klart angi datterselskapets virksomhet
og virksomheten skal ha tilknyting til aktivitet som omfattes av formålet
med Norsk Tipping AS' virksomhet.
I instruks for styret
i Norsk Tipping AS, som også er fastsatt ved kongelig resolusjon 11.12.1992
med senere endringer, lyder § 1:
'Styret skal påse
at selskapets virksomhet drives i samsvar med lov 28. august 1992
nr. 103 om pengespill mv. og vedtekter og retningslinjer fastsatt
av Kongen eller vedkommende departement. Styret skal påse at selskapets
virksomhet skjer i betryggende former under offentlig kontroll og
at selskapet i sin virksomhet tar sikte på å forbygge negative konsekvenser
av pengespill.
Styret har ansvar for en tilfredsstillende
planlegging og organisering av selskapets virksomhet. Styret har
videre ansvaret for en forsvarlig forvaltning av selskapet, herunder
regulering av datterselskap og forholdet til forhandlerne, og skal
påse at bokføring og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende
kontroll. Styret skal fatte vedtak på fritt grunnlag etter alminnelige forretningsmessige
prinsipper og kan gjøre bruk av statens forskjellige servicetilbud.
Styret
skal føre tilsyn med administrerende direktørs ledelse av virksomheten.
Subsidiering fra enerettsområdet til andre tjenester, som ikke faller
inn under Norsk Tippings kjerneområde, er ikke tillatt. Vesentlige
avtaler mellom selskaper innen Norsk Tipping-konsernet skal foreligge
skriftlig.'
Ved kongelig resolusjon 10. juni 2005
har departementet i tillegg fastsatt Retningslinjer for markedsføring
av statlige kontrollerte pengespill. Disse supplerer de generelle
regler for markedsføring i markedsføringslovgivningen. Retningslinjene
er utarbeidet fordi det i forbindelse med rettsprosesser mot norsk pengespillpolitikk
ble reist spørsmål ved om Norsk Tippings markedsføring vil kunne
bidra til økt risiko for spilleavhengighet. Departementet ønsket
derfor å synliggjøre at selskapet har et særskilt fokus på utformingen
av sin markedsføring.
Selskapets styre oppnevnes av
departementet hvert annet år og suppleres ved behov i styreperioden.
Departementet har løpende kontakt med selskapet i forhold til utforming
av regler for selskapets spill, og andre spørsmål som berører selskapets
virksomhet. Alle beslutninger fra departementet i forhold til selskapets
spillvirksomhet og annet fastsettes skriftlig. Det avholdes årlig
generalforsamling i selskapet hvor årsregnskapet fastsettes og hvor
det fra eier gis styringssignaler til selskapets virksomhet.
Styringsinstruks
kan også gis direkte i brev til selskapet. Departementet kan ikke
se at det er behov for et klart skille mellom når departementet
ved slik instruks utøver eierskap og når det opptrer som regelverksmyndighet.
Ved instrukser som gis i brevs form til selskapet vil instruksen
i praksis ofte både være utøvelse av eierskap og regelverksutvikling,
f.eks ved at selskapet bes om å forholde seg på en nærmere angitt
måte til det fastsatte regelverket for spill og markedsføring. Det
vises i den forbindelse til St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt
og langsiktig eierskap hvor det i omtalen av selskapet legges til
grunn at:
'Så lenge Norsk Tipping AS på denne måten
fungerer som et politisk instrument for utviklingen av pengespillmarkedet,
vil det være et nært samspill mellom den konkurransemessige utvikling av
selskapet på den ene siden, og reguleringen av selskapets spill
og vilkår,…'
Etter departementets vurdering er det
et viktig motiv bak etableringen av Norsk Tipping AS som et aksjeselskap,
at selskapet skal ha en selvstendighet som stimulerer til en offensiv
forretningsmessig tenkning. Samtidig gjør de politiske hensyn bak
selskapet det naturlig at staten som eier, når den finner det nødvendig
av sosialpolitiske eller pengespillpolitiske hensyn, har adgang
til å overstyre selskapets forretningsmessige interesser. For at
det forretningsmessige instinktet i selskapet ikke skal ødelegges
anser imidlertid departementet at politisk overstyring, ut over
de generelle retningslinjer som er fastsatt for selskapet, bør skje
i så liten grad som mulig.
3.
Riksrevisjonens oppgaver i forhold til Norsk Tipping
Stortinget
har ved fastsettelsen av pengespilloven bestemt at Riksrevisjonen
skal være regnskapsrevisor for Norsk Tipping AS. Dette innebærer
at selskapet er avskåret fra å velge egen revisor. Etter det departementet
kjenner til er Norsk Tipping AS det eneste statlig eide aksjeselskap
som er i en slik situasjon.
Det er Stortinget som
fastsetter hvordan Riksrevisjonen skal utføre sin virksomhet, og
det tilligger i utgangspunktet ikke departementet å ha synspunkter
på dette. Departementet er innforstått med at Riksrevisjonen står
fritt til å bestemme hvordan revisjonsvirksomheten skal legges opp.
Den kjensgjerning at Riksrevisjonen i forhold til Norsk Tipping
AS har to oppgaver – både som kontrollorgan for Stortinget og som regnskapsrevisor
for et selvstendig aksjeselskap med til dels omfattende forretningsmessig
virksomhet – byr imidlertid på særskilte utfordringer. Departementet
har derfor i sitt brev av 11.03. 2009 tillatt seg å ta opp denne
problemstillingen. Departementet har poengtert det behov både selskapet,
og departementet, har for fortrolige revisjonsfaglige råd om de
ulike forretningsmessige forholdene selskapet er involvert i, og
har etterlyst en dialog med Riksrevisjonen om hvordan dette behovet
kan dekkes. I denne forbindelse har departementet også stilt seg
spørrende til at Riksrevisjonen først nå, i et dokument til Stortinget,
tar opp en rekke forhold ved selskapets virksomhet i årene 2000–2007, mens
de samme forholdene ikke ble omtalt i de årlige revisjonsrapportene
fra disse årene. I og med at disse forholdene (som departementet
kommenterer samlet under punkt 5 ) ikke er tatt opp i de årlige
revisjonsrapportene i den aktuelle perioden, vil departementet normalt
ikke ha foranledning til å kjenne til dem. Eksempelvis gjøres departementet
først nå oppmerksom på at Riksrevisjonen anser det 'meget uheldig'
at departementet og selskapet ikke har oversikt over såkalte prøvespill
enkelte ansatte i selskapet foretar for å teste utenlandske spilltilbud,
mens revisjonsrapportene selskapet og departementet har mottatt
for disse årene overhodet ikke nevner problemstillingen; jf også
omtale av dette under punkt 5.4.
Departementet har
imidlertid merket seg at Riksrevisjonen ikke ønsker å gå inn på
disse problemstillingene. Departementet har likevel tillatt seg
å utarbeide et notat om saken som kan egne seg som diskusjonsgrunnlag
for en eventuell samtale mellom Riksrevisjonen og departementet
om regnskapsrevisjonen av Norsk Tipping AS. Notatet vedlegges dette
brevet.
4. Forhold som naturlig
hører inn under departementets eierstyring
4.1
Datterselskapet Fabelaktiv AS – rapporten punkt 2.4
a)
Verdivurderingen ved oppkjøpet av det nåværende Fabelaktiv AS
Riksrevisjonen
antyder under punkt 2.4 i dokumentet til Stortinget at Norsk Tipping
AS kan ha betalt overpris for det daværende fjernsynsproduksjonsselskapet
Video Øst AS, nåværende Fabelaktiv AS, da dette ble kjøpt for 6
mill kroner i 1999. Formålet med kjøpet var å sikre kontroll med
produksjonen av trekningsprogrammene til Norsk Tipping AS. Trekningsprogrammene
hadde tidligere blitt produsert internt i Norsk Tipping AS, men
ble nå overlatt til et mer konkurranseutsatt produksjonsmiljø.
Bakgrunnen
for Riksrevisjonens antydning om overpris er at et revisjons- og
rådgivningsselskap i forkant av kjøpet hadde beregnet avkastningsverdien
i selskapet til 4 mill kr. Norsk Tipping AS har i brev 13. mars
2009 til Riksrevisjonen redegjort for at Norsk Tipping AS ved kjøpet anså
selskapet mer verdt enn 4 mill kr, blant annet fordi en mengde avskrevne
driftsmidler ikke fremkom av selskapets balanse og fordi nøkkelpersoner
i selskapet forpliktet seg til å fortsette etter kjøpet.
Riksrevisjonen
opplyser i sin rapport at Norsk Tipping AS har hevdet at en annen
interessent på salgstidspunktet var villig til å kjøpe Fabelaktiv AS
for 10 mill kr, men at dette er en udokumentert påstand. Norsk Tipping
AS redegjorde også for dette i sitt brev 13. mars 2009 til Riksrevisjonen,
og opplyste at selskapet ikke har krav på innsyn i dokumentasjon
for andre aktuelle tilbud de tidligere eierne av Video Øst AS mottok
før salget, men at advokat Tron Sanderud, som bistod eierne med
salget, i ettertid har opplyst at eierne ikke ville godtatt en kjøpesum
på 4 mill kr. Dette framgår ikke av rapporten til Stortinget. Norsk
Tipping AS opplyser for øvrig i brev 20.5.2009 til departementet
at:
'regnskapet for 2008 (viser)at Fabelaktiv AS per i
dag fremstår som et veldrevet og økonomisk solid selskap. I perioden
2004–2008 hadde Fabelaktiv et samlet overskudd på 11,5 millioner kroner.
Samlet underskudd for perioden 2000–2008 er dermed 3,4 millioner
kroner.'
Departementet er overrasket over at Riksrevisjonen
på et tilsynelatende løst og ufullstendig grunnlag finner grunn
til å etterlate tvil om hvorvidt kjøpesummen på 6 mill kr var en
forretningsmessig forsvarlig markedspris. Riksrevisjonen har ikke
antydet noe som kan forklare hvorfor Norsk Tipping AS skulle ønske å
betale mer for Video Øst AS enn nødvendig, og imøtegår ingen av
Norsk Tippings opplysninger. I stedet opplyses i rapporten til Stortinget
at det ikke foreligger dokumentasjon som bekrefter at et annet selskap
ønsket å overta Video Øst AS for 10 mill kr. En mer dekkende formulering synes
imidlertid å være at slik eventuell dokumentasjon ikke er tilgjengelig
for Riksrevisjonen eller Norsk Tipping AS. Det fremgår ikke av rapporten
hvorvidt Riksrevisjonen har vært i kontakt med advokat Tron Sanderud
for å få bekreftet eller avkreftet informasjonen fra Norsk Tipping
AS.
b) Samtykke til kjøpet fra styret og departementet
Riksrevisjonen
opplyser i dokumentet til Stortinget at administrerende direktør
i Norsk Tipping AS i juni 1999 fikk fullmakt til å fremforhandle
en avtale om overtakelse av aksjene i Video Øst AS, men at styret
forutsatte at saken ble avklart med departementet. Siden administrerende
direktør inngikk avtale om kjøp dagen etter at departementet var
skriftlig orientert og 14 dager før styret vedtok salg av aksjene, synes
det som Riksrevisjonen mener kjøpsavtalen ble inngått på en kritikkverdig
måte, fordi det på avtaletidspunktet ikke forelå formell beslutning
fra styret eller 'avklaring' fra departementet.
Departementet
ble i forkant muntlig og skriftlig informert om det planlagte kjøpet
av Video Øst AS, fordi kjøpet lå i randsonen av hva som var en naturlig
del av Norsk Tippings virksomhet. Dette ga departementet foranledning
til å be Norsk Tipping AS avvente kjøpet dersom det var ønskelig
med ytterligere informasjon før kjøpet eventuelt ble gjennomført.
Departementet ga ingen tilbakemelding om at kjøpet burde avventes. Departementet
hadde ingen formell rolle i forhold til den kontraktsmessige gjennomføringen av
den forretningsmessige beslutningen. Departementet kan ikke se at
det er bemerkelsesverdig at administrasjonen i selskapet inngår
en kjøpsavtale, som forutsetter en senere beslutning om aksjekjøp
fra styret, så lenge begge avtalepartene er inneforstått med at
styrets beslutning er nødvendig for at avtalen skal kunne gjennomføres.
Departementet kan ut fra det som fremkommer i dokumentet til Stortinget
ikke se at selskapet inngikk kjøpsavtalen på et mangelfullt grunnlag.
c)
Den forretningsmessige driften i Fabelaktiv AS
Riksrevisjonen
opplyser i rapporten at Norsk Tipping AS i perioden 2002–2004 har
gitt Fabelaktiv AS økonomisk bistand gjennom lån og kontantinnskudd.
Det vises også til at det etter oppkjøpet har vært et gjennomgående
fokus på faren for at Norsk Tipping AS gjennom sine kjøp av trekningsprogrammer
fra Fableaktiv AS skulle drive ulovlig kryssubsidiering av datterselskap.
Departementet
kan ut fra opplysningene i Riksrevisjonens dokument til Stortinget
ikke se at det er noe grunnlag for mistanke om misbruk av midler
eller ulovlig kryssubsidiering i forholdet mellom Norsk Tipping
AS og det heleide datterselskapet Fabelaktiv AS. Norsk Tipping AS
har i sitt brev til Riksrevisjonen 13.3.2009 understreket at Fabelaktiv
AS de senere år har gått med overskudd, og at det samlede underskuddet for
hele perioden 2000–2008 er 3,4 mill kr. Departementet kan ikke se
at dette i seg selv kan være et kritikkverdig forhold.
Etter
departementets vurdering er det mest relevante spørsmål i forhold
til kjøpet og driften av Video Øst AS, hvorvidt Norsk Tipping AS
samlet sett har fordeler av å selv å eie det produksjonsselskapet
som lager Norsk Tippings trekningsprogrammer. Dette overordnede spørsmål
synes ikke å være reist av Riksrevisjonen. Ved oppkjøpet av Video
Øst AS anså departementet at Norsk Tipping AS selv var nærmest til
å vurdere hvorvidt oppkjøpet var nødvendig for å sikre tilstrekkelig
kontroll med produksjonen av trekningsprogrammene. Alternativet
for selskapet ville være å overlate programproduksjonen til produksjonsselskap
hvor Norsk Tipping AS ikke hadde eierinteresser. Departementet forutsetter
at Norsk Tipping AS fortløpende foretar en vurdering av behovet
for å opprettholde eierskapet i Fabelaktiv AS.
4.2 Buypass AS – rapporten punkt 2.5
a)
Forretningsdriften knyttet til Buypass AS og
Buyinvest AS
Riksrevisjonen opplyser i rapporten at
Norsk Tipping AS i 2001 i samarbeid med Posten Norge BA' datterselskap
Ergo Group, opprettet et selskap kalt Buypass AS. Norsk Tipping
AS eide ved opprettelsen om lag 45 % av Buypass AS gjennom det nyopprettede
datterselskapet Spillverden AS. Spillverden AS ble senere avviklet
og eierrettigheten til Buypass AS ble tatt inn i Norsk Tipping AS,
som i dag eier 50 % av Buypass AS.
I sin redegjørelse
til Stortinget har Riksrevisjonen tilsynelatende en lang rekke kritiske merknader
til driften av virksomheten i Buypass AS. Det opplyses at Norsk
Tipping AS har stilt store deler av sin verdikjede til rådighet
for Buypass AS, og at det har vært usikkerhet om verdifastsettelsen
av Norsk Tippings innskudd og eierandeler i selskapet. Det indikeres
også at Norsk Tipping AS gjennom sin økonomiske støtte til utviklingsarbeidet
i Buypass AS har brutt EØS-avtalens regler om offentlig støtte.
I tillegg er Riksrevisjonen tilsynelatende kritisk til utbyttepolitikken
i Buypass AS etter at selskapet de senere år har begynt å gå med
overskudd.
I St.prp.nr 1 (2001–2002) informerte departementet
Stortinget om Norsk Tipping AS' opprettelse av datterselskapet Spillverden
AS, som et eierselskap for Norsk Tippings rettigheter til rammeverket
for e-handel. Målet for Norsk Tipping AS med å gå aktivt inn på
eiersiden i forhold til utviklingen av ny infrastruktur for e-handel,
var å bidra til nye tekniske betalingsløsninger som ga rimeligere
og sikrere e-handelstransaksjoner enn det kommersielle markedet for
betalingsformidling selv ønsket å tilby.
Ved at flest
mulig transaksjoner mellom selskapet og spillerne ble lagt innenfor
et e-pengeforetak ønsket Norsk Tipping AS å oppnå lavere samlede
kostnader på sine elektroniske betalingstransaksjoner enn om samtlige
slike transaksjoner ble foretatt mellom Norsk Tipping AS og det
ordinære banksystemet. I tillegg ønsket selskapet å utvikle en smartkortbasert
sikkerhetsløsning for å oppnå en best mulig sikring av kundene og
de elektroniske transaksjonene. Tekniske betalingsløsninger som
tilfredsstilte Norsk Tippings krav til sikkerhet og kostnadskontroll
var ikke kommersielt tilgjengelig da selskapet Buypass AS ble opprettet
i 2001.
Det teknologiske utviklingsprosjektet som
Norsk Tipping AS og Posten Norge BA gjennomførte i Buypass AS de
kommende årene har selvsagt ført til behov for innskudd av kapital
og usikkerhet om verdifastsettelsen av innskudd og eierandeler i
selskapet. Utviklingsarbeidet har forutsatt høyteknologisk kompetanse
og stor innsats blant de ansatte i selskapet. Departementet kan
imidlertid ikke se at Riksrevisjonen på noe punkt i sin redegjørelse
for driften av Buypass AS dokumenterer kritikkverdige forhold i form
av uforsvarlig forretningsdrift eller brudd på EØS-avtalen eller
andre lover og regler.
Riksrevisjonen kritiserer også
at Norsk Tipping AS gjennom tilbakekjøp av aksjer fra investeringsselskapet
Buyinvest AS, har overført 5 mill kr til ansatte i Buypass AS. Norsk
Tipping AS opplyser i brevet 20.5.2009 til departementet om dette:
'I
perioden fra etablering av Buypass AS i 2001 til etablering av aksjeordningen
i 2003, ble en rekke ulike modeller for incentiver overfor de ansatte
vurdert av styret i Buypass AS.
I idé og etableringsfasen
er riktig kompetanse, holdninger og arbeidskapasitet hos de ansatte
en kritisk suksessfaktor. Det er derfor helt normalt at denne type
selskaper har incentivordninger for de ansatte. Aksjeordningen som
ble etablert gjennom Buyinvest AS, var et av mange tiltak for å
rekruttere og beholde riktige personer. Selskapet har bygd kompetanse
over flere år, og besitter i dag en intellektuell kapital som er
unik. Turnover har vært minimal.
Aksjekjøpsordningen
for de ansatte, som også innebar risiko for de ansatte, utgjorde
som incentivordning mindre enn 4% av de samlede lønnsutbetalinger
i perioden 2003–2008. I gjennomsnitt har ca 20 personer benyttet
seg av ordningen gjennom perioden. For disse har ordningen gitt
en gjennomsnittlig avkastning på ca 55 tusen kroner pr år.
Avtalen
om kjøp av aksjer mellom Ergo Group og Spillverden AS på den ene
side og Buyinvest AS på den annen side var behandlet og aksjekjøpet
godkjent ved flere behandlinger i både styret i Spillverden AS og
Norsk Tipping AS.'
Departementet kan ikke se at Riksrevisjonen
har vurdert nærmere om innløsningen av aksjer fra Buyinvest AS ligger
innenfor det som må anses som en normal innsatsbasert godtgjøring
i slike elektroniske utviklingsselskaper. Departementet kan ikke
se at det foreligger opplysninger som gir grunnlag for til å kritisere
Norsk Tipping AS' bruk av ressurser i forhold til Buypass AS eller Buyinvest
AS.
Det er også faktisk feil når det i dokumentet
til Stortinget opplyses at alle med spillerkort har tilgang til
Buypass AS' betalings- og sikkerhetstjenester. Spillerkortet kan
ikke benyttes til å betale for andre varer og tjenester enn Norsk Tipping
AS' spill. Dette framgår også av departementets spilleregler for
Norsk Tipping AS pkt 1.5.1. fjerde ledd. Spillerkort gir derfor
kun adgang til de av Buypass AS' betalingstjenester som vedrører
Norsk Tippings spilltilbud.
b) De prinsipielle spørsmål
knyttet til Buypass AS
Sett fra departementet er de
prinsippielle sider knyttet opp til Norsk Tipping AS' interesser
i Buypass ikke først og fremst knyttet til den løpende driften av
selskapet. Med utgangspunkt i departementets eierforvaltning og
sektorpolitiske ansvar er det sentrale spørsmål om det er naturlig
for et selskap som Norsk Tipping AS å drive aktiv egenutvikling
av tekniske løsninger for elektronisk betaling og betalingssikkerhet,
i stedet for å benytte til løsninger som til en hver tid tilbys
av den kommersielle betalingsindustrien. Dette overordnede dilemma
ved etableringen og driften av Buypass AS er ikke omtalt i dokumentet
til Stortinget.
Departementet vil imidlertid i den
forbindelse opplyse at dette ble vurdert av departementet før opprettelsen
av Buypass AS, og at departementet under tvil fant at Norsk Tipping
AS var nærmest til å foreta de forretningsmessige og strategiske vurderinger
av hva som på kort og lang sikt ville gi de beste løsninger for
selskapets tekniske og sikkerhetsmessige behov knyttet til elektronisk betaling.
Det
bør samtidig opplyses at departementet i perioden 2002/2003, på
bakgrunn av opprettelsen av Fabelaktiv AS og Spillverden/Buypass
AS, av eget tiltak og før spørsmålet var tatt opp av Riksrevisjonen,
iverksatte en nærmere gjennomgang av hensiktsmessigheten ved at
Norsk Tipping AS i større grad etablerte randsonevirksomhet organisert
gjennom datterselskaper. Gjennomgangen ble noe forsinket på grunn
av departementets omfattende arbeid knyttet til den såkalte automatsaken.
Ved kongelig resolusjon 8.4.2005 ble det imidlertid fastsatt endringer
i selskapets vedtekter og instruks for Norsk Tipping AS' styre.
Her ble det bl.a. inntatt bestemmelser om at spørsmål om opprettelse
av datterselskaper og annen virksomhet som ikke er knyttet til formidling
av pengespill skal forelegges generalforsamlingen til beslutning,
jf. vedtektene § 4. Styrets informasjonsplikt overfor eier ble også
presisert, jf. instruksen § 5.
Som ledd i gjennomgangen
av Norsk Tipping AS' eierskap i datterselskaper ble det innkalt
til ekstraordinær generalforsamling 9.12.2005 der det ble gjort
følgende vedtak:
'Styret i Norsk Tippig AS får i oppgave
å utarbeide en plan for omstrukturering av engasjementet i Spillverden
AS og Buypass AS med sikte på en tilbakeføring til morselskapet
eller en avhending av selskapene på et tidspunkt hvor dette er økonomisk
fornuftig. En plan skal fremlegges for departementet i mai 2006.
Norsk Tipping bes gi en mer utførlig orientering om virksomheten
i Fabelaktiv AS og strategisk betydning/faktisk behov i forhold
til å opprettholde denne virksomheten i nåværende form. Orienteringen
forelegges departementet april 2006. Norsk Tipping Nettnavn AS drives
videre, uten egen virksomhet ut over det som er knyttet til registrering
av domenenavn.
Det vil bli fremmet forslag til endringer
i selskapets vedtekter og instruks for styret til vedtakelse av
Kongen, jf. utkast til endringer.'
På ordinær generalforsamling
5.4.2006 minnet eier om at konklusjonen fra ekstraordinær generalforsamling
9.12.2005 skulle følges opp. Følgende konklusjon ble protokollert
under pkt. 3: 'Eier imøteser skriftlig redegjørelse for Norsk Tippings
plan for omstrukturering av engasjement i Spillverden AS og Buypass
AS i løpet av mai 2006 og redegjørelse om virksomheten i Fabelaktiv
i løpet av april 2006.' Den 10.4.2006 mottok departementet brev
av 5.4.2006 der Norsk Tipping AS gir en redegjørelse for virksomheten
i datterselskapet Fabelaktiv AS og den strategiske betydningen det
har for Norsk Tipping AS å opprettholde denne virksomheten i eksisterende
form. Den 18.5.2006 mottok departementet en redegjørelse fra Norsk
Tipping AS vedrørende omstrukturering av engasjementet i Spillverden
AS og Buypass AS.
Departementet har i denne prosessen
vært tydelig overfor Norsk Tipping AS på at eierskap i datterselskaper
skal utøves på en slik måte at det ikke skjer en subsidiering av
virksomheten i datterselskapet på bekostning av Norsk Tipping AS' kjernevirksomhet.
Det er også gjort klare avgrensinger i adgangen til å opprette datterselskaper,
da dette nå skal foretas i generalforsamling.
Departementet
vil videre hevde at endringer i Norsk Tipping AS' vedtekter og instruks
for selskapets styre, hovedsaklig ved kgl.res. 8.4.2005, men også
ved kgl.res. 16.3.2007, har medført styrket transparens og skriftlighet
ved departementets eierstyring.
Departementet registrerer
at Riksrevisjonen ikke reiser spørsmål ved departementets generelle tiltak
for å opprettholde forsvarlig eierstyring med virksomheten i Norsk
Tippig AS og dets datterselskaper. Departementet anser det imidlertid
overraskende at Riksrevisjonen i stedet omtaler en rekke ulike sider
knyttet til driften i Buypass AS på en måte som etterlater usikkerhet om
hvorvidt det er foretatt kritikkverdige disposisjoner fra Norsk
Tipping AS' side. Etter departementets vurdering er det fra Riksrevisjonen ikke
på noe punkt dokumentert eller påvist kritikkverdige forhold.
Departementet
forutsetter for øvrig at Norsk Tipping AS fortløpende vurderer sin
strategiske og forretningsmessige interesse i eierskapet i Buypass
AS, slik at eierskapet i seg selv ikke blir et hinder for å velge
de beste og mest hensiktsmessige betalings- og sikkerhetsløsningene
for selskapet.
4.3 Norsk Tipping
AS som monopolselskap – rapporten punkt 2.9
Riksrevisjonen
opplyser i rapporten at Norsk Tipping AS har hatt betydelige driftskostnader over
mange år, og at disse har økt mer enn spillinntektene i perioden
fra 1998–2007. Det påpekes i rapporten videre at selskapet har et manuelt
arkiv og at regnskapssystemene er av eldre dato, noe som medfører
'at sammenhengende dokumentasjon og regnskapsinformasjon er lite tilgjengelig
hos Norsk Tipping'. Riksrevisjonen finner videre grunn til å peke
på at det i 2006 og 2007 ble stilt spørsmål for status med utarbeidelsen
av selskapets etiske prinsipper, og at det er uheldig at Norsk Tipping
AS som monopolbedrift kunne 'stå i fare for å kryssubsidiere et datterselskap'.
Norsk
Tipping AS har i perioden 1998–2007 gått fra å være en tradisjonell
bedrift med store manuelle operasjoner til å bli et av landets mest
framgangsrike bedrifter i forhold til datateknologisk drift og kundekontakt.
I samme periode har pengespilltilbudet via internett eksplodert
i hele verden, noe som har ført til nye og langt større utfordringer
for selskapet i forhold til å gjøre sine spilltilbud synlige og
tilgjengelige for norske spillere gjennom markedsføring og profilering.
I tillegg til disse utfordringene knyttet til teknologisk bedriftsutvikling
og massekommunikasjon, har selskapet i den aktuelle perioden vært
pålagt store investerings- og utviklingsoppdrag fra Stortinget i
forbindelse med den såkalte automatreformen. Inntektene fra selskapets spillinvesteringer
i den anledning vil først påløpe i de kommende år. Ingen av disse
vesentlige forklaringsfaktorer til selskapets kostnadsutvikling
er nevnt i rapporten til Stortinget.
For øvrig understrekes
at det var departementet selv som i mars 2008 tok initiativ til
at det nå er utarbeidet to uavhengige revisorrapporter om selskapets
kostnadsutvikling. Formålet med dette var nettopp at selskapet selv
og departementet, etter flere år med tunge teknologiske og kommersielle
utfordringer, skulle få anledning til en nærmere gjennomgang av
selskapets kostnadsbilde. Departementet venter i løpet av august
2009 tilbakemelding fra styret i selskapet om eventuelle tiltak
som ønskes iverksatt på bakgrunn av den foretatte kostnadsgjennomgangen.
4.4 KKDs eierstyring - rapporten punkt 2.10
Riksrevisjonen
har i rapporten redegjort for en rekke forhold som den tilsynelatende
finner kritikkverdig ved departementets eierstyring av Norsk Tipping
AS. Det forhold som i første omgang påpekes er at departementet
har gitt Riksrevisjonen et ufullstendig bilde av styringsdialogen
idet vesentlig dokumentasjon ikke ble framlagt da Riksrevisjonen
ba om å få tilsendt all korrespondanse om departementets styringsdialog
med selskapet for perioden 2000–2007. Departementet forstår det
slik at det i en samlet oversendelse av flere hundre dokumentsider
til Riksrevisjonen, ved en inkurie manglet -ett- vedlegg til et
brev fra departementet til selskapet.
Riksrevisjonen
hevder for øvrig at departementet i flere tilfeller har hatt en
uryddig og for uformell dialog med selskapet. Det påpekes at det
ble brukt lenger tid enn opprinnelig planlagt til å implementere
retningslinjer for etablering og drift av Norsk Tippings datterselskaper.
Det påpekes også at departementet ikke har bedt om informasjon eller
gitt styringssignaler i forhold til selskapets sponsorvirksomhet,
prøvespillaktivitet eller problemstillinger rundt habilitet mv. Det
etterlyses videre dokumentasjon for departementets vurderinger ved
sammensetningen av selskapet styre, og det etterlyses dokumentasjon for
dialog mellom styret og departementet i forhold til evaluering av
styrets arbeid.
Departementet anser at det tilligger
selskapet og eventuelt styret å utarbeide retningslinjer for sponsorvirksomhet
og prøvespillaktivitet. I forhold til sponsorvirksomhet har departementet både
muntlig og skriftlig forutsatt overfor selskapet at slik aktivitet
må ligge innenfor det som anses forretningsmessig forsvarlig. Dette
anses imidlertid så selvsagt at det etter departementets vurdering
ikke er nødvendig eller naturlig med generelle skriftlige retningslinjer
for slik aktivitet fra departementet.
Når det gjelder
habilitet og rutiner for såkalt prøvespill anses også dette som
spørsmål som klart ligger innenfor administrasjonens og eventuelt
styrets ansvarsområde. Departementet anser det selvsagt at gevinster
fra prøvespill for selskapets regning skal tilfalle selskapet. Departementet
er ikke kjent med problemstillingen rundt prøvespill verken fra
regnskapsrevisor (altså Riksrevisjonen), administrasjon eller styre,
før Riksrevisjonen tok opp spørsmålet i sitt brev 12.2.2009. Departementet
registrerer at Riksrevisjonen ikke er blitt kjent med problemstillingen
gjennom regnskapsrevisjonen, men gjennom tips fra ansatte i selskapet.
For øvrig er departementet ikke kjent med at selskapet har handlet
i strid med fastsatte regler eller god praksis i forhold til habilitet.
I
forhold til evalueringen av styrets arbeid skjer denne fortløpende,
men særskilt i forbindelse med oppnevning av nytt styre hvert annet
år. Den skriftlige delen av evalueringen skjer internt i departementet.
5. Forhold som vesentlig gjelder selskapets løpende
forretningsmessige drift
5.1
Gartnersaken – rapporten punkt 2.2
Riksrevisjonen
redegjør i rapporten for den såkalte gartnersaken hvor Norsk Tipping
AS i perioden 2000–2007 ble fakturert for til sammen 423 684 kr
til stell av hagen til administrerende direktør. Administrerende
direktør ble i samme periode fordelsbeskattet for kun 24 700 kr
på bakgrunn av disse hagestellstjenestene. Avtalen om hagestell
ble inngått mellom styret og administrerende direktør for å lette
direktørens hjemmeoppgaver i forbindelse med omfattende reisefravær
i tjenesten. 21.11. 2007 meddelt selskapet at administrerende direktør
hadde fratrådt sin stilling på grunn saken.
Departementet
var ikke kjent med gartnersaken eller gartneravtalen mellom styret
og administrerende direktør før styret informerte muntlig og skriftlig
om saken høsten 2007. Departementet registrerer at verken gartneravtalen
eller den manglende lønnsinnberegningen er tatt opp av Riksrevisjonen
under revisjonen av selskapets regnskaper i perioden.
Da
den manglende lønnsinnberetningen først ble kjent er det departementets
vurdering at styret raskt iverksatte nødvendig ekstern gjennomgang av
de aktuelle forhold, og deretter raskt inngikk avtale med administrerende
direktør i forbindelse med dennes fratreden. At det i ettertid er oppstått
rettslig tvist om vilkårene i direktørens sluttavtale er uheldig
for alle parter, men kan etter departementets vurdering vanskelig
legges styret til last. Departementet har ingen merknader til hvordan
styret holdt departementet orientert underveis i prosessen rundt
gartnersaken høsten 2007.
5.2
Administrerende direktørs verv, roller og reisefravær – rapporten
punkt 2.3
Riksrevisjonen opplyser i rapporten
at administrerende direktør i perioden 2000–2007 hadde ca 30 verv
og roller, hvorav en tredjedel var forelagt styrets leder. Blant
annet opplyses at administrerende direktør var svensk konsul på Hamar
og at konsulatet hadde adresse ved Norsk Tipping AS. Det framkommer
ikke av rapporten hvorvidt de verv og roller som ikke var klarert med
styrets leder, var i strid med selskapets policy om at bierverv
og roller ikke må være i konflikt med Norsk Tippings virksomhet.
Det
opplyses videre i rapporten at Norsk Tipping AS i perioden 2000–2006
har betalt til sammen 4,5 mill kroner for eksterne sekretærtjenester knyttet
til administrerende direktørs verv som president i den internasjonale
sammenslutningen av spilleselskaper World Lottery Organisation.
I forbindelse med at Norsk Tipping AS har lagt ut for kostnader
ved direktørens reisefravær i forbindelse med dette vervet har Riksrevisjonen
ikke funnet tilstrekkelig dokumentasjon til å konstatere om disse
utleggene er viderefakturert WLO.
Departementet anser
det uheldig dersom selskapet har lagt ut for sekretærtjenester og
reiser som skulle vært viderefakturert WLO, uten at dette er gjort.
Departementet er ikke kjent med at eventuell mangelfull dokumentasjon
rundt dette er tatt opp av Riksrevisjonen qua * ved revisjonen av
selskapets regnskap i den aktuelle perioden.
5.3 Norsk Tippings sponsorvirksomhet – rapporten
punkt 2.6
Riksrevisjonen redegjør i rapporten
for en rekke av selskapets sponsoraktiviteter. Det er noe uklart
hva som er formålet med redegjørelsen ut over å fremheve at selskapet
bruker omfattende midler årlig til sponsing av idrett og kulturaktiviteter,
i tillegg til den løpende reklame og informasjon om de enkelte spilltilbudene.
Som
nevnt over under punkt 4.5 anser departementet at det tilligger
selskapet og eventuelt styre å utarbeide retningslinjer for selskapets sponsorvirksomhet,
i det denne aktiviteten til en hver tid må ligge innenfor det som
anses forretningsmessig forsvarlig. Selskapets hovedoppgave er å
formidle pengespill som kan kanalisere befolkningens spillelyst
inn mot moderate og forsvarlige pengespill istedenfor å delta i
uregulert og illegal pengespillaktivitet. Selskapets arbeid med
profilering og reklame for å oppfylle denne oppgaven har de senere
år blitt langt mer utfordrende, blant annet på grunn av internasjonale
pengespill som formidles gjennom internett og pengespillreklame
som formidles gjennom fjernsynssendinger fra England.
For
departementet er det uklart på hvilket grunnlag Riksrevisjonen eventuelt
kritiserer dette arbeidet. Selskapets arbeid med markedsføring og
profilering har vært grundig gjennomgått i en rekke rettssaker de
senere år, både for EFTA-domstolen og for nasjonal rett opp til Høyesterett,
uten at det er påvist kritikkverdige forhold. Fra departementets
side framstår det som sannsynlig at Norsk Tipping AS ved å bruke mer
midler på markedsføring og profilering, ville kunne økt sin omsetning
betydelig i forhold til den relativt moderate omsetningsutviklingen de
siste 10 år. Dette har imidlertid ikke vært ansett ønskelig på bakgrunn
av det allerede opphetede tilbudet av pengespill knyttet til automater og
internasjonale pengespill via internett. Riksrevisjonens påstand
om at sponsingen har gått ut over overskuddet er derfor etter departementets
vurdering ikke riktig.
Når departementet har valgt
å utarbeide retningslinjer for markedsføring av pengespill som formidles
av Norsk Tipping AS skyldes dette et ønske om å tydeliggjøre at
Norsk Tippings spillreklame ikke i seg selv innebærer en risiko
for at selskapets spillere kan ledes inn i problemer knyttet til
pengespill. Når det gjelder selskapets forretningsmessige sponsing
har det ikke vært fremmet påstander om at denne kan føre til avhengighetsproblemer
for selskapets spillere. Departementet finner det derfor uproblematisk at
denne aktiviteten er overlatt til selskapets og styrets løpende
forretningsmessige vurderinger. Det vises for øvrig til at sponsorvirksomheten
i selskapet skjer med utgangspunkt i fastsatte interne retningslinjer.
Disse ble oppdatert senest ved styrebeslutning 23.2.2009.
5.4 Prøvespill – rapporten punkt 2.7
Riksrevisjonen
skriver i sin rapport at selskapets ansatte, for selskapets regning,
kan drive såkalt prøvespill av ulike pengespill ved besøk på messer
og annet i utlandet. Riksrevisjonen reiser spørsmål om hvorvidt
gevinster fra slikt prøvespill skal godskrives den ansatte eller
selskapet, og konstaterer at det ikke er utarbeidet retningslinjer
for slik prøvespill.
Som nevnt over har problemstillingen
med prøvespill vært ukjent for departementet fram til dette, etter
tips til Riksrevisjonen, ble tatt opp i Riksrevisjonens brev 12.2.2009.
I det vedlagte brev20.5.2009 fra Norsk Tipping AS til departementet
opplyser selskapet følgende om prøvespillaktiviteten:
'Norsk
Tipping AS er godt fornøyd med at Riksrevisjonens meget omfattende
undersøkelser på dette punkt ikke har avdekket prøvespilling som er
i strid med god forretningsskikk og selskapets etiske retningslinjer.
Norsk
Tipping AS har per i dag etablert egne retningslinjer for prøvespill.
Når slike retningslinjer ikke har vært etablert tidligere, har dette sammenheng
med at omfanget av prøvespill har vært vurdert som ubetydelig. Prøvespill
vil kunne variere avhengig av hvilke oppgaver Norsk Tipping AS står
overfor, men vil anslagsvis utgjøre mindre enn kr 2.000,- per år
i gjennomsnitt.'
Departementet legger til grunn at
eventuelle spørsmål om såkalt prøvespill raskt ville blitt avklart
av selskapet i forhold til sine ansatte dersom dette var blitt tatt
opp under den løpende regnskapsrevisjonen. Departementet anser det selvsagt
at gevinster fra prøvespill som skjer på selskapets regning skal
godskrives selskapet. Det er imidlertid vanskelig å se at spørsmål
om prøvespill hører inn under departementets eierstyringsansvar,
eller Stortingets konstitusjonelle kontroll med forvaltningen av
selskapet, med mindre det kan dokumenteres at selskapet i forbindelse
med revisjonen av selskapets regnskaper har motsatt seg å avklare
premissene for slikt prøvespill i forhold til sine ansatte.
5.5 Kjøp av fast eiendom – rapporten punkt 2.8
Riksrevisjonen
opplyser i rapporten til Stortinget at Norsk Tipping AS har utvidet
selskapets tomteareal ved kjøp av to naboeiendommer, men påpeker
at selskapet samtidig hadde tilbud fra kommunen om å kjøpe to andre
tomter, uten at dette tilbudet ble skriftlig vurdert. Norsk Tipping AS
overtok i stedet den såkalte Toyotatomten fra 1. januar 2004 for
25 mill kr, og kjøpte 15.9.2005 den såkalte Statoiltomta for samlede kostnader
på 16.9 mill kr.
Riksrevisjonens redegjørelse i rapporten
etterlater et inntrykk av at Norsk Tipping AS har brukt unødig mye
penger ved tomtekjøpene, og i stedet burde fortsatt dialogen med
kommunen om kjøpe av kommunale tomter.
Selv om Norsk
Tipping AS har redegjort for sine vurderinger i forhold til tomtekjøpene
i brev 13.3.2009 til Riksrevisjonen, er ingen av de avgjørende grunnene
for selskapets tomtevalg tatt med i rapporten til Stortinget. Blant
annet opplyser Norsk Tipping AS i sitt brev til Riksrevisjonen at
kommunens tomter var boligtomter som ville måtte omreguleres til
industriformål. I tillegg ønsket kommunen at Norsk Tipping AS ved
kjøp av de kommunale tomtene skulle ta ansvar for bygging av 14–16
boenheter i andre områder av Hamar til erstatning for de eksisterende
boligene på de aktuelle tomtene. Norsk Tipping AS opplyser i brevet
at de tomter som ble innkjøpt av selskapet i tillegg ble ansett
som klart bedre egnet for utvidelse, både adkomstmessig, parkeringsmessig
og i forhold til allerede eksisterende bygningsmasse. Norsk Tipping
AS har i brev 20.5.2009 til departementet i tillegg påpekt følgende:
'Arealet
på nordsiden utgjør samlet 4137 m2. Det samlede areal på sørsiden
utgjør 9500 m2. Størrelsen og arronderingsmessige forhold gjør at
tomtene på nord- og sørsiden ikke var sammenlignbare, utover at
de til felles hadde den egenskapen at de grenset mot Norsk Tipping
AS' opprinnelige eiendom. Det er på det rene at arealet på sørsiden
ikke bare gir større handlingsrom i forhold til de planer for utvidelse
som forelå i på beslutningstidspunktet, men også ville innebære
at selskapet hadde fleksibilitet med tanke på behov for arealer
i fremtiden. Disse strategiske verdiene for Norsk Tipping AS som
kjøper gjenspeiles ikke i takstmannens verdivurdering, noe som også
er nevnt i takstmannens rapport. De strategiske verdiene er heller
ikke omtalt i Riksrevisjonens rapport.'
Riksrevisjonen
har pekt på at Norsk Tipping AS betalte 25 mill kr for Toyotatomta
ved overtakelsen i 2004, mens en verdivurdering fra 2000 anslo salgsverdien
til 15,5 mill kr. Det er videre pekt på at det ikke foreligger 'dokumentasjon
av kjøpsforhandlingene'.'
Departementet registrerer
at Norsk Tipping AS i brevet til Riksrevisjonen har opplyst at de
etter kjøpet av Toyotatomta har hatt 4 mill kr i leieinntekter på
tomten i løpet av 2 år. Dersom dette er markedsleie vil Norsk Tipping
AS kunne tjene inn kjøpesummen i løpet av 13 år. Når i tillegg formålet
med eiendomskjøpene ikke var å drive eiendomsspekulasjon, men å
ivareta selskapets arealbehov, kan departementet på bakgrunn av
selskapets redegjørelse vanskelig se hvorfor de to eiendomskjøpene
er et relevant tema i forhold til departementets eierstyring eller Stortingets
konstitusjonelle kontroll med denne.
6.
Avslutning
Riksrevisjonens utvidede revisjon
av Norsk Tipping AS har pågått i over ett år, og det er utarbeidet
til dels omfattende dokumenter både i selskapet og i departementet.
Departementets avsluttende kommentarer til Riksrevisjonens påstander
framgår ovenfor, mens de avsluttende kommentarene fra Norsk Tipping
AS framgår av selskapets brev til departementet av 20.5.2009
Stortinget
har ved eget lovvedtak, jf pengespilloven av 1992, fastsatt at Riksrevisjonen
skal være regnskapsrevisor for Norsk Tipping AS. Dette innebærer
at Norsk Tipping AS, i motsetning til andre statlige aksjeselskaper,
ikke har anledning til å velge egen revisor.
Departementet
legger selvfølgelig til grunn Stortingets vedtak og den rett, og
plikt, Riksrevisjonen har til å utføre regnskapsrevisjon i Norsk
Tipping AS. Departementet tar også til etterretning at Riksrevisjonen
ikke ser det hensiktsmessig å drøfte nærmere med departementet hvordan
regnskapsrevisjonen skal utformes – selv om departementet, og selskapet,
gjentatte ganger har uttrykt behov for en mer revisjonsfaglig vurdering
av ulike forretningsmessige disposisjoner i selskapet. Departementet
vil likevel tillate seg å gjenta sitt ønske om en nærmere dialog
med Riksrevisjonen om hvordan regnskapsrevisjonen i Norsk Tipping
AS kan utformes slik at både selskapets og departementets behov
for revisjonsfaglige råd kan ivaretas.»
Stortinget har gjennom pengespilloven besluttet at
Riksrevisjonen skal være Norsk Tipping AS' revisor. Rollen som revisor
praktiseres som for andre statlige virksomheter, med tilpasninger
av hensyn til Norsk Tipping AS' organisasjonsform og rammeverk.
Det vil si at Riksrevisjonen som ekstern revisor forholder seg til
både administrasjonen og styret i selskapet. Riksrevisjonen kontrollerer
gjennom denne revisjonen også om selskapets disposisjoner er i tråd
med Stortingets vedtak og forutsetninger. Oppgavene må således ses
under ett, og er derfor ikke motstridende. For øvrig viser Riksrevisjonen
til Ot.prp. nr. 44 (2002–2003) Om lov om endringer i pengespill- og
lotterilovgivningen, der betydningen av offentlig kontroll og innsyn
i pengespill er omtalt, og hvor det heter: «Dette er ytterligere
understreket ved at Norsk Tipping som eneste statlige [aksje]selskap
har Riksrevisjonen som revisor». At Riksrevisjonen, ved utvidet
revisjon av Norsk Tipping AS gjennom et Dokument nr. 3 til Stortinget,
ikke samtidig finner det naturlig å inngå i en debatt med Kultur-
og kirkedepartementet om revisorrollen, kan etter Riksrevisjonens
vurdering ikke forstås dit hen at dialog er uønsket.
Riksrevisjonen merker seg at Kultur- og kirkedepartementet
i flere tilfeller stiller spørsmål ved at Riksrevisjonen, som selskapets revisor,
ikke har tatt opp problemstillingene tidligere. Til dette viser
Riksrevisjonen til at revisjonen, i henhold til gjeldende standarder
og retningslinjer, er basert på en årlig risiko- og vesentlighetsvurdering.
Dette innebærer selvsagt at Riksrevisjonen i den årlige revisjonen
ikke kan vurdere alle problemstillinger knyttet til Norsk Tipping
AS' virksomhet. Riksrevisjonen peker imidlertid på at flere av de
forhold som er omtalt i rapporten tidligere har vært påpekt skriftlig
av Riksrevisjonen overfor selskapet, med departementet som gjenpartsadressat.
Enkelte av forholdene er også tatt opp i brev til departementet, og
i etterkant rapportert til Stortinget i Dokument nr. 1. Dessuten
har Riksrevisjonens undersøkelse vist at dokumentasjon kan være vanskelig
tilgjengelig i Norsk Tipping AS. Riksrevisjonen konstaterer at Kultur-
og kirkedepartementet, som eier av Norsk Tipping AS, synes å være
mer opptatt av Riksrevisjonens rolle som revisor, og i mindre grad
retter oppmerksomheten mot alvorligheten i forholdene som omtales
i Riksrevisjonens rapport. For øvrig viser Riksrevisjonen til brev
fra Norsk Tipping AS av 20. mai 2009 til Kultur- og kirkedepartementet som
følger som vedlegg.
Riksrevisjonens utvidede undersøkelse har synliggjort
flere kritikkverdige og uheldige forhold i Norsk Tipping AS. På
grunn av mangelfull oppfølging fra styret mener Riksrevisjonen at
administrerende direktør i disse sakene ble gitt et større handlingsrom
enn hva styret formelt sett burde ha akseptert. For øvrig viser
undersøkelsen at administrasjonen i Norsk Tipping AS i enkelte tilfeller
har forvaltet selskapets økonomiske verdier på en lite rasjonell
måte, herunder foretatt disposisjoner utenfor selskapets formål.
Ineffektiv ressursbruk kan, etter Riksrevisjonens vurdering, ha
bidratt til at overskuddsandelen til samfunnsnyttige formål er redusert.
Videre kan det etter Riksrevisjonens vurdering synes som om styret
ikke i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt formuesforvaltningsansvar
i oppfølgingen av de undersøkte forhold, som har stor betydning
for selskapets måloppnåelse. Riksrevisjonen ser imidlertid positivt
på at Kultur- og kirkedepartementet i mars 2008 iverksatte tiltak
for å styre kostnadsutviklingen i selskapet.
Norsk Tipping AS har et stort samfunnsansvar gjennom
sin rolle som politisk virkemiddel på pengespillområdet. Det framkommer
av Norsk Tipping AS' års- og samfunnsrapporter at selskapets verdier
og ønskede identitet står sentralt i den interne styringen. Norsk
Tipping AS er avhengig av allmennhetens tillit og bør derfor rette
spesiell oppmerksomhet mot problemstillinger omkring dobbeltroller,
habilitet og etiske verdier gjennom systemforsvarlig organisering, innretning
og drift. Riksrevisjonen ser det derfor som nødvendig at selskapet
arbeider aktivt med å forebygge at personlige interesser kan komme i
konflikt med selskapets virksomhet.
Kultur- og kirkedepartementet «er overrasket over
at Riksrevisjonen på et tilsynelatende løst og ufullstendig grunnlag
finner grunn til å etterlate tvil» om kjøpesummen på 6 mill. kroner
var en forretningsmessig forsvarlig markedspris for selskapet Video
Øst AS (nå Fabelaktiv AS). Riksrevisjonen bemerker at Norsk Tipping
AS ikke kan dokumentere at andre alternativer enn kjøp av Video
Øst AS var utredet, og at selskapet således ikke kan vise til om
kjøpesummen var en forretningsmessig forsvarlig pris. Riksrevisjonen
finner det uheldig at grunnlaget for transaksjonen ikke er etterprøvbar.
Riksrevisjonen merker seg at Kultur- og kirkedepartementet
finner det mest relevant å spørre hvorvidt Norsk Tipping AS samlet
sett har fordeler av selv å eie et produksjonsselskap, og at Riksrevisjonen
ikke har reist spørsmål om dette. Riksrevisjonen konstaterer at
departementet med dette ikke svarer på Riksrevisjonens bemerkning.
Etter Riksrevisjonens vurdering er den sentrale problemstillingen
knyttet til at det i hovedsak er tjenestekjøpsavtalene med Norsk Tipping
AS som bærer Fabelaktiv AS økonomisk. Riksrevisjonen fastholder
på denne bakgrunn at det er kritikkverdig at Kultur- og kirkedepartementet
uttaler at det «ikke [kan] se at det er noe grunnlag for mistanke
om misbruk av midler eller ulovlig kryssubsidiering».
I forbindelse med det felleskontrollerte selskapet Buypass
AS, viser Kultur- og kirkedepartementet til at Riksrevisjonen ikke
på noe punkt i sin redegjørelse kan dokumentere kritikkverdige forhold
i form av uforsvarlig forretningsdrift eller brudd på EØS-avtalen.
Riksrevisjonen vil bemerke at ettergivelse av lån til Spillverden
AS, og rentefrie lån gitt av Norsk Tipping AS via Spillverden AS
til Buypass AS, ikke er i tråd med EØS-avtalens regler om offentlig
støtte. I tillegg viser den utvidede undersøkelsen at Norsk Tipping
AS feilinformerte både Riksrevisjonen og Kultur- og kirkedepartementet
om den økonomiske utviklingen i Buypass AS. Et negativt omsetnings-
og driftsresultatavvik på henholdsvis 479 og 310 mill. kroner for
perioden 2001–2006, anses fra Riksrevisjonens side å være vesentlig
i denne sammenheng. Riksrevisjonen mener at Kultur- og kirkedepartementet
i større grad skulle ha fulgt opp styret i forhold til risiko- og
konsekvensforhold knyttet til selskapets engasjement i Buypass AS,
og særlig i utviklingsfasen da risikoen var stor.
Kultur- og kirkedepartementet anfører at Riksrevisjonen
tar feil når det i rapporten opplyses at alle med spillerkort har
tilgang til Buypass AS' betalings- og sikkerhetstjenester, og at
spillerkortet ikke kan benyttes til andre varer og tjenester enn
Norsk Tipping AS' spill. Riksrevisjonen er kjent med at departementet
har satt begrensinger overfor Norsk Tipping AS i forhold til dette. Riksrevisjonen
bemerker at det elektroniske spillerkortet kan og blir benyttet
til andre varer og tjenester.
Kultur- og kirkedepartementet sidestiller aksjekjøpsordningen
for ansatte i Buypass AS med andre innsatsbaserte godtgjørelser
i elektroniske utviklingsselskaper. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig
at departementet ikke vurderer denne ordningen opp imot det faktum
at 90 prosent av omsetningen i Buypass AS var generert fra Norsk
Tipping AS, og at den innsatsbaserte faktoren dermed var svært begrenset.
Riksrevisjonen merker seg Kultur- og kirkedepartementets
kommentar om at verken gartneravtalen eller manglende lønnsinnberetning
ble tatt opp av Riksrevisjonen under revisjonen av selskapet i perioden.
Riksrevisjonen viser i denne forbindelse til at gartneravtalen ble
inngått mellom administrerende direktør og styreleder uten å bli
kommunisert internt, og at kopi av avtalen ikke ble lagt i administrerende
direktørs personalmappe. Videre ble avtalen ikke opplyst i notene
til årsberetningene for noen av de aktuelle årene, slik regnskapsloven
bestemmer. Riksrevisjonen merker seg også at Kultur- og kirkedepartementet
stiller seg bak styrets oppfølging av saken, og finner det svært
uheldig at departementet ikke ser problematikken rundt styreleders
rollehåndtering tatt i betraktning hans sentrale rolle i forholdet
som var oppstått. Riksrevisjonen finner det også uheldig at departementet
ikke tar stilling til om ytelsen i gartneravtalen var å anse som
en nettoytelse eller en form for naturalytelse som administrerende direktør
skulle fordelsbeskattes av.
Riksrevisjonen merker seg at det for Kultur-
og kirkedepartementet fremstår som uklart hva som er formålet med
redegjørelsen om Norsk Tipping AS' sponsorvirksomhet utover å fremheve at
selskapet bruker omfattende midler årlig til sponsing av idrett
og kulturaktiviteter. Fra departementets side framstår det som sannsynlig
at Norsk Tipping AS, ved å bruke mer midler på markedsføring og
profilering, ville kunne økt sin omsetning betydelig, men at dette
ikke har vært ansett ønskelig. Riksrevisjonens påstand om at sponsingen
har gått utover overskuddet er derfor etter departementets vurdering
ikke riktig. For øvrig viser departementet til at det tilligger
selskapets styre å utarbeide retningslinjer, at sponsorvirksomheten
i selskapet skjer med utgangspunkt i fastsatte interne retningslinjer,
og at disse nylig ble oppdatert.
Riksrevisjonen har i denne sammenheng merket seg
at Norsk Tipping AS har oppdatert sine interne retningslinjer, men
finner det uheldig at Kultur- og kirkedepartementet ikke ser det
som hensiktsmessig å legge føringer for sponsorvirksomhetens omfang.
Riksrevisjonen merker seg også at departementet omtaler sponsing
og markedsføring under ett, til tross for at den utvidede undersøkelsen
tydelig sondrer mellom disse kostnadene. Etter Riksrevisjonens vurdering
kan det store omfanget av utdelte sponsormidler redusere overskuddsfordelingen
til samfunnsnyttige formål, fastsatt av Stortinget. Bruk av sponsormidler
som virkemiddel i et så stort omfang kan oppleves som forhåndsutdeling fra
Norsk Tipping AS' side. Dette særlig sett i lys av at det i enkelte
tilfeller har vært vanskelig å etterprøve de vurderinger som ligger
til grunn for tildeling av sponsormidler, og at det ikke alltid har
framstått som klart hvilken gjenytelse selskapet får. Norsk Tipping
AS er avhengig av allmennhetens tillit, og det er derfor viktig
at selskapet har klare retningslinjer og god praksis, slik at det
ikke kan stilles spørsmål ved Norsk Tipping AS' tildeling av sponsormidler.
Riksrevisjonen konstaterer at Kultur- og kirkedepartementet
i spørsmålet om prøvespill viser til Norsk Tipping AS' egen redegjørelse. Der
framkommer det at selskapet er godt fornøyd med at Riksrevisjonens
meget omfattende undersøkelser på dette punktet ikke avdekket prøvespilling
i strid med god forretningsskikk og selskapets etiske retningslinjer.
Videre framkommer det at bakgrunnen for at Norsk Tipping AS ikke
på et tidligere tidspunkt etablerte retningslinjer for prøvespill, var
at omfanget av prøvespillingen ble ansett som ubetydelig. Riksrevisjonen
finner grunn til å tilbakevise Norsk Tipping AS' vurdering av Riksrevisjonens
konklusjoner. Norsk Tipping AS har verken totaloversikt over prøvespilte
beløp, samlet oversikt over reiser hvor prøvespilling har foregått
eller oversikt over i hvilken grad prøvespill faktisk har medført
gevinst. I tillegg til mangelfull sporbarhet i selskapets regnskaper har
Norsk Tipping AS heller ikke hatt retningslinjer for eventuell gevinsthåndtering. Således
har det ikke vært mulig for Riksrevisjonen å vurdere i hvilket omfang
prøvespill har foregått. Riksrevisjonen fastholder at det er kritikkverdig
at selskapet ikke har hatt samlet oversikt over og rutiner for prøvespill
og gevinsthåndtering.
I forbindelse med spørsmål om eiendomskjøp, viser
Kultur- og kirkedepartementet til at Norsk Tipping AS' begrunnelse
for tomtevalg ikke er inntatt i rapporten. Særlig gjelder dette
de krav Hamar kommune gjennom brev stilte som betingelser for salg
av tomt. Til dette bemerker Riksrevisjonen at brevet Riksrevisjonen
har mottatt i kopi fra kommunen, ikke oppstiller slike betingelser.
Riksrevisjonen bemerker videre at det i utgangspunktet ikke er kjøpesummene
i seg selv som anses kritikkverdige, men det at selskapet, da det
kjøpte eiendommer til langt over takst, ikke skriftlig har dokumentert
de vurderinger og forhandlinger som lå til grunn for beslutningene. Riksrevisjonen
fastholder at dette er uheldig, særlig sett i forhold til spørsmålet
om eventuell overpris. Etter Riksrevisjonens vurdering må det kunne
forventes at et statlig selskap dokumenterer slike transaksjoner
på en måte som gjør at prosessene og beslutningene kan etterprøves.
Monopolposisjonen på nasjonale pengespill medfører
et særskilt ansvar for Norsk Tipping AS, og selskapet er avhengig
av tillit hos befolkningen. Selskapet skal tilrettelegge for at
mest mulig av overskuddet fordeles til samfunnsnyttige formål. Samtidig skal
selskapet være en ansvarlig operatør, en god arbeidsgiver og en
god, kompetent og pålitelig samarbeidspartner. Den utvidede undersøkelsen viser
at Kultur- og kirkedepartementets styring, kontroll og kommunikasjon
med Norsk Tipping AS i enkelte tilfeller er gjennomført i uformelle former
uten notoritet omkring beslutninger. Etter Riksrevisjonens vurdering
har departementet i noen grad fokusert mer på å sette rammer for spillvirksomheten
enn å ivareta det styringsansvaret som ligger til en eier av et
statlig særlovselskap. Riksrevisjonen merker seg at departementet
ikke er enig i dette. Riksrevisjonen vil understreke betydningen
av at Kultur- og kirkedepartementet forvalter statens eierskap i
Norsk Tipping AS i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger,
slik at de betydelige inntektene som følger med pengespill, kommer fellesskapet
til gode fullt ut.